Incarto n. 90.2003.114
Lugano 4 aprile 2005
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretaria:
Sonja Federspiel, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 20 dicembre 2003 di
RI 1
contro
la risoluzione 18 novembre 2003 (n. 5028) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di __________, oraPI 1, __________;
viste le risposte:
- 13 gennaio 2004 del RA 2;
- 14 gennaio 2004 della divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 9 aprile 2001 l'assemblea comunale del già comune di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In questa sede ha proceduto ad alcuni adattamenti della zona edificabile che hanno portato all'inserimento del mapp. 376, di proprietà di __________ RI 1, e parzialmente del fondo contiguo, mapp. 502, in zona residenziale semi-intensiva (Rsi). Il mapp. 376, di complessivi 400 mq, è ubicato in località __________, subito a valle del sentiero che, attraversando longitudinalmente il territorio comunale, collega il nucleo di __________ a __________. Sullo stesso insiste un rustico.
B. Con risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6122) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune, frattanto fuso con altri nel comune di __________. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, sospeso su altre la propria decisione ed infine modificato d'ufficio il piano regolatore su alcuni oggetti.
Per quanto qui interessa il Consiglio di Stato ha manifestato la propria intenzione di non approvare l'estensione della zona edificabile in località __________ ed ha assegnato alle parti interessate un termine per presentare delle osservazioni. Con scritto 8 aprile 2003 __________ RI 1 ha fatto presente che il terreno, avente carattere essenzialmente prativo, era regolarmente oggetto di lavori di mantenimento e pulizia proprio in vista di una possibile ristrutturazione del rustico esistente nonché al fine di evitare un avanzamento del bosco che contorna il sedime. Essa ha inoltre sostenuto che l'edificabilità del fondo non doveva essere fatta dipendere dall'esistenza di un allacciamento stradale. Dal canto suo l'autorità comunale ha sottolineato come la delimitazione della zona edificabile del comune di __________ fosse stata effettuata tenendo conto dei limiti dell'area forestale, dello sviluppo della rete di sentieri, e della particolare conformazione morfologica del terreno; in questo particolare contesto, la prospettata esclusione dei mapp. 376 e 502 dalla zona edificabile avrebbe avuto per conseguenza la creazione di un limite arbitrario tra area edificabile e non edificabile, e avrebbe comportato al contempo la creazione di un comparto isolato a carattere prativo, circondato da bosco. Al contrario, la pianificazione adottata dall'assemblea comunale, prevedente l'inserimento in zona residenziale semi-intensiva dei mapp. 376 e 502 – congiuntamente con il mantenimento in tale zona di parte del mapp. 501 – avrebbe favorito la realizzazione di unità abitative aggregate, in consonanza coi principi di utilizzo razionale e parsimonioso del suolo. Per quanto attiene l'assenza di un accesso carrabile al comporto il municipio ha rilevato che questa situazione era comune a vari terreni di __________ (cfr. osservazioni del municipio di __________ di data 9 aprile e 15 ottobre 2003).
C. Con risoluzione 18 novembre 2003 (n. 5028) il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione all'inserimento in zona edificabile dei mapp. 376 e 502 per motivi legati al sovradimensionamento del piano ed alla mancanza di una continuità strutturale con l'insediamento principale legato al nucleo del villaggio originario di __________; il comparto non disponeva neppure di un accesso viario sufficiente.
D. Con ricorso 20 dicembre 2003 __________ RI 1 si è aggravata contro questa risoluzione innanzi a questo tribunale. La ricorrente, riproponendo in sostanza quanto allegato nelle osservazioni al Consiglio di Stato di data 8 aprile 2003, domanda, in via principale, che venga approvata l'assegnazione dei mapp. 376 e 502 alla zona residenziale semi-intensiva, così come sancito dall'assemblea comunale di Roveredo, in via subordinata, che venga inserito in predetta zona perlomeno il mapp. 376.
Il proprietario del mapp. 502 non ha invece interposto ricorso.
E. Il municipio postula l'accoglimento del ricorso mentre la divisione della pianificazione territoriale ne chiede la reiezione.
F. In data 26 maggio 2004 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio durante i quali sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. In questa sede le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
Considerato, in diritto
1. La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT), e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4. In sede di approvazione della revisione del piano regolatore, dopo aver eseguito la verifica dell'estensione delle zone edificabili proposte, il Consiglio di Stato ha concluso che queste erano abbondantemente sovradimensionate in relazione ad un'ipotesi di sviluppo realistica del comune per i prossimi 10-15 anni. In effetti la contenibilità teorica del piano superava di molto la tendenza di incremento della popolazione che aveva caratterizzato gli ultimi 10 anni (periodo 1990/2000, + 19 unità). Essa permetteva difatti, nei successivi 15 anni, una tendenza evolutiva di circa 4 volte maggiore, pari ad un incremento della popolazione del 75% rispetto a quella accertata nel 2000 (contenibilità del piano equivalente a 247 abitanti residenti contro una situazione reale - al 31 dicembre 2000 - di 141 abitanti ; cfr. risoluzione governativa 17 dicembre 2002, cifra 3.4.1, lett. a, p. 15 segg.; il relativo Annuario statistico ticinese dei comuni). Per questo motivo, procedendo ad un esame puntuale delle varie zone edificabili comunali, il Consiglio di Stato ha ritenuto di non poter confermare l'ampliamento qui in esame. Questa valutazione merita di essere condivisa. Avuto riguardo all'aumento oggettivamente pronosticabile della popolazione, la contenibilità teorica del piano regolatore appare eccessiva e, pertanto, lesiva dell'art. 15 lett. b LPT. A giusta ragione il Governo ha pertanto negato - in linea di massima - l'estensione della zona edificabile sul territorio comunale rispetto al piano della zona edificabile provvisorio, fondato sull'art. 8 DEPT, entrato in vigore il 20 agosto 1981. Sussiste difatti un interesse generale ad impedire, rispettivamente a ridurre, la formazione di zone edificabili troppo estese (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Queste considerazioni valgono anche per i mappali oggetto del presente procedimento.
5. In concreto, neppure risulta adempiuto il presupposto dell'art. 15 lett. a LPT. Infatti con terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinati con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Il mapp. 376 misura complessivi 400 mq, di cui 372 mq censiti quale prato e 28 mq quale stalla; il mapp. 502 ha invece una superficie di 3020 mq, di cui 1480 mq censiti quale prato e 1540 mq quale bosco, quest'ultimo ubicato nella parte ovest del terreno. I fondi sono siti in località __________ a valle dell'angusto sentiero che collega il nucleo di __________ a __________ e che, attualmente, costituisce anche l'unica via d'acceso agli stessi. Essi sono inoltre caratterizzati da una forte pendenza. Come è stato possibile accertare in sede di sopralluogo, l'area oggetto del presente contendere costituisce una radura prativa - come ve ne sono altre sul territorio comunale - circondata per la sua quasi totalità dalla zona boschiva. In effetti solo verso valle la stessa confina con la zona edificabile (Rsi), cui è stato assegnato, in parte, il mapp. 501: fondo ubicato a confine con la strada cantonale. Né il mapp. 376, di proprietà della ricorrente, né il mapp. 502, sono edificati, se si eccettua il rustico (stalla) sul fondo dell'insorgente. In ragione della sua collocazione il comparto composto dai tre predetti fondi appare dunque slegato, sia funzionalmente che fisicamente, dall'area residenziale posta più ad est, oltre il ruscello ed il bosco, che si relaziona invece con l'insediamento principale costituito dal nucleo del villaggio originario. Tenuto conto di quanto precede, i fondi in oggetto non possono, di conseguenza, essere considerati ampiamente edificati nel senso restrittivo della giurisprudenza. Un'attribuzione degli stessi alla zona edificabile non appare pertanto giustificata; ancor meno lo sarebbe l'inserimento in predetta zona del solo mapp. 376, come postulato - in via subordinata - dalla ricorrente.
6. Già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, i mapp. 376 e 502 non possono essere attribuiti alla zona edificabile. Il delicato quesito circa la loro urbanizzazione può quindi rimanere irrisolto. Nell'ambito di una ponderazione globale degli interessi in presenza va inoltre osservato come la salvaguardia del carattere ricreativo e naturalistico del comparto in cui sono ubicati i fondi costituisce un (ulteriore) ostacolo all'attribuzione dello stesso alla zona edificabile. Come è stato possibile rilevare in sede di sopralluogo, il comparto __________ si presta infatti particolarmente ad attività ricreative e di svago; il suo carattere boschivo e la vasta rete di sentieri pedonali che lo attraversano ne fanno un'area particolarmente idonea alle escursioni. Un'estensione della zona edificabile in loco, con le (inevitabili) conseguenze che la stessa comporta, rischierebbe di comprometterne le peculiarità.
L'intendimento, manifestato dalla proprietaria, di salvaguardare il rustico ubicato sul mapp. 376 non permette di disattendere la normativa in merito alla definizione delle zone edificabili. Tale salvaguardia potrà avere luogo in ossequio alle disposizioni che regolamentano l'edificazione fuori dalle zone edificabili.
7. In conclusione il ricorso deve essere respinto e la decisione del Consiglio di Stato confermata.
8. La tassa di giustizia e le spese devono essere poste a carico della ricorrente, soccombente in questo procedimento (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese, di fr. 800.- (ottocento), sono poste a carico della ricorrente.
3. Intimazione a:
terzi implicati
PI 1 rappr. da: RA 2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente La segretaria