Incarto n. 90.2002.90
Lugano
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 11 giugno 2002 di
__________ __________, __________ __________, rappr. da: avv. __________ __________, __________ __________,
contro
la risoluzione 7 maggio 2002 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di __________;
viste le risposte:
- 16 agosto 2002 del municipio di __________;
- 27 settembre 2002 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 23 febbraio 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore (revisione 96). In quella sede i mapp. __________, __________ e __________, di proprietà della __________ __________, sono stati attribuiti alla zona agricola, quest'ultima parzialmente interessata dal comparto multifunzionale, retto dall'art. 28 NAPR. Una porzione dei mapp. __________ e __________ è stata altresì assegnata alla zona di protezione naturalistica, a salvaguardia di un biotopo umido e del comparto fluviale del __________. Detti mappali sono inoltre attraversati dal tracciato della nuova superstrada A394, a completamento del tronco autostradale esistente da __________ est fino al valico del __________, il cui piano generale, adottato dal Consiglio di Stato con risoluzione 21 marzo 1995 e approvato dal Gran Consiglio con decreto 16 aprile 1996, è stato inserito a titolo indicativo nel piano regolatore. Questi fondi, ubicati in località __________ -__________, sono fra di loro confinanti e formano un vasto appezzamento prativo in gran parte pianeggiante, lambito a sud-est, su quasi tre lati, dall'ansa del fiume Laveggio. In particolare, il mapp. __________ presenta una superficie di 40'011 mq, il mapp. 148 di 9'319 mq e, infine, il mapp. __________ di 4'722 mq.
B. Con ricorso 23 giugno 2000 la __________ __________ si è aggravata contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo, in via principale, per quanto concerneva il mapp. __________, l'attribuzione alla zona industriale, come contemplava il previgente piano regolatore, lo stralcio di tutti i vincoli pianificatori che lo gravavano, la modifica del progetto dell'A394 e degli assi stradali comunali di raccolta, in modo da garantire un adeguato accesso alla sua parte a valle e la concessione di una licenza edilizia sulla base della domanda di costruzione del 31 maggio 1986. Per quanto riguardava i mapp. __________ e __________, ne domandava l'attribuzione alla zona industriale, in compensazione della superficie utilizzata dalla superstrada A394. In via subordinata, chiedeva, a valere per tutti i suoi fondi, il riconoscimento del diritto di espropriazione totale.
C. Con risoluzione 7 maggio 2002 (n. 2120) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di __________, respingendo contestualmente il ricorso della __________ __________ su tutti i punti. Il Governo ha dapprima rilevato che la previsione del piano generale cantonale per la futura superstrada A394 e di tutte le opere, ad essa direttamente correlate, trovava in buona sostanza riscontro nella revisione del piano regolatore, divenendo di conseguenza uno dei principali elementi ordinatori determinanti l'assetto e l'organizzazione del territorio comunale. Per quanto riguardava la zona edificabile nel comparto all'esame, la scelta del comune di considerare il tracciato dell'A394 quale limite della zona industriale era da condividere. Pertanto, tutti i fondi ubicati a sud (recte: sud-est) di questo tracciato, compresi quindi i fondi della ricorrente, proprio perché nettamente separati dalla zona edificabile, erano stati rettamente assegnati alla zona agricola, laddove il piano direttore indicava, oltretutto, un'area idonea alle superfici per l'avvicendamento colturale (SAC). Il Governo concludeva quindi che l'esclusione dalla zona edificabile della porzione dei fondi in parola era perfettamente congruente con i disposti del piano direttore, con la pianificazione stradale di ordine superiore e, più in generale, con l'assetto pianificatorio proposto dal comune a sud della superstrada (cfr. risoluzione impugnata, pag. 127 segg.). In quella sede il Consiglio di Stato, rilevando che la zona agricola del piano regolatore non precisava ancora le SAC indicate a livello di piano direttore, ha ordinato al comune l'allestimento di una variante che presentasse un bilancio aggiornato delle superfici SAC nel comprensorio comunale (cfr. risoluzione impugnata, pag. 48).
D. Avverso la menzionata risoluzione governativa, la ricorrente insorge con ricorso 11 giugno 2002 innanzi a questo Tribunale, postulandone l'annullamento e riproponendo in via principale e subordinata le medesime domande di prima istanza, abbandonando tuttavia la richiesta di rilascio della licenza edilizia. A sostegno dell'impugnativa, la ricorrente lamenta una violazione dell'autonomia comunale, nella misura in cui il Consiglio di Stato avrebbe imposto, contrariamente alla volontà del comune, le proprie scelte, palesemente in contrasto con il piano regolatore precedentemente in vigore, che assegnava i suoi fondi alla zona industriale. A tal proposito lamenta una violazione della garanzia della proprietà unitamente a quella del principio della stabilità del piano: la realizzazione della superstrada, il cui tracciato occuperebbe una buona porzione dei suoi fondi, non costituisce comunque un cambiamento delle circostanze tale da giustificare l'estromissione della parte residua degli stessi dalla zona edificabile. Inoltre, le aree così dezonate non potrebbero valere come compenso reale ai sensi della Legge sulla conservazione del territorio agricolo (LTagr). Tantomeno vi sarebbero motivi prevalenti, pianificatori o di altra natura, che imporrebbero la loro attribuzione alla zona agricola, se non una scelta politica volta ad accontentare preventivamente le pretese di alcune associazioni ecologiste, alfine di prevenire eventuali procedure ricorsuali.
E. La divisione della pianificazione territoriale e il municipio postulano il rigetto integrale dell'impugnativa, con argomentazioni che verranno, se del caso, riprese nei considerandi di diritto.
F. In data 24 settembre 2003 si è tenuta l'udienza e il soprallugo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, in seguito acquisite agli atti. Le parti hanno quindi confermato le rispettive allegazioni e domande.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
2. L'insorgente chiede in via subordinata il riconoscimento del diritto all'espropriazione totale dei mapp. __________, __________ e __________. Ritenuto che questioni di natura squisitamente espropriative, come quella sollevata dalla ricorrente nella fattispecie, esulano dalla procedura in corso, la domanda in quanto tale risulta quindi irricevibile. In particolare, si osserva che dal punto di vista pianificatorio i terreni in parola sono interessati a livello cantonale dal tracciato della superstrada A394 e a livello comunale dalla zona agricola. Se questi vincoli e azzonamenti diano o meno luogo a espropriazione, sarà compito dell'Autorità competente pronunciarsi, ritenuto che presso il Tribunale di espropriazione, come peraltro ha segnalato la stessa insorgente nel suo ricorso, è già pendente in tal senso una sua istanza.
3. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
4. La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani d'utilizzazione - in Ticino detti piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) quest'obbligo si traduce nella necessità di disciplinare l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT; cfr. inoltre art. 18 cpv. 1 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1 settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
5. Come anticipato in narrativa, attraverso la risoluzione qui impugnata il Consiglio di Stato ha approvato l'attribuzione alla zona agricola dei fondi __________, __________ e __________, ubicati a sud-est del tracciato della superstrada A394, per quanto non occupati dal tracciato di quest'ultima. La ricorrente ritiene la decisione governativa lesiva dell'autonomia comunale, della garanzia della proprietà e del principio della stabilità del piano, per il fatto che il previgente piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 5 ottobre 1976 (n. __________), benché escludesse già i mapp. __________ e 149 dalla zona edificabile (zona residua), aveva tuttavia attribuito integralmente il mapp. __________ alla zona industriale. Essa contesta, pertanto, che la ricezione nel piano regolatore del tracciato della superstrada e delle opere ad essa correlate, possa aver causato un cambiamento delle circostanze tale da giustificare una modifica dello statuto edificatorio di questo fondo per essere così attribuito alla zona agricola. Anzi, proprio perché la superficie occupata dalla prevista superstrada sottrae già alla proprietaria la disponibilità di un'ampia fascia dai mapp. __________ e __________, si giustificherebbe, a mente della ricorrente, la richiesta di confermare il mapp. __________ in zona industriale e l'attribuzione alla medesima, in compensazione, dei mapp. __________ e __________, oltre a provvedere ad un adeguato accesso rispondente ai contenuti di tale zona.
6. A tale proposito occorre premettere che l'adozione di un piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con l'utilizzazione del suolo, e non può avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi sia stata un'evoluzione della situazione di fatto o giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che è sottoposto a verifica e modificazione, potrebbe teoricamente portare ad un suo adattamento periodico frequente. Cionondimeno, questo strumento deve, al fine di adempiere gli scopi per i quali è stato introdotto, beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento "notevole" delle circostanze può giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento del piano di utilizzazione. Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il PR è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.
Se un piano regolatore in vigore è stato adottato già sotto l'egida della legge federale sulla pianificazione del territorio, vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà che impone ai proprietari interessati siano valide. Per contro, i piani di utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in materia di pianificazione territoriale, non possono beneficiare di questa presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano, reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai singoli proprietari di contare sulla sua stabilità, e più la citata presunzione della sua validità sarà difficilmente contestabile.
Il diritto cantonale prevede la verifica del piano regolatore, di regola, ogni 10 anni (art. 41 cpv. 1 LALPT); esso può essere modificato o integrato in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esige (art. 41 cpv. 2 LALPT). Ad ogni modo, tale regolamentazione trova i suoi limiti nell'art. 21 cpv. LPT, per il quale la modificazione di un piano regolatore può avvenire solamente a condizione che le circostanze siano cambiate, che questi mutamenti concernino i criteri determinanti della pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e che un adattamento del piano di utilizzazione si renda necessario (RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii).
7. 7.1. Dal profilo territoriale il comprensorio urbano di __________ gravita attorno all'asse viario di via __________, che da __________ conduce alla dogana commerciale e turistica del __________, marcando la separazione fra gli insediamenti abitativi e quelli lavorativi. Difatti, a settentrione di questa strada cantonale, laddove il territorio è orograficamente caratterizzato da un dolce andamento collinare, sono insediati i nuclei tradizionali di __________ e __________ __________ connessi e attorniati da un tessuto formato dai nuovi quartieri d'abitazione. Mentre a sud, sulla vasta pianura, naturale prolungamento della Campagna __________, hanno trovato spazio essenzialmente attività artigianali ed industriali, oltre che importanti infrastrutture doganali. Il polo insediativo è contornato da una cintura agricola, con colture di tipo intensivo nella parte a valle e impianti viticoli nell'area collinare a monte, a loro volta delimitate da un'ampia area boschiva. Alfine di raggiungere l'obiettivo di promuovere una residenza più attrattiva, lo sviluppo delle attività produttive e l'insediamento di quelle servizio (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 4), il comune ha inteso consolidare, con la revisione del piano regolatore, il principio della separazione delle funzioni residenziali da quelle lavorative. Presupposto determinante per l'attuazione di queste ed altre scelte pianificatorie, era la coordinazione con la previsione di alcune importanti infrastrutture di interesse regionale e internazionale di competenza delle autorità cantonali e federali, il cui stadio di definizione e consolidamento risultava però ancora in fieri e, a seconda dell'opera, assai differenziato. Infrastrutture, quali la superstrada A394, la tratta ferroviaria __________ -__________, la discarica per inerti e l'area doganale del __________, non potevano dunque essere ignorate nella nuova concezione pianificatoria comunale, che anzi, per la loro notevole incidenza sul territorio, avrebbero certamente contribuito a determinarne l'assetto e l'organizzazione. Al comune era così offerta l'opportunità di sfruttarne le potenzialità in funzione dell'adempimento dei sopraccitati obiettivi. Opportunità che il comune, attraverso un rilevante lavoro di coordinazione con le autorità superiori (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 4, 27, 29 e 40 seg.), ha colto assumendo queste opere quali elementi ordinatori, che difatti improntano la revisione del piano regolatore di cui ci occupa, sia dal profilo funzionale, sia da quello pianificatorio, che urbanistico e naturalistico.
7.2. In particolare, per quanto qui può interessare, la strada cantonale per il __________, la linea ferroviaria e il tracciato della superstrada A394 attraversano longitudinalmente il settore sud del comprensorio comunale, suddividendolo in tre ampie fasce territoriali parallele.
7.2.1. La fascia più a settentrione, tra la strada cantonale e il tracciato ferroviario, che si estende dagli impianti del Punto franco fino alla località __________ -__________, è stata attribuita alla zona artigianale-commerciale. Nel previgente piano regolatore questo comparto era ricompreso nella più vasta zona mista residenziale-artigianale Rar4, che si sviluppava però a cavallo e lungo la strada cantonale per il __________. Constatato che a nord della strada, la zona Rar4 era stata edificata con costruzioni a destinazione residenziale, mentre a sud si erano insediati edifici a contenuti prevalentemente lavorativi, il comune ha optato per la conversione di questa zona, attribuendo il comparto a monte alla zona residenziale intensiva e quello a valle, fino alla ferrovia, alla zona artigianale-commerciale. Impostazione, questa, favorita dalla previsione della realizzazione dell'A394 e del tracciato ferroviario che, oltre a concorrere alla definizione territoriale, come visto, dei comparti del piano regolatore, hanno consentito di affinare un nuovo concetto di organizzazione della rete viaria e della gestione del traffico, consono con le destinazioni delle aree interessate. La realizzazione della superstrada A394 e degli svincoli di __________ -est e __________ -ovest, ad esempio, muteranno radicalmente la funzione di via __________ che, privata del traffico pesante e leggero di transito da e per il valico doganale, potrà assumere, come previsto dal piano del traffico, il ruolo di strada di servizio e, in alcuni tratti, di raccolta, con carattere di asse urbano interno al comune, attraverso una trasformazione che ne prevede la riduzione del calibro, l'aggiunta di una pista ciclabile e l'arredo con marciapiedi e alberature (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 27). Allo stesso modo, il ripristino della ferrovia __________ -__________, quindi della relativa stazione ubicata a contatto con la zona artigianale, oltre a costituire in generale il perno attorno al quale ruoterà il sistema dei trasporti pubblici del comune, fonda per gli utenti e gli addetti della zona artigianale e della sottostante zona industriale un'attrattiva e valida alternativa all'utilizzo del mezzo di trasporto privato (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 29). Tutto ciò in perfetta rispondenza con gli obiettivi perseguiti dal piano del traffico, laddove occorreva eliminare (o ridurre fortemente) il traffico di transito delle zone prevalentemente destinate alla residenza, con misure di ordine pianificatorio, di tipo urbanistico e/o di moderazione del traffico e ridurre (o moderare fortemente) il carico ambientale (impatto fonico, aria) sulle zone insediate, in particolare residenziali e miste (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 24).
7.2.2. La sottostante fascia, che si sviluppa tra il tracciato ferroviario e quello della superstrada A394, ma non oltre il corso del fiume __________, estendendosi dal previsto semisvincolo in località __________ fino alla località __________, è stata attribuita alla zona industriale, confermando in gran parte il previgente piano regolatore. Quest'ultimo prevedeva difatti una zona industriale leggermente più ampia che, sia in località __________, comprendendo i mapp. __________ e __________, quest'ultimo della ricorrente, sia in Località __________, si estendeva in pratica fino all'alveo del fiume __________. Anche in questo caso, i suddetti importanti assi viari, non solo formano una cesura territoriale che dà coerenza alla definizione pianificatoria del comparto industriale, ma esplicano anche effetti funzionali che il comune ha saputo integrare a vantaggio degli obiettivi posti alla base del piano regolatore. Sulla funzione di servizio dalla ferrovia per gli utenti della zona industriale, già si è detto in precedenza. Per quanto riguarda la superstrada A394, il piano del traffico prevede una strada di raccolta interna alla zona industriale (camionale) che, oltre a fungere da elemento urbanistico ordinatore della zona, allacciandosi al semisvincolo di __________ -est, garantisce l'accessibilità degli stabilimenti produttivi al traffico pesante, permettendo la chiusura di tutti gli accessi oggi esistenti lungo via __________, liberandola dal traffico di transito e favorendone la conversione in asse urbano, a riqualifica delle circostanti zone residenziali e artigianali (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 26).
7.2.3. Infine, la fascia a meridione, tra il tracciato della superstrada e il corso del fiume __________ e i confini di Stato e del comune di __________, è stata assegnata, in quanto non boschiva, alla zona agricola. Per la presenza di numerosi elementi, ambienti o intere aree ad elevato valore naturalistico e paesaggistico, che determinano il valore globale del comparto stesso (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 21) e laddove non specificatamente assegnati ad una zona di protezione, questa fascia è interessata da un perimetro che la ricomprende in un comparto multifunzionale. Quest'ultimo, regola le modalità di superamento dei conflitti d'uso che potrebbero sorgere a seguito di possibili interventi, segnatamente in caso di modifica sostanziale dello stato fisico dei fondi (art. 28 NAPR).
7.3. Il mapp. __________, __________ e __________, oggetto della vertenza, sono ubicati in località __________ -__________, nella fascia territoriale a meridione del tracciato della prevista superstrada A394, per quanto non occupati dalla stessa e dalle opere ad essa direttamente correlate. Difatti, il tracciato di quest'ultima, così come previsto dal piano generale, poi assunto a titolo indicativo nel piano regolatore, attraversa i mapp. __________ e __________ nella loro porzione settentrionale. All'altezza del mapp. __________, è inoltre previsto un semisvincolo per il traffico da e verso ovest, con due bretelle che confluiscono, quella in uscita attraverso il sottopasso di __________, in una rotonda di smistamento, a cui si raccorda la camionale interna della zona industriale, una strada di raccolta, che confluisce nel sistema di opere integrate costituenti l'allacciamento __________ -est, e una strada prevalentemente pedonale, il cui tracciato riprende l'esistente strada agricola e, sottopassando il viadotto di __________ accanto al tracciato ferroviario, accede alla parte meridionale dei mapp. __________ e __________. In pratica, la superficie residua libera dai vincoli della pianificazione di ordine superiore è di abbondanti 30'000 mq, costituiti dalla parte meridionale dei mapp. __________ e __________ e di tutta la superficie del mapp. __________. Il sopralluogo esperito da questo Tribunale ha permesso di appurare che i terreni all'esame, tra di essi confinanti, formano un vasto territorio prativo inedificato e privo d'urbanizzazione, salvo per la presenza di una piccola strada posta a confine fra i tre mappali. La porzione meridionale è lambita su tre lati dall'ansa del fiume __________, contornata da una striscia boschiva.
7.4. In concreto, per tutte le considerazioni esposte in precedenza, non fa dubbio che nel caso del comune di __________ si sia verificato un cambiamento notevole delle circostanze che hanno reso necessaria la revisione del piano regolatore, ponendo in discussione anche l'azzonamento riguardante i fondi della ricorrente. Il continuo aumento dei flussi di traffico di transito pesante e leggero su scala locale e regionale, in aggiunta ad uno strumento pianificatorio vetusto, adottato in un regime antecedente all'entrata in vigore della LPT, non più in grado quindi di gestire una realtà territoriale che aveva ormai superato le previsioni sulle quali aveva fondato le proprie premesse, oltre alla necessità di coordinare le attività d'incidenza comunali con quelle di ordine superiore, integrate poi nel modello di organizzazione territoriale su scala regionale del piano dei trasporti del __________ (cfr. in particolare, scheda di coordinamento del piano direttore 10.5, adottata dal Consiglio di Stato il 26 febbraio 2002), hanno determinato l'esigenza di rivedere le tendenze di sviluppo e le vocazioni d'uso del territorio, ridefinendo di conseguenza l'assetto territoriale e l'impostazione urbanistica del comune. Come illustrato nella precedente analisi comprensoriale, il comune ha ridefinito, in maniera più o meno marcata, le zone destinate alle attività lavorative, circoscrivendo dei comparti ordinati, compatti, omogenei e chiaramente individuabili nel territorio. Nel comparto all'esame, l'impressionante complesso di assi di comunicazione, costituito dalla vicinanza della superstrada A394, delle opere ad essa connesse e non da ultimo del tracciato della ferrovia, marca, a non averne dubbio, il limite estremo della zona edificabile comunale. Sul versante opposto, si apre difatti, considerato anche il comprensorio del limitrofo comune di __________, un vasto territorio a carattere agricolo e boschivo, contemplante inoltre, come si vedrà in seguito, alti valori naturalistici e paesaggistici. Questa cesura esclude pertanto ogni possibilità d'integrare organicamente i terreni della ricorrente nel contesto urbanistico del comune, in generale, nella zona industriale, in particolare. Tantopiù che quest'ultima, già perché fra le più capienti ed estese del distretto, non dimostra contingenze tali da necessitare di un ampliamento che, in ogni caso, andrebbe eventualmente ricercato laddove si evidenziasse un marcato nesso funzionale e spaziale, assente nel caso dei terreni della ricorrente.
7.5. Come rilevato, i fondi della ricorrente sono inseriti in un chiaro contesto non edificato, che forma un comprensorio coerente, comprendente, insieme ai meandri del fiume __________, vasti appezzamenti agricoli intercalati da fasce boschive, che si estendono ben oltre i confini giurisdizionali del comune. Essi sono stati quindi assegnati alla zona agricola. Ora, tanto l'esame delle rappresentazioni grafiche, quanto il sopralluogo, dimostrano la correttezza della pianificazione comunale approvata dal Consiglio di Stato. Questi terreni, malgrado l'apprezzabile superficie che verrà loro sottratta dalla superstrada A394, costituiranno comunque un'area ampia all'incirca 30'000 mq che, in aggiunta alla fascia confinante raggruppante i mapp. __________, __________, __________ e __________, soddisfa i requisiti dell'art. 16 cpv. 2 LPT, che impone di delimitare per la funzione agricola ampie superfici contigue. Inoltre, come risulta dagli estratti del catasto delle idoneità agricole, versato agli atti dalla sezione dell'agricoltura, i terreni all'esame evidenziano nel loro complesso una particolare idoneità allo sfruttamento agricolo. Tant'è che già il piano direttore aveva rilevato in località __________, proprio in corrispondenza dei terreni della ricorrente, che la zona edificabile del previgente piano regolatore, segnatamente quella industriale, era in conflitto con le superfici idonee all'avvicendamento delle colture (SAC), quivi riscontrate. Per far fronte alle difficoltà di reperire fuori dalla zona edificabile sufficienti superfici coltivabili da attribuire alle SAC, onde raggiungere il contingente minimo stabilito dall'autorità federale (art. 27 cpv. 1 e 29 OPT), unitamente al sovradimensionamento riscontrato nelle zone edificabili del comune, queste superfici dovevano essere preservate attraverso l'adozione di una zona di pianificazione cantonale, adottata dal Consiglio di Stato già nel lontano luglio 1986 e origine di tutte le vicissitudini procedurali menzionate dalla ricorrente in ingresso al proprio ricorso. Questo è l'oggetto specifico della scheda settoriale 10.1 del piano direttore, di dato acquisito, che vincola quindi il comune di __________ a precisare queste SAC nell'ambito della definizione della zona agricola del proprio piano regolatore (cfr. piano direttore: rappresentazione grafica n. 15, schede di coordinamento 3.1 e 10.1). Tale scheda è stata impugnata dal comune davanti al Gran Consiglio, che nella seduta del 7 dicembre 1993 ha respinto parzialmente il ricorso, confermando, per quanto riguardava il settore all'esame, il territorio SAC. Di conseguenza, ai terreni della ricorrente, proprio perché appartenenti al territorio agricolo cantonale, va riconosciuta una chiara vocazione ad essere attribuiti alla zona agricola, che, va precisato, può essere diminuita solo in presenza di importanti esigenze della pianificazione del territorio e previa modifica degli strumenti pianificatori, in questo caso, cantonali (art. 7 LTagr). Presupposti, questi, che nella fattispecie fanno difetto. L'azzonamento comunale si pone quindi in conformità con le vocazioni strategiche del piano direttore, e ciò senza che il comune potesse invocare motivi particolari e preponderanti di carattere pianificatorio per discostarsene.
7.6. Nell'ambito della ponderazione globale degli interessi, va ricordato che il comparto all'esame dimostra inoltre una particolare sensibilità dal profilo naturalistico. Come si rileva dagli studi sulle componenti naturalistiche e paesaggistiche alla base del piano regolatore, il comparto all'esame è inserito nel paesaggio fluviale del __________ che, per la presenza di pozzi, riali, stagni e di ambienti umidi in generale, costituisce, insieme agli ambienti che li circondano, un importante ecosistema con elevati valori faunistici e floristici (cfr. studio delle componenti naturalistiche e paesaggistiche, estate 1990, pag. 3 e allagati; studio sulla fauna nel comune di __________, maggio 1991; prima analisi e valutazione in relazione alla zona edificabile, settembre 1991, pag. 11. Cfr. a complemento: rapporto d'impatto ambientale di seconda fase 31 maggio 2001 del progetto definitivo della superstrada A394, pag. 118, conflitti C2 e C4; allegati al testo, pag. 38 e 94; allegati grafici 5.4-1, 5.5-1). Il piano regolatore ne prevede pertanto l'inclusione nel comparto multifunzionale - contrassegnato nel piano del paesaggio con una linea a circoli aranci - che, quale cintura e polmone verde attorno all'agglomerato, è riservato certamente all'agricoltura, ma anche alla valorizzazione delle componenti naturali e delle caratteristiche per lo svago e la ricreazione della popolazione (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 21).
7.7. Orbene, ritenuti i precedenti presupposti pianificatori, i preponderanti interessi in gioco e, non da ultimo, che i fondi in parola risultano inedificati e privi di urbanizzazione, l'esclusione dalla zona edificabile e la loro attribuzione alla zona agricola così come operata dal comune risulta più che giustificata, senza che sia stato leso né il principio della sicurezza del diritto, né la garanzia della proprietà. Quest'ultima, occorre sottolineare, non garantisce, a priori, il mantenimento di un fondo nella zona edificabile. Priva di fondamento risulta pure la censura, secondo cui il Consiglio di Stato avrebbe violato l'autonomia comunale: nel caso che ci occupa, il Governo si è limitato ad approvare il piano regolatore, così come era stato regolarmente adottato dal legislativo comunale, senza quindi operare alcuna modifica d'ufficio (cfr. consid. 3).
8. Stando così le cose, non occorre dilungarsi troppo sulle questioni rimanenti. In merito alla richiesta di un accesso confacente ai mappali in parola, si considera quanto segue. La strada prevalentemente pedonale, che dalla rotonda di smistamento riprende in linea di massima l'esistente strada agricola e, sottopassando il viadotto di __________, sfocia sui mapp. __________ e __________, per poi proseguire, costeggiando il corso del __________, sul tracciato dell'esistente strada sterrata, costituisce senz'altro un più che adeguato accesso per un'area a destinazione agricola. Inoltre, dato che questo territorio è ricompreso nel comparto multifunzionale, la cui utilizzazione è anche riservata allo svago (cfr. consid. 7.6), l'inserimento nella rete dei percorsi pedonali comunali della dorsale pedestre del __________ risulta sostenuto da un sufficiente interesse pubblico. Questo percorso, proprio perché è posto sul margine sud del mapp. __________, utilizzando l'attuale strada sterrata che lambisce il __________, risulta pure proporzionato. Infine, il vincolo gravante il margine nord-ovest del mapp. __________ per la formazione di una fascia alberata (art. 21 NAPR), sfruttando quindi la stretta fascia residua (profondità: variabile dai 6 agli 8 m) fra il campo stradale della rampa di accesso della superstrada e quello della strada di raccolta, da un lato, e il confine della zona industriale dall'altro lato, si giustifica quale misura per garantire il mantenimento dei collegamenti ecologici tra i due versanti collinari situati a nord e a sud dell'agglomerato e per attenuare gli effetti della zona industriale (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 20 seg.; studio delle componenti naturalistiche e paesaggistiche, estate 1990, pag. 9, paragrafo 3; rapporto sui collegamenti ecologici attraverso le zone edificabili, 21 novembre 1991, analisi e valutazione in relazione al comprensorio non edificabile, estate 1992, pag. 4). Questo vincolo, situandosi comunque all'interno degli arretramenti dalle strade (cfr. art. 10 cifra 1 lett. a e b NAPR: le distanza minima è di 7 m dal ciglio delle rampe di accesso alla strada di collegamento principale e di 8 m dal ciglio dalla strada di raccolta), su un'esigua porzione del mapp. __________, completamente scorporata dal tracciato della superstrada A394, non può che rappresentare una restrizione trascurabile per la proprietaria, risultando così proporzionato.
9. In conclusione, per le pregresse motivazioni il ricorso deve dunque essere respinto e la risoluzione del Consiglio di Stato va confermata. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico della ricorrente (28 PAmm), la quale viene inoltre tenuta a rifondere al comune, patrocinato da un avvocato, delle adeguate ripetibili (art. 31 PAmm)
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso, in quanto ricevibile, è respinto.
2. La ricorrente è condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 1'200.-- (milleduecento) e a rifondere al comune di __________ identico importo per ripetibili.
3. Intimazione a:
__________ __________, __________ __________, patr. da avv. __________ __________, __________ __________, Municipio di __________, __________ __________, rappr. da avv. __________ __________, __________ __________ Consiglio di Stato, __________ __________, rappr. da: Dipartimento del territorio, Div. pianificazione territoriale, __________ __________.
terzi implicati
1. Dipartimento del territorio Div. pianificazione territoriale, 6501 Bellinzona 1 Caselle 2. Municipio di Stabio, 6855 Stabio
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario