Incarto n. 90.2002.00053
Lugano 30 aprile 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
vicecancelliere
Stefano Furger
statuendo sul ricorso del 7 marzo 2002 di
__________ __________, __________,
contro
la risoluzione 5 febbraio 2002 (n° __________) del Consiglio di Stato, che approva le varianti del PR del comune di __________ relative all'attribuzione dei gradi di sensibilità al rumore ed alla sistemazione viaria in località __________
viste le osservazioni 29 marzo 2002 del comune di __________ e la risposta 5 aprile 2002 della Divisione della pianificazione territoriale del Dipartimento del territorio,
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti,
ritenuto
in fatto:
a. Il PR di __________ è stato approvato dal Consiglio di Stato il 10 marzo 1987 con risoluzione n. __________. Nella seduta del 20 marzo 2000 il Consiglio comunale ha adottato due varianti, segnatamente il piano di attribuzione dei gradi di sensibilità al rumore e la variante riguardante la località __________, finalizzata a conferire un assetto qualitativo all'area circostante la chiesa parrocchiale.
b. Pubblicate presso la cancelleria comunale dal 26 luglio al 25 agosto 2000, con risoluzione n. __________del 5 febbraio 2002 il Consiglio di Stato le ha in seguito approvate, respingendo contestualmente i due ricorsi inoltrati nei termini di legge.
c. Contro la risoluzione governativa il signor __________ __________, già ricorrente in prima istanza e proprietario dei fondi n. __________ e __________RFD di __________, è insorto davanti al TPT con impugnativa 7 marzo 2002. Formulando tutta una serie di considerazioni e domande riferite specificatamente alla procedura d'introduzione del registro fondiario definitivo (RFD), di cui si dirà in seguito, chiede tra l'altro che la base cartografica sulla quale è stato definito il piano di attribuzione dei gradi di sensibilità al rumore sia aggiornata con la mappa catastale (MCU) riferita all'impianto del RFD. Infatti, secondo il ricorrente, l'utilizzo di una planimetria ormai superata genera confusione, soprattutto nell'identificazione numerica dei mappali. Inoltre, in merito all'esclusione da detta variante del comparto __________, chiede "di voler decretare l'inserimento alla Variante di attribuzione dei gradi di sensibilità al rumore il comparto PP1 __________, secondo il corrispettivo Piano Paesaggio - Ambiente 2.1 già approvato dal lod. Consiglio di Stato in conformità alla risoluzione di approvazione no. 8544 ms del 15 settembre 1992" (cfr. Ricorso 7 marzo 2002, pag. 4, 3.b).
d. Nelle osservazioni 29 marzo 2002 e nella risposta 5 aprile 2002, di cui si dirà, se necessario, nei considerandi di diritto, il comune di __________ e il Consiglio di Stato postulano la reiezione del gravame.
considerat o,
in diritto:
1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L'art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT).
Come accennato in narrativa, il ricorrente ha formulato sia in prima istanza, sia davanti a questo Tribunale una serie di domande strettamente attinenti alla correttezza e ai risultati conseguiti dall'ormai conclusa procedura d'impianto del RFD per il comune di __________. Su questo tema, ritenuto come lo stesso esuli con ogni evidenza da questa procedura, il ricorso non è ricevibile per mancanza di oggetto. Per contro, nella misura in cui il ricorrente, come sembrerebbe, censura che la cartografia sulla quale sono stese le rappresentazioni grafiche della variante generi confusione al punto tale di ledere la chiarezza di lettura dei vincoli pianificatori in relazione con la localizzazione delle singole proprietà, il ricorso è allora ricevibile e la legittimazione attiva è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2. L'art. 50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 segg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3. Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del PD, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Compito fondamentale del PR è la delimitazione delle zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
4. Ai sensi dell’art. 26 LALPT, un PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione.
Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 LALPT). In particolare esse fissano le misure di protezione dell'ambiente e l'attribuzione, alle singole zone di utilizzazione, dei gradi di sensibilità per la protezione dai rumori (art. 28 cpv. 2 lett. q LALPT).
Le rappresentazioni grafiche sono stese su cartografie aggiornate (art 8 cpv. 1 RLALPT). Più piani possono essere rappresentati sulla medesima cartografia; un solo piano può essere rappresentato su diverse cartografie. La chiarezza di lettura dei contenuti deve comunque essere garantita (art. 8 cpv. 2 RALPT).
5. Va premesso che il ricorrente, come egli stesso si cura di precisare più volte nella sua impugnativa (cfr. ricorso 7 marzo 2002, pagg. 1 e 2), non censura nel merito alcuna delle disposizioni adottate con le varianti approvate dal Consiglio di Stato. Difatti, egli critica unicamente l'impiego del piano del nuovo riparto risultante dalla procedura di raggruppamento terreni (RT) per l'allestimento del piano di attribuzione dei gradi di sensibilità al rumore, quando invece per l'altra variante approvata, quella concernente la località __________, è stata utilizzata la mappa risultante dalla misurazione catastale ufficiale (MCU) per l'impianto del RFD. A mente dell'insorgente, il fatto che le rappresentazioni grafiche costituenti il PR di __________ siano stese su mappe differenti rappresenta un motivo di confusione, soprattutto nell'individuazione e nella localizzazione delle singole proprietà.
6. Prima di entrare nel merito occorre premettere che, in questi ultimi anni, su tutto il territorio del comune di __________ è stato introdotto il registro fondiario federale definitivo, entrato in vigore il 13 marzo 2000. Contestualmente a questa procedura, è stata ordinata l'esecuzione del raggruppamento dei terreni e la misurazione catastale ufficiale.
Il PR del comune di __________ (PR85), entrato in vigore il 10 marzo 1987, utilizza quale base cartografica la mappa aerofotogrammetrica approvata dal Governo con risoluzione n. 8620 del 28 ottobre 1971 (cfr. piano n. 2, piano delle zone), mentre che il contestato piano d'attribuzione dei gradi di sensibilità al rumore, piano n. 7, impiega, come detto, il piano di nuovo riparto dei fondi RT, con tuttavia visibile in filigrana la vecchia mappa aerofotogrammetrica del 1971. Infine, la variante concernente la località __________ adotta esclusivamente la mappa __________, con un'ulteriore e differente numerazione particellare.
Trattasi ora di valutare se a fronte di questa situazione la censura del ricorrente sia o meno fondata, ossia se la chiarezza di lettura dei vincoli pianificatori in relazione con la localizzazione delle singole particelle sarebbe compromessa.
7. Nel merito, questo Tribunale non può che confermare la conformità con la LALPT della documentazione del PR poi approvato dall'Autorità governativa.
In particolare, oggetto del ricorso è il piano di attribuzione dei gradi di sensibilità al rumore. Questo piano, in conformità con quanto prevede l'art. 43 dell'Ordinanza contro l'inquinamento fonico (OIF), deve indicare i gradi di sensibilità applicabili alle zone di utilizzazione ai sensi degli articoli 14 e seguenti della LPT. Nel caso specifico il piano in contestazione prevede soltanto due gradi di sensibilità. Ciascun grado ha quindi un ampio campo d'applicazione, come risulta per l'appunto dalle attribuzioni in calce al piano -: il grado II per le zone residenziali, di svago ed agricole (in parte); il grado III per le zone miste artigianali/industriali, artigianali/commerciali, residenziali/commerciali e zone di svago ed agricole (in parte) -, che tradotte graficamente determinano, attraverso apposite linee colorate, la circoscrizione di ampi comprensori territoriali.
In questo contesto, ove i vincoli pianificatori sono soltanto di due tipi, riferiti comunque a vaste superfici fondiarie, ciò che deve essere chiaro e leggibile è la definizione dei suddetti comprensori territoriali, come del resto risulta dal piano all'esame, senza il rischio di generare alcun tipo di confusione. In quest'ottica non è per contro rilevante la numerazione dei mappali, che dal profilo grafico sono nella fattispecie facilmente individuabili sul piano. Ne dà prova lo stesso ricorrente quando nel proprio esempio formulato nel ricorso 7 settembre 2000 al Consiglio di Stato dimostra, nonostante la differente numerazione particellare dei fondi a seconda del piano preso in considerazione, di saper identificare perfettamente i mappali ubicati ai lati di via __________. Mappali, questi, che rientrano tutti nel vasto comprensorio residenziale, al quale il piano in discussione assegna con molta chiarezza il grado di sensibilità II.
Va comunque rilevato che il piano in questione è del settembre 1999 ed è correttamente steso sulla mappa catastale più aggiornata per l'epoca: quella del progetto di nuovo riparto dei fondi RT e che a torto il ricorrente qui pone in contestazione. Non solo, ma si può apprezzare l'intento chiarificatore del pianificatore comunale, che, dovendo elaborare un piano che attribuisce i gradi di sensibilità alle zone di utilizzazione ai sensi della LPT, quindi per sua natura in stretta connessione con il piano delle zone e del paesaggio, i cui vincoli pianificatori, come rilevato in precedenza, sono stesi unicamente sulla vecchia mappa aerofotogrammetrica, riporta opportunamente nel piano della variante anche quest'ultima, visibile in filigrana.
Differente, per contro, è il caso della variante riguardante la località __________, che per altro non è messa in discussione dal ricorrente.
Prevedendo un riassetto del sistema viario in quella zona, questa variante contempla precisi vincoli pianificatori, come ad esempio il nuovo tracciato della strada e del percorso pedonale, che, proprio perché toccano alcune specifiche particelle, devono essere di chiara lettura in relazione all'individuazione delle singole proprietà. Rilevanza particolare assume allora in un caso del genere la mappa catastale sulla quale è stesa la rappresentazione grafica della variante.
Nella fattispecie, si rileva che il piano della variante è ineccepibile, giacché è stato allestito nel febbraio 2000 utilizzando la mappa riferita all'impianto del RFD (MCU), all'epoca già disponibile.
Di conseguenza, visto quanto precede, l'approvazione del piano di attribuzione dei gradi di sensibilità al rumore deve essere confermata e il ricorso respinto su questo punto. Per quanto riguarda l'aggiornamento dei piani di PR con la mappa catastale riferita all'impianto del RFD potrà avvenire al momento opportuno o con una revisione generale del PR oppure con l'introduzione del PR informatizzato, che d'altro canto, a __________, è già in fase di allestimento.
8. Pretestuosa per finire la richiesta del ricorrente d'integrare nel piano d'attribuzione dei gradi di sensibilità al rumore anche quelli relativi al Piano particolareggiato zona __________ (PP1).
Nell'allestimento della variante il comune di __________ non ha riconsiderato i gradi di sensibilità attribuiti al comparto __________, poiché attualmente è in corso uno studio pianificatorio che lo concerne. La variante che ne conseguirà, dovrà determinare i gradi di sensibilità secondo le nuove destinazioni che si consolideranno.
Al momento, comunque, i gradi di sensibilità II e III in vigore per questo comparto, sono facilmente rilevabili nel Piano del paesaggio-ambiente 2.1, approvato dal Consiglio di Stato il 15 settembre 1992 con risoluzione n. __________. Pertanto, vista la chiarezza di lettura di questo piano e ritenuto che un solo piano può essere rappresentato su diverse cartografie (art. 8 cpv. 2 RLALPT), la richiesta del ricorrente deve essere respinta.
Per questi motivi,
viste le normative alla fattispecie applicabili,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. Il ricorrente è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 700.-- (settecento).
3. Intimazione: - __________ __________, __________ - Municipio di __________ - Consiglio di Stato, _________ - Sezione pianificazione urbanistica, __________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario