Incarto n. 90.2002.3
Lugano 26 maggio 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Werner Walser
segretario di camera
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo sul ricorso del 28 dicembre 2001 di
__________ __________, __________ __________ __________ __________, __________ __________ __________ -__________ -__________ rappr. dall' avv. __________ __________, __________ __________
contro
la risoluzione __________ novembre 2001 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di __________;
viste le risposte:
- 22 gennaio 2002 del municipio di __________ ;
- 8 marzo 2002 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto:
A. Nella seduta del 1 dicembre 1999 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione del piano regolatore. In quella sede il mapp. __________, di proprietà della comunione ereditaria __________ e __________ __________, è stato assegnato alla zona agricola. Il fondo, di complessivi mq 4'508, è posto in località __________ __________ __________e, sotto il nucleo di __________.
B. Con ricorso 15 marzo 2000 __________ e __________ __________ sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo l'inclusione del fondo nella zona edificabile, in via principale totalmente, in via subordinata parzialmente. Essi hanno sostenuto che il fondo, urbanizzato ed inadatto per l'utilizzazione agricola, fosse prossimo al nucleo della frazione di __________, a vocazione turistica, e che l'ampliamento della zona fabbricabile attorno a quest'ultimo apparisse giustificata avuto riguardo alla contenibilità del piano.
C. Con risoluzione __________novembre 2001 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Il ricorso di __________ e __________ __________ è stato respinto. Il Governo ha ritenuto che il terreno, ubicato in posizione marginale, non si prestasse all'inserimento nella zona edificabile del nucleo di __________, caratterizzata da una struttura compatta. La sua edificabilità presupponeva pertanto la creazione di una nuova zona edificabile, alla quale ostavano però sia motivi di contenibilità del piano sia la necessità di conservare il territorio agricolo (cfr. risoluzione impugnata, cifra 5.4.28, pag. 58 seg.).
D. Con impugnativa 28 dicembre 2001 __________ e __________ __________ insorgono innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, ribadendo le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio dell'autorità inferiore.
E. Il municipio e la divisione della pianificazione territoriale postulano il rigetto dell'impugnativa.
F. Il 14 marzo 2003 si è tenuta l'udienza. Al termine della stessa il Tribunale ha proceduto ad un sopralluogo in contraddittorio. Delle relative risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.
considerato, in diritto:
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4. In sede di approvazione del piano regolatore, dopo aver eseguito la verifica dell'estensione delle zone edificabili proposte, il Consiglio di Stato è giunto alla conclusione che queste erano abbondantemente sovraddimensionate in relazione ad un'ipotesi di sviluppo realistica del comune per i prossimi 15 anni. In effetti la contenibilità teorica del piano superava di molto la tendenza di incremento della popolazione, già eccezionale, che aveva caratterizzato gli ultimi 10 anni (+ 118 abitanti nel periodo 1990/1999 rispetto a 820 abitanti nel 1990) e permetteva di conseguire un aumento della stessa del 50% rispetto all'attuale (+ 585 abitanti rispetto a 938 abitanti nel 1999; cfr. risoluzione 13 novembre 2001, cifra 3.4.1, pag. 16 segg.). Per questo motivo, procedendo ad un esame di dettaglio, il Governo ha ritenuto di non poter condividere svariati ampliamenti della zona edificabile proposti con il piano. Questa valutazione merita di essere condivisa. Avuto riguardo all'aumento oggettivamente pronosticabile della popolazione, la contenibilità teorica del nuovo piano regolatore appare eccessiva e, pertanto, lesiva dell'art. 15 lett. b LPT. A giusta ragione il Consiglio di Stato ha, di conseguenza, negato l'estensione di svariate zone fabbricabili a scopi residenziali rispetto al perimetro del piano regolatore precedente, approvato dallo stesso il 16 gennaio 1981. Sussiste difatti un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Questa conclusione si impone, a maggior ragione, per il fondo dei ricorrenti, in relazione al quale nemmeno l'autorità comunale competente, ovvero il consiglio comunale, aveva proposto l'attribuzione alla zona edificabile. L'obiezione sollevata dagli insorgenti, secondo cui il fenomeno della tesaurizzazione rende difficile la possibilità di trovare sul mercato dei terreni edificabili, non permette di mutare queste conclusioni. Nella delimitazione delle zone fabbricabili giusta l'art. 15 lett. b LPT devono difatti essere inclusi anche i terreni che i proprietari non intendono vendere o costruire. Se si dovesse tener conto della tesaurizzazione dei terreni nell'ambito del dimensionamento delle zone edificabili si finirebbe per accentuare tale fenomeno e far dipendere, in ultima analisi, dalla volontà dei proprietari dei terreni edificabili l'estensione della zona fabbricabile (DTF 116 Ia 328 consid. 4c; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 327).
5. In concreto, a dispetto di quanto affermano i ricorrenti, nemmeno è adempiuto il presupposto dell'art. 15 lett. a LPT. Con terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Il mapp. __________misura complessivi mq 4'508, censiti come prato; le rappresentazioni grafiche del piano regolatore riportano tuttavia la presenza di bosco sul lato nord della particella, per una superficie di circa 1/5 del fondo. La particella è posta sotto il nucleo di __________ ed è servita dalla strada di servizio al mapp. __________, sterrata, che corre parallelamente alla disposizione del nucleo menzionato. Essa è pianeggiante solo nella parte superiore, per poi scendere in pendio verso la strada che conduce a __________. Il fondo, che si affaccia sul lago __________, non confina con la zona edificabile: il Consiglio di Stato non ha difatti approvato l'attribuzione, isolata, alla zona residenziale estensiva Re del confinante mapp. __________, proposta dal consiglio comunale (cfr. risoluzione __________agosto 2002, n. __________, cifra 3.4, pag. 8; inoltre cifra 3.4.1, lett. f, pag. 23 della risoluzione impugnata). La sola costruzione prossima alla particella è l'abitazione insistente sul predetto mapp. __________, sopra il quale è posizionato il nucleo di __________. Tutt'intorno vi sono prati e bosco. Il territorio in oggetto non può, di conseguenza, essere considerato ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza. Come il Tribunale ha potuto compiutamente appurare in sede di sopralluogo, i fondi in esame sono parte integrante del circostante territorio agricolo. Concetto quest'ultimo che dev'essere inteso nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1 settembre 2000. Alle zone agricole dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché perseguono non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Già per questo motivo l'affermazione dei ricorrenti, secondo cui il terreno sia inadatto alla lavorazione agricola, perde di rilievo e non merita particolare approfondimento. Del pari la circostanza, asserita dagli insorgenti, secondo cui il mapp. __________sia urbanizzato, non è decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione del fondo alla zona edificabile (122 II 326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g).
6. Siccome il fondo in esame non può essere attributo alla zona fabbricabile già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione delle autorità inferiori di assegnarlo alla zona agricola. Il piano del paesaggio include inoltre, molto opportunamente, il mapp. __________nella zona di protezione del paesaggio ZPP4, area di particolare valore paesaggistico con funzione di cornice del nucleo di __________, retta dall'art. 28 NAPR. Nell'ambito della ponderazione degli interessi (cfr. consid. 3), la tutela della località in cui è posto il fondo, perseguita attraverso la menzionata normativa, costituirebbe pertanto un ulteriore ostacolo all'attribuzione dello stesso alla zona edificabile.
7. La risoluzione impugnata non viola pertanto il diritto. Il ricorso deve finalmente essere respinto.
8. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico dei ricorrenti (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2.La tassa di giudizio, di fr. 1'500.---, è posta a carico dei ricorrenti in solido.
3. Intimazione a:
- __________ __________, __________, __________ __________ __________, ____________________ __________ __________, __________ __________ __________ __________, ____________________ __________ -__________ rappr. dall’avv. __________ __________, __________ __________ ____________________ __________ __________
- Municipio di __________, ____________________ - Divisione della pianificazione territoriale, Viale S. Franscini 17, 6501 Bellinzona - Consiglio di Stato, Residenza governativa, 6501 Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario