Incarto n. 90.2003.10
Lugano 30 settembre 2005
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Claudio Cereghetti (giudice supplente)
segretaria:
Sonja Federspiel, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 13 gennaio 2003 di
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 26 novembre 2002 (n. 5650) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del __________;
vista la risposta 30 aprile 2003 della divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il primo piano regolatore del RI 1 è stato approvato dal Consiglio di Stato l’8 maggio 1979.
B. Il 13 marzo 2000 il consiglio comunale ha adottato la revisione generale del piano regolatore. Con risoluzione 26 novembre 2002 (n. 5650) il Consiglio di Stato l'ha approvata. Ha tuttavia negato l’approvazione di alcune proposte pianificatorie, modificato il piano regolatore su alcuni oggetti e sospeso su altri la propria decisione.
C. Con ricorso 13 gennaio 2003 il RI 1 insorge innanzi a questo tribunale avverso la risoluzione governativa, sollevando diverse contestazioni. Una di queste, relativa alla delimitazione d'ufficio di un perimetro di rispetto nel complesso monumentale della chiesa di S. Fedele, è stata successivamente ritirata. Il comune ha inoltre chiesto al Tribunale (scritto 12 luglio 2005) di sospendere la procedura per quanto concerne la contestazione dello stralcio d'ufficio del concetto di strada di circonvallazione e la non approvazione della zona residenziale semi-estensiva a valle della chiesa di __________. Devono, pertanto, essere decise le seguenti tre domande: conferma della zona monumentale della __________ e della zona speciale di interesse architettonico e paesaggistico in località __________ (le due zone sono state stralciate dal Governo), annullamento della decisione di sospendere l'azzonamento del mapp. 106.
Delle argomentazioni poste a fondamento delle richieste formulate nel ricorso si dirà, all’occorrenza, in diritto.
D. La divisione della pianificazione territoriale postula la reiezione del ricorso (osservazioni 30 aprile 2003), con argomenti che saranno pure, se del caso, ripresi nei considerandi di diritto.
E. In data 15 settembre 2004 si è tenuta l’udienza, seguita dal sopralluogo. Il comune e la divisione della pianificazione territoriale si sono riconfermati nelle rispettive allegazioni e domande, in ogni caso per quanto concerne le contestazioni ancora pendenti.
F. Dopo l'udienza, lo Stato e il comune hanno presentato delle osservazioni.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del comune certa (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT). Il ricorso è quindi ricevibile.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario ASPAN della LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314). La differenziazione delle zone edificabili spetta al diritto cantonale e agli enti pianificanti (art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT). Tutte le zone edificabili devono ad ogni modo rispettare i criteri dell'art. 15 LPT; devono in particolare soddisfare, anche prese singolarmente, il criterio della probabile necessità entro 15 anni.
4. zona monumentale della Chiesa di __________
Il Consiglio di Stato non ha approvato la zona monumentale della chiesa di __________ (cfr. ris. impugnata, cifra 4.1.6, pag. 19, allegato 3). A norma dell'art. 34 NAPR, pure stralciato (cfr. ris. cit., cifra 4.6, pag. 44), tale zona comprende la chiesa, il cimitero e la casa parrocchiale (cifra 1). All'interno della zona è vietato qualsiasi intervento che possa pregiudicare il valore monumentale della chiesa e dei suoi dintorni (cifra 2).
Il Governo, pur ritenendo che la zona monumentale fosse opportuna e coerente, non l'ha approvata per diversi motivi: l'art. 34 NAPR e gli elaborati grafici contengono alcune imprecisioni (la zona comprende elementi d'interesse cantonale ed altri di interesse comunale); la zona è situata al centro di un comparto per il quale è prevista l'elaborazione di un piano particolareggiato. Parallelamente allo stralcio della zona monumentale il Consiglio di Stato ha istituito un perimetro di rispetto del complesso monumentale ai sensi dell'art. 22 cpv. 2 della legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC). Il comune ha presentato ricorso contro l'introduzione di questo perimetro di rispetto e lo ha successivamente ritirato, alla luce di quanto è emerso in sede di udienza e sopralluogo. La domanda di annullamento dello stralcio della zona monumentale, sommariamente motivata, è invece stata mantenuta, anche se costituiva probabilmente un corollario della domanda di annullamento del perimetro di rispetto.
Non occorre sindacare oltre la questione. Le motivazioni del comune non possono, infatti, essere condivise. Le imprecisioni segnalate dal Governo sono reali e il comune non le contesta. L'istituzione di un perimetro di rispetto, l'introduzione d'ufficio del nuovo art. 26bis NAPR e il previsto piano particolareggiato tutelano adeguatamente il complesso monumentale. Mantenere anche la zona monumentale equivarrebbe ad una sovrapposizione di vincoli e ad un appesantimento della pianificazione inutile e lesivo della sicurezza del diritto.
5.zona speciale di particolare interesse architettonico e paesaggistico (Mulini __________)
5.1. Il primo piano regolatore di __________, approvato l’8 maggio 1979, attribuiva l'area dei Mulini __________ alla zona residua. Con variante 6 aprile 1982, l'area è stata inserita in una zona AP-EP, denominata "fondi privati dove (si) prevedono realizzazioni d'interesse pubblico".
Con la risoluzione impugnata il Consiglio di Stato non ha approvato l'istituzione, sul medesimo comparto, di una zona speciale di particolare interesse architettonico e paesaggistico, comprendente il complesso dei mulini ed alcuni fondi liberi circostanti. L'autorità di prima istanza ha ritenuto che tale zona presentasse una destinazione e una situazione pianificatoria troppo incerte, ritenuta anche l'intenzione del comune di elaborare un piano particolareggiato (cfr. ris. impugnata, cifra 4.2.2, pag. 25 e allegato 5). Il Governo ha di conseguenza stralciato anche l'art. 33 NAPR, che disciplinava la zona speciale (cfr. ris. cit., cifra 4.6, pag. 43). La norma precisava che la zona dei Mulini __________ è destinata alla residenza, alle attività commerciali e artigianali non moleste (cifra 1) e che ogni intervento edilizio deve sottostare al principio del recupero conservativo della struttura architettonica originale e soggiace all'elaborazione di un piano particolareggiato secondo i disposti degli art. 54 e 55 LALPT (cifra 2).
Il Consiglio di Stato, che pur stralciando la zona ha recepito gli intenti del comune e ha compreso il valore del complesso dei mulini per la collettività di __________, ha invitato il comune a definire tramite una variante di PR la pianificazione della zona, tenendo conto di quanto indicato nella risoluzione di approvazione del piano e nell'esame preliminare 12 novembre 1997.
5.2. La decisione di stralcio è stata contestata, oltre che dal comune, anche dalla __________ e da __________. È stata ampiamente discussa in sede di udienza e sopralluogo ed è stata oggetto di successive prese di posizione.
Il municipio di __________ sostiene che la pianificazione adottata è sufficientemente precisa e che il previsto allestimento di un piano particolareggiato non impedisce l'approvazione della destinazione di zona.
5.3. L'area dei Mulini __________ si incunea nel comparto situato a valle dell'abitato di __________, che è sottratto all'edilizia privata (territorio agricolo, zone AP-EP). L'area è marcata dalla presenza del complesso dei mulini, anche perché si tratta di una sostanza edilizia particolare, di dimensioni ragguardevoli, che ha un notevole impatto paesaggistico e costituisce la testimonianza storica di una precedente attività produttiva. Parte degli spazi dei mulini è già stata recuperata per altri scopi, in particolari residenziali. La differenza di quota e la presenza di una strada (e di alcuni alberi) contribuiscono a staccare il complesso dei mulini dall'abitato di __________.
Considerata la posizione eccentrica dei mulini rispetto all'abitato, nonché la particolare (e considerevole) sostanza edilizia esistente, non vi sono ragioni che giustifichino di annullare la pianificazione adottata dal comune e condivisa da tutti i proprietari interessati. La scelta di istituire una zona edificabile mista, destinata alla coesistenza della residenza e di attività commerciali e artigianali non moleste, è legittima e adeguata alla sostanza edilizia esistente ed anche ai primi interventi di recupero effettuati. La presenza di diverse attività corrisponde sia alla storia passata del comparto, sia alla realtà attuale. Non vi sono pertanto ragioni per limitare l'autonomia pianificatoria del Comune, ritenuto che, considerati anche i progressi tecnologici della nostra epoca, la coesistenza della residenza e di attività commerciali ed artigianali non moleste non è di per se problematica e lo è ancora meno nel concreto caso, viste le particolarità della fattispecie (le dimensioni ragguardevoli degli edifici e la loro tipologia, gli interventi di rinnovo già eseguiti, la concreta impossibilità di insediare aziende moleste o grandi attrattori di traffico). D'altra parte, la promozione di una certa compenetrazione delle utilizzazioni, in particolare all'interno di complessi edilizi da recuperare, non è illegale o contraria ai principi fondamentali della pianificazione del territorio. Si tratta anzi di un concetto importante e attuale.
5.4. Il Consiglio di Stato ha giustificato la non approvazione della zona speciale di particolare interesse architettonico e paesaggistico anche in relazione all'obbligo di allestire un piano particolareggiato (art. 33 cifra 2 NAPR, stralciato). In effetti, tale disposto precisa che "ogni intervento edilizio deve sottostare al principio del recupero conservativo della struttura architettonica originale e soggiace all'elaborazione di un piano particolareggiato secondo i disposti degli art. 54 e 55 LALPT".
L'argomento sviluppato dal Consiglio di Stato non può essere condiviso. In linea generale, come ricordato dalla stessa divisione della pianificazione territoriale nelle osservazioni 1° ottobre 2004, gli art. 54 e 55 LALPT non vietano ad un comune di definire preventivamente quantomeno la funzione di una determinata zona e di subordinarne l'edificazione all'elaborazione di un piano particolareggiato. Non sussistono ragioni che, nel concreto caso, impongano di scostarsi da quanto permesso dalla LALPT. Un piano particolareggiato si distingue da un piano regolatore innanzi tutto per la sua elevata densità normativa, in altre parole per la maggiore precisione delle prescrizioni e dei vincoli imposti ai proprietari. Nella fattispecie, è senz'altro possibile elaborare un piano particolareggiato rispettando la destinazione di zona definita dal piano regolatore. Il piano particolareggiato potrà definire nel dettaglio, con l'attenzione richiesta dalla necessità di tutelare adeguatamente il complesso dei mulini, parametri quali distanze, altezze, caratteristiche estetiche delle costruzioni, materiali, destinazione e sistemazione delle aree libere da costruzioni.
D'altra parte, un piano particolareggiato è adottato secondo la stessa procedura prevista per il piano regolatore, che culmina con l'approvazione da parte del Consiglio di Stato. Le preoccupazioni formulate dall'autorità cantonale, ancorché pertinenti, potranno quindi essere affrontate e troveranno soluzione nella fase di piano particolareggiato. Sino all'approvazione di tale piano non saranno possibili nuovi interventi edilizi (art. 33 cifra 2 NAPR); la tutela del comparto è quindi assicurata. Da questo profilo la soluzione adottata dal comune è in definitiva migliore di quella imposta dal Governo, che ha chiesto al comune di elaborare una variante di piano regolatore, prospettando un quadro giuridico complesso e di difficile applicazione (le norme valide per gli edifici fuori del perimetro delle zone edificabili, eventualmente l'art. 36 cpv. 3 LPT) al complesso in oggetto.
5.5. Il Governo sembra giustificare la mancata approvazione della zona speciale di particolare interesse architettonico e paesaggistico anche a causa della presenza di alcuni fondi non edificati. L'argomento non resiste alle critiche formulate dai vari ricorrenti. I fondi liberi potranno eventualmente essere edificati solo se e quando sarà stato approvato il piano particolareggiato e secondo quanto sarà prescritto da questo strumento. Tale piano potrebbe peraltro concentrare la possibilità di interventi edilizi negli stabili esistenti, anche perché scopo della zona speciale (e quindi del futuro piano particolareggiato) è il recupero conservativo della struttura architettonica originale e non l'edificazione sui fondi liberi (art. 33 NAPR).
6. sospensione dell'azzonamento del mapp. 106
6.1. Il mapp. 106 ha una superficie assai vasta (1648 mq) e non è edificato. È delimitato dal palazzo comunale (a valle), da una strada (a monte), da un corso d'acqua e dal nucleo.
Il fondo non era edificabile e apparteneva ad una zona di protezione paesaggistica, nel piano regolatore 1979 e nel DFU. Nel 1982, mediante variante di piano regolatore, è stato attribuito ad una zona residenziale estensiva.
La pianificazione adottata dal comune (piano del nucleo in scala 1:1000) attribuisce il mapp. 106 RFD a due zone. Prevalentemente ad una zona di completazione del nucleo (che permette l'edificazione di volumi maggiori rispetto alla variante di PR 1982) e in minima parte ad una zona destinata alla realizzazione di un posteggio pubblico (P). I proprietari del fondo hanno presentato ricorso al Consiglio di Stato contro il vincolo P.
Il Consiglio di Stato non ha approvato le scelte pianificatorie del comune. La procedura d'approvazione (compresa l'evasione del ricorso presentato dai proprietari) è stata sospesa per quanto concerne il vincolo di posteggio pubblico. La zona di completazione del nucleo non è invece stata approvata ed il Governo ha ritornato gli atti al comune invitandolo ad elaborare una nuova pianificazione. Delle argomentazioni poste a fondamento della decisione impugnata si dirà all'occorrenza sotto.
6.2. Il comune è insorto contro questa decisione e chiede una conferma delle sue scelte pianificatorie. Il ricorso non è molto chiaro. Sembrerebbe formalmente diretto solo contro la decisione sospensiva.
In ogni caso il ricorso viene integralmente respinto, sia per la sospensione della zona P sia per quanto concerne la mancata approvazione della zona di completazione del nucleo.
Il sopralluogo ha infatti confermato la correttezza delle valutazioni formulate nella risoluzione impugnata. Il fondo, assai vasto e libero da costruzioni, è circondato a tenaglia dal nucleo storico ed occupa una posizione paesaggisticamente piuttosto delicata. La realizzazione di nuove costruzioni sparse, come permesso dai parametri stabiliti dall'art. 28 cifra 5 NAPR, si porrebbe in urto con la tutela del nucleo e con i principi della pianificazione territoriale. È quindi necessario elaborare una variante, la quale non dovrà forzatamente sottrarre il fondo all'edificazione, ma dovrà essere adeguata e precisa nei contenuti, in modo tale da salvaguardare il contesto nel quale il mapp. 106 si inserisce, come spiegato nella risposta 30 aprile 2003 delle divisione della pianificazione territoriale.
Di conseguenza, siccome è confermata la decisione di ritornare gli atti al comune affinché elabori una nuova pianificazione, è pure condivisa la scelta di sospendere l'approvazione del vincolo P (cfr. ris. impugnata, cifra 4.4.2, pag. 34). La nuova pianificazione, per essere coerente, dovrà difatti comprendere anche la piccola porzione del mapp. 106 gravata a questo scopo.
7. Il RI 1 può essere sollevato dal pagamento delle spese. Lo Stato, parzialmente soccombente nel procedimento, è tenuto al pagamento di un'indennità per ripetibili al comune, patrocinato da un avvocato (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;
dichiara e pronuncia:
1. Nella misura in cui non viene sospeso, il ricorso è parzialmente accolto;
§. di conseguenza la risoluzione impugnata è annullata nella misura in cui stralcia l'art. 33 NAPR e la zona speciale di particolare interesse architettonico e paesaggistico in località Mulini, che sono approvati.
2. Non si prelevano tasse e spese. Lo Stato è tenuto a rifondere al comune di __________ fr. 600.- (seicento) a titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
.
terzi implicati
CO 1 rappr. da: RA 2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente La segretaria