Incarto n. 90.2002.36
Lugano 16 gennaio 2004
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Flavia Verzasconi, giudice supplente
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 31 gennaio 2002 di
_______ _______, __________ patr. da: avv. __________ __________ __________, __________ __________;
contro
la risoluzione 18 dicembre 2001 (n. __________) con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di __________;
viste le risposte:
- 28 marzo 2002 della divisione della pianificazione territoriale;
- 17 aprile 2002 del comune di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. __________ e __________ __________ __________ sono proprietari della particella n. __________ RFD del comune di __________, di 425 mq, sita su di un pendio collinare in località “__________ ”.
Il 28 febbraio 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato il nuovo piano regolatore che prevede, per quanto qui interessa, il mantenimento della particella n. __________ RFD nella zona residenziale, con un aumento tuttavia dell’indice di sfruttamento a 0.6, un’altezza massima delle costruzioni di 10 metri ed una superficie libera da costruzioni pari ad almeno il 40% della superficie edificabile dei singoli fondi (art. 29 NAPR).
B. Contro la risoluzione del legislativo comunale __________ e __________ __________ __________ sono insorti al Consiglio di Stato contestando in particolare l’aumento dei parametri edificatori della zona residenziale, le misure relative agli interventi nei nuclei a tutela degli insediamenti storici, le prescrizioni inerenti le costruzioni su tetti piani e il divieto della posa di antenne di telefonia mobile e per radioamatori nelle zone edificabili e nei dintorni.
Con la decisione qui impugnata, il Consiglio di Stato ha respinto le critiche ricorsuali relative alla densificazione delle costruzioni nella zona edificabile e alla tutela degli insediamenti storici nei nuclei, mentre ha accolto sia la censura riguardante la posa delle antenne per telefonia mobile e radioamatori, sia quella relativa alle costruzioni su tetti piani.
C. Avverso questa decisione, il 31 gennaio 2002 __________ e __________ __________ __________ hanno interposto ricorso a questo Tribunale, ripresentando in sostanza le medesime censure. Essi lamentano inoltre una insufficiente presentazione e spiegazione della variante pianificatoria da parte del municipio. A mente loro, il municipio avrebbe dovuto allestire “maquettes” o presentare proiezioni virtuali delle costruzioni raffiguranti le previste maggiori possibilità edificatorie nella zona residenziale. La sola visualizzazione sui piani delle varianti sarebbe stata poco trasparente e non avrebbe consentito, né ai membri stessi della commissione speciale piano regolatore, né ai consiglieri comunali, né alla popolazione di __________, di capire l’impatto provocato dalle nuove costruzioni.
D. La divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio, in risposta, si conferma nelle considerazioni già espresse nella precedente sede ricorsuale e chiede la reiezione del gravame.
In merito alla censura ricorsuale delle costruzioni di nuovi ingombri sui tetti piani, la divisione della pianificazione territoriale osserva che lo specifico art. 14 cpv. 1 NAPR non è stato approvato dal Consiglio di Stato. Il ricorso, che su questo punto chiede nuovamente lo stralcio della norma, sarebbe quindi privo di oggetto.
Le medesime conclusioni sono state formulate anche dal comune di __________ nella sua risposta del 17 aprile 2002.
E. Il 14 aprile 2003 ha avuto luogo un’udienza, a seguito della quale i ricorrenti hanno inviato a questo Tribunale ulteriore documentazione fotografica.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è pertanto ricevibile.
2. Nella misura in cui i ricorrenti ripropongono la critica relativa alle costruzioni di nuovi ingombri su tetti piani, il ricorso è privo di oggetto, avendo l’istanza inferiore negato l’approvazione del relativo articolo delle norme di attuazione e quindi accolto il ricorso anche se per motivi diversi da quelli invocati dai ricorrenti (art. 14 NAPR; cfr. decisione impugnata, consid. 4.4.7, pag. 20 e consid. 5.4, pag. 28 e segg.).
3. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un’istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi – e approva il piano – con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine di apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l’art. 26 cpv. 2 LPT). L’autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall’art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione – per poter ossequiare l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT – i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d’ufficio dal Consiglio di Stato.
4. I ricorrenti criticano dapprima la mancata informazione alla popolazione e il mancato allestimento di “maquettes” e visualizzazioni tridimensionali delle modificazioni pianificatorie da parte del municipio, scorgendo una violazione dell’art. 4 LPT, che sancisce il diritto all’informazione e alla partecipazione della popolazione al processo pianificatorio.
A torto. Anzitutto non è contestato che il municipio ha tenuto una serata informativa, il 2 ottobre 1996, aperta a tutta la popolazione, dove sono stati illustrati gli studi intrapresi, gli obiettivi e gli indirizzi pianificatori della variante del piano regolatore, che questi atti preliminari sono stati depositati per consultazione per un periodo di trenta giorni e che è stata concessa agli interessati la possibilità di inoltrare osservazioni scritte. Né i ricorrenti contestano che vi è stata una seconda serata informativa, il 15 settembre 1999, durante la quale è stato presentato il progetto definitivo del piano regolatore; gli atti sono in seguito stati nuovamente esposti al pubblico il 26 e il 28 settembre 1999 (cfr. rapporto di pianificazione, cifra 1.3, pag. 2 e seg.).
L'informazione giusta gli art. 4 LPT e 5 LALPT deve permettere alla popolazione di avere elementi sufficienti per valutare gli effetti che l'oggetto in pianificazione avrà sul proprio territorio e quindi essere in grado di formulare osservazioni. Questo precetto viene attuato in particolare attraverso la pubblicazione di documenti informativi e la presentazione delle intenzioni pianificatorie in serate pubbliche (RDAT II-1997 n. 51; RDAT II-1999 n. 23 e riferimenti).
In concreto, il fatto che l’esecutivo comunale non abbia presentato ulteriori rappresentazioni grafiche tridimensionali non basta per ritenere insufficiente l’informazione alla popolazione. Infatti, i ricorrenti hanno avuto la facoltà di chiedere informazioni e di presentare osservazioni durante la fase preliminare dei lavori di revisione del piano regolatore, sia in occasione delle serate informative, sia presentando osservazioni o proposte giusta l’art. 32 cpv. 2 LALPT. Essi sono del resto stati perfettamente in grado di capire la portata delle modifiche proposte, in particolare per quanto riguarda l’aumento delle possibilità edificatorie della zona residenziale: prova ne é che essi hanno presentato un circostanziato ricorso, sia davanti al Consiglio di Stato, sia davanti a questo Tribunale, mediante il quale hanno criticato le scelte pianificatorie del comune.
In simili condizioni, l’informazione alla popolazione e la sua partecipazione al processo pianificatorio devono pertanto ritenersi adeguate ai sensi degli art. 4 LPT e 5 LALPT. La censura ricorsuale deve quindi essere respinta.
5. I ricorrenti criticano le nuove possibilità edificatorie concesse nella zona residenziale, in particolare per la zona della collina su cui sorge la loro casa di abitazione. La prevista densificazione delle costruzioni, che secondo la nuova normativa pianificatoria potrebbero estendersi fino a 10 m di altezza, permetterebbe di edificare edifici tipo palazzina di tre piani con 6 e più appartamenti, con perdita di vista e sole e con conseguenze lesive del tradizionale aspetto paesaggistico della collina di __________, a detrimento della qualità di vita e del valore economico delle proprietà.
I ricorrenti chiedono pertanto una revisione delle norme pianificatorie previste per la zona residenziale di collina. La censura non può essere accolta per i seguenti motivi.
5.1. Come rilevato nel rapporto di pianificazione, __________ si situa nell’ambito geomorfologico della collina interstiziale alle due pianure del __________ e del __________, come spazio insediativo a carattere prevalentemente residenziale di tipo estensivo dove viene favorita l’abitazione qualità. Il territorio comunale è rafforzato dalla presenza di parchi naturali aventi funzione di polmone verde dell’area urbana (rapporto di pianificazione, cifra 3.2, pag. 6 seg.). La zona residenziale interessa soprattutto il territorio collinare ed è destinata prevalentemente alla residenza monofamiliare. In precedenza vigeva per tale zona un indice di sfruttamento variabile tra 0.4 e 0.5, con un’altezza massima delle costruzioni di 8 m (cfr. rapporto di pianificazione, cifra 9.1.2, pag. 20). La morfologia della zona collinare, la forma e le dimensioni dei fondi, la tradizione edilizia della regione (tipologia abitativa su tre piani fuori terra) nonché le nuove esigenze di standard abitativo fanno sì che spesso l’unica possibilità di utilizzo dell'edificabilità concessa consista nella sopraelevazione degli edifici. Questi motivi e, soprattutto, la constatazione che i ¾ dei terreni edificabili sono già oggi edificati hanno spinto l’autorità comunale ad aumentare i parametri edificatori massimi per la zona residenziale, portando l’indice di sfruttamento a 0.6 e l’altezza massima a 10 m (cfr. rapporto di pianificazione, cifra 9.1.2, pag. 20 seg.).
5.2. Confermando e consolidando l’estensione e la delimitazione del territorio edificabile del comprensorio comunale, il nuovo piano regolatore tiene conto e realizza correttamente i principi sanciti dalla legislazione federale in materia di concentrazione delle costruzioni per un uso parsimonioso del territorio in presenza di un agglomerato urbano (art. 1-3 LPT e 2 cpv. 1 LALPT; Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch, Kommentar zum Bundesgesetzt über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 15 e segg. ad art. 1, n. 17 e 18 ad art. 5, n. 69 e segg. ad art. 15). Il provvedimento in questione permette di prevenire lo spreco di territorio in generale e questo interesse pubblico prevale certamente sull’interesse privato del ricorrente al mantenimento dello status quo pianificatorio per la zona residenziale.
La scelta pianificatoria di densificazione dell’attuale zona edificabile, senza estensione del perimetro della stessa, permette inoltre al comune, come giustamente rilevato nel rapporto di pianificazione, di ancor più valorizzare la sua attrattività residenziale, approfittando della posizione privilegiata, dei collegamenti efficienti soprattutto con mezzi pubblici di trasporto e diretti con la città di __________ e la stazione FFS, la A2 e la valle del __________ dove è ubicato l’aeroporto di __________ (cfr. rapporto di pianificazione, cifra 2.2, pag. 5). La chiara vocazione prevalentemente residenziale in particolare della zona collinare era e rimane un obiettivo del comune di __________, attuabile anche grazie al nuovo piano regolatore.
5.3. Discende dunque da quanto precede che l'interesse pubblico per il modesto aumento delle possibilità edificatorie per la zona residenziale è dato e dimostrato. Anche il principio della proporzionalità è rispettato: esso esige che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo desiderato e che un rapporto ragionevole sussista tra lo scopo perseguito e i mezzi utilizzati (DTF 124 I 107 consid. 4c/aa pag. 115 e rinvii; sentenza inedita del 4 ottobre 1994 in re comune di __________, consid. 2b, pubblicata parzialmente in RDAT I-1995, N. 31, pag. 77 segg.). Il semplice interesse economico del proprietario, volto a una migliore utilizzazione dei fondi, o al libero godimento della sua proprietà, deve cedere di fronte all'interesse generale, inteso a realizzare un uso del suolo razionale e ordinato, nel rispetto e nella promozione degli scopi e dei principi pianificatori (DTF 119 Ia 362 consid. 5 e rinvii, 104 Ia 120 consid. 3, 103 Ia 250 consid. 2c; DFGP/UPT, Commento della legge federale sulla pianificazione del territorio, 1981, Introduzione, n. 41 lett. c). Inoltre, dal fatto che il fondo del ricorrente sia stato un tempo attribuito a una determinata zona, egli non può dedurre che la sua particella rimanga costantemente attribuita alla stessa zona con i medesimi parametri edificatori (art. 21 LPT; DTF 123 I 175 consid. 3a, 121 I 245 consid. 6a, 120 Ia 227 consid. 2b, 119 Ib 480 consid. 5c, 114 Ia 32 consid. 6 e rinvii; RDAT II-2000 n. 75, II-1998 n. 49; Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4.a ed. Berna 2002, pag. 93 e segg.). Anche l’accennata critica di violazione del principio della sicurezza del diritto deve quindi essere respinta.
Certo, non si può negare che il provvedimento litigioso, soprattutto se si considera una possibile edificazione della particella sottostante, potrebbe colpire il ricorrente in modo assai significativo. Tuttavia, gli scopi della variante del piano regolatore fanno chiaramente recedere l'interesse privato dinanzi a quello pubblico.
Si rileva inoltre che il comune in tale ambito gode di un margine di apprezzamento che l’autorità di ricorso, che non è autorità di pianificazione, deve rispettare, pena la violazione dell’autonomia comunale (cfr. sopra consid. 3). Se in tale ambito il comune di Sorengo ha quindi optato per una densificazione delle zone edificabili in luogo di un’estensione in senso stretto del comprensorio della zona edificabile, e se tale scelta rispetta i principi pianificatori di ordine superiore, come si è visto, il quesito di sapere quale delle due soluzioni è la più confacente diventa questione di opportunità, che sfugge al controllo del Tribunale. Certo, altre soluzioni, magari più vantaggiose dal punto di vista del proprietario, sono sempre possibili, ma, in tale evenienza, il Tribunale non può sostituire il proprio apprezzamento a quello della precedente istanza, scegliendo altre soluzioni che meglio risponderebbero alle circostanze del caso concreto. La decisione impugnata, ritenuta la sua legittimità, non può pertanto essere modificata dall’autorità di ricorso di seconda istanza; il ricorso su questo punto deve essere respinto.
6. Il ricorrente contesta pure la variante di piano regolatore per quanto attiene alle norme sui nuclei, dal momento che, a mente sua, sarebbe consentita ovunque la demolizione dei fabbricati e la loro riedificazione nei limiti delle volumetrie precedenti. Il nuovo piano regolatore non darebbe per contro alcuna indicazione riguardo a materiali, colori, ecc. di modo che andrebbe persa la componente storica-culturale tipica degli agglomerati nei nuclei, permettendo una costruzione senza linee direttive precise.
La censura non può essere accolta. Con la revisione pianificatoria in questione, il comune di __________ ha suddiviso gli edifici dei nuclei in tre categorie: gli edifici di interesse storico-architettoni-co-spaziale, che possono essere riattati in modo conservativo, che non possono essere demoliti e devono essere salvaguardati in quanto elementi degni di protezione (art. 38 cpv. 3 primo paragrafo prima frase NAPR); gli edifici determinanti il tessuto tradizionale, importanti dal solo profilo volumetrico ma privi di elementi particolari da proteggere, per i quali è possibile la demolizione ma con l’obbligo di ricostruzione nel rispetto sostanziale dei volumi preesistenti (art. 38 cpv. 3 primo paragrafo seconda frase NAPR) e infine gli edifici e/o manufatti minori che nel caso di importanti ristrutturazioni devono essere demoliti e integrati nell’edificio principale (art. 38 cpv. 3 secondo paragrafo NAPR). Accanto ai rilievi degli edifici, che i ricorrenti di per sé non contestano, l’Autorità comunale ha individuato altri elementi caratteristici del nucleo, quali i muri di cinta, spazi liberi privati, corti, aree di circolazione veicolare e pedonale (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 30).
Nell’ottica della tutela e valorizzazione dei nuclei, il comune ha inoltre previsto l’obbligo di sottoporre ogni progetto pubblico o privato nella zona del nucleo ad una commissione di esperti composta da tecnici nominati dal municipio, ciò che consentirà un maggiore controllo e un’approfondita verifica degli interventi in tale contesto. Compito della Commissione sarà quello di interpretare le intenzioni del piano regolatore, di valutare le qualità dei progetti rispetto agli obiettivi di qualificazione urbanistica e di salvaguardia paesaggistica e ambientale dei nuclei (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 30).
Per questi motivi il ricorso su questo punto deve essere respinto.
7. Visto quanto precede, nella misura in cui non è privo di oggetto il ricorso dev'essere respinto. Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza (art. 28 PAmm). I ricorrenti sono inoltre condannati a versare al comune di __________, che si è avvalso del patrocinio di un legale, un’indennità a titolo di ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
viste le norme applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Nella misura in cui non è privo di oggetto, il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese, di fr. 800.--, sono poste a carico dei ricorrenti in solido, i quali rifonderanno al comune di __________ identico importo a titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
patr. da: avv. __________ __________ __________, __________ __________; Comune di __________, __________ __________, patr. da: avv. __________ __________, __________ __________; Consiglio di Stato, __________ __________, rappr. da: Dipartimento del territorio, Div. pianificazione territoriale, __________ __________.
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario