Incarto n. 90.2002.141 90.2002.142
Lugano 26 maggio 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Werner Walser
segretario di camera
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo sui ricorsi di
__________ e __________ __________ -__________, __________ __________ patr. da: avv. __________ __________, __________ __________ __________ __________ __________ del 27 settembre 2002 __________ __________, Via __________ __________ __________, __________ __________ del 25 settembre 2002
contro
la risoluzione 20 agosto 2002 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha deciso di non approvare l'ampliamento della zona edificabile in località __________ ad __________;
viste le risposte:
- 29 ottobre 2002 del municipio di __________ ;
- 27 gennaio 2003 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto:
A. Nella seduta del 1 dicembre 1999 il consiglio comunale di Arogno ha adottato la revisione del piano regolatore. Questa ha previsto svariati ampliamenti della zona edificabile, tra cui quello della zona residenziale semi-intensiva __________ in località __________ interessante complessivamente sei fondi, di cui tre interamente, i mapp. __________, __________e __________.
B. a) Con risoluzione 13 novembre 2001 il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. In quella sede, dopo aver verificato l'estensione delle zone edificabili alla luce dell'art. 15 lett. b LPT, esso è giunto alla conclusione che questa fosse eccessiva. Per questo motivo, procedendo ad un esame di dettaglio, il Governo ha ritenuto di non poter condividere alcuni ampliamenti della zona edificabile proposti, come quello in località __________ (cfr., risoluzione cit., cifra 3.4.1, lett. a e lett. e, pag. 17 segg., rispettivamente 22 seg.). Prima di emettere la sua decisione il Consiglio di Stato ha tuttavia fissato agli interessati, attraverso la risoluzione menzionata, un termine di 60 giorni per formulare delle osservazioni. Ravvisando inoltre un'erronea riproduzione, nel piano del paesaggio, del prato secco oggetto __________, rilevato in località __________, il Governo ha disposto, sempre in sede di approvazione, una modifica d'ufficio di tale piano intesa ad un esatto inserimento del menzionato oggetto (cfr. risoluzione cit., cifra 3.4.3. lett. b in fine, pag. 30; allegato 18 alla stessa).
b) __________ e __________ __________ -__________i, proprietari dei mapp. __________e __________, e __________ __________, proprietario del mapp. __________, fondi ubicati a __________ ed interessati dalla testé menzionata modifica d'ufficio, sono insorti contro la menzionata risoluzione innanzi a questo Tribunale. Essi hanno contestato l'imposizione del prato secco sulle loro proprietà: dal momento che queste ultime erano interessate anche dall'ampliamento della zona edificabile in località __________, per il quale il Governo - pur anticipando le sue intenzioni - non si era ancora pronunciato, l'imposizione d'ufficio del prato secco condizionava la successiva decisione che l'autorità sarebbe stata chiamata ad emettere su questo oggetto, precludendo segnatamente la possibilità di compiutamente ponderare gli interessi in gioco.
c) Con sentenze 10 luglio 2002 il Tribunale ha accolto i ricorsi, condividendo gli argomenti ricorsuali. Di conseguenza, la decisione 13 novembre 2001 con cui il Consiglio di Stato aveva approvato il piano regolatore di __________ è stata annullata nella misura in cui disponeva una modifica d'ufficio volta all'esatto inserimento del prato secco oggetto __________ nel piano del paesaggio.
C. Con risoluzione 20 agosto 2002 (n. __________) il Consiglio di Stato ha emesso la decisione di non approvazione dell'ampliamento della zona residenziale semi-intensiva __________ in località __________. I motivi dovevano essere ricercati nel sovraddimensionamento delle zone edificabili, cui si aggiungevano ragioni di ordine urbanistico e interessi naturalistici. Il Governo ha pertanto disposto una modifica d'ufficio del piano regolatore assegnando i fondi interessati alla zona agricola; esso ha in pari tempo reinserito nel piano del paesaggio l'esatta estensione del prato secco oggetto __________ (cfr. risoluzione cit., cifra 3.2, pag. 6 seg.; allegato 3 alla stessa).
D. Con impugnative separate __________ e _________ _________ -__________ e __________ __________ insorgono innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, chiedendo il suo annullamento e l'attribuzione dei mapp. __________, __________e __________ alla zona residenziale __________, come stabilito in sede di adozione del piano regolatore dal consiglio comunale. Gli insorgenti si dolgono di una lesione del loro diritto di essere sentiti, giacché il Consiglio di Stato non aveva dato seguito alla loro richiesta, formulata nelle osservazioni presentate in vista della non approvazione dell'azzonamento dei loro fondi, di esperire un sopralluogo e di esaminare i documenti relativi all'accertamento del prato secco. Essi contestano l'esistenza di quest'ultimo e sostengono che i loro terreni si trovano in un'area urbanizzata ed edificata. Negano che la zona edificabile stabilita dal consiglio comunale sia sovraddimensionata. Lamentano l'assenza di una adeguata ponderazione degli interessi coinvolti e una lesione dell'autonomia comunale.
E. La divisione della pianificazione territoriale postula il rigetto dell'impugnativa. Il municipio ne chiede invece l'accoglimento.
F. Il 14 marzo 2003 si è tenuta l'udienza. Al termine della stessa il Tribunale ha proceduto ad un sopralluogo in contraddittorio. Delle relative risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.
considerato, in diritto:
1. La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). I ricorsi sono dunque ricevibili. Essi vengono evasi tramite un unico giudizio (art. 51 PAmm).
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. I ricorrenti si dolgono, in primo luogo, di una lesione del loro diritto di essere sentiti poiché il Consiglio di Stato non ha dato seguito alla loro richiesta, formulata nelle osservazioni preventivamente presentate in vista della non approvazione dell'azzonamento dei loro fondi, di esperire un sopralluogo e di esaminare i documenti relativi all'accertamento del prato secco.
3.1. La giurisprudenza ha dedotto dall'art. 29 cpv. 2 Cost. - e in precedenza dall'art. 4 vCost. - il diritto dell'interessato ad esprimersi prima che una decisione sia presa a suo sfavore, di fornire prove sui fatti suscettibili di influenzare la decisione, di poter consultare gli atti di causa, di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di pronunciarsi in merito, come pure di addurre i propri argomenti (DTF 126 I 7 consid. 2b, 15 consid. 2a/aa, con rinvii; RDAT I-2000 n. 42 consid. 2b, pure con rinvii). Il diritto di essere sentito è di natura formale; la sua violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità, indipendentemente dalla prova di un interesse da parte del ricorrente o dalle probabilità di esito favorevole nel merito del gravame (RDAT cit., consid. 3a, con rinvii). La giurisprudenza ammette tuttavia la possibilità, per l'autorità di ricorso, di sanare il vizio, permettendo al ricorrente di esercitare le facoltà sgorganti dal diritto di essere sentito di cui era stato privato dall'istanza inferiore. Questo è possibile tuttavia solo se l'autorità di ricorso dispone dello stesso potere cognitivo di quella inferiore; la giurisprudenza più recente sottolinea inoltre che la sanatoria deve rimanere l'eccezione e che non può essere ammessa nel caso di violazione particolarmente grave del diritto di essere sentito (DTF 126 I 68 consid. 2 con rinvii; inoltre Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4.a edizione, Zurigo 2002, n. 1709-1711).
3.2. E' certo che il Consiglio di Stato, disponendo la controversa modifica d'ufficio del piano regolatore a pregiudizio dei ricorrenti, non abbia dato seguito alla richiesta, da questi preventivamente formulata, di esperire un sopralluogo e di poter esaminare i documenti relativi all'accertamento del prato secco. Nemmeno l'autorità ha giustificato in qualche modo tale diniego, procedendo ad un apprezzamento anticipato delle prove (art. 18 cpv. 1 PAmm; RDAT I-1995 n. 51 consid. 2a). La risoluzione impugnata si limita peraltro, in tutto e per tutto, a menzionare la presentazione delle osservazioni dei proprietari (pag. 7). Agendo in tal modo il Consiglio di Stato ha pertanto indubitabilmente violato il diritto di essere sentito dei ricorrenti. Tale lesione può venire sanata solo grazie al ricorso al Tribunale, che dispone in simile evenienza di pieno potere cognitivo (cfr. consid. 2), il quale ha effettuato il sopralluogo alla presenza dei ricorrenti, dei funzionari della sezione della pianificazione urbanistica e dell'ufficio della protezione della natura. L'incaricato di quest'ultimo ufficio ha altresì versato agli atti, all'udienza, i documenti attestanti la definizione del controverso prato secco. L'appena descritta lesione avrebbe invero potuto essere evitata se il Consiglio di Stato avesse atteso alle richieste dei ricorrenti rispettivamente avesse compiutamente giustificato il rifiuto di dar seguito alle stesse: rifiuto che, per quanto concerneva l'accesso agli atti che indicavano la presenza del prato secco, appariva ad ogni buon conto problematico. La sanatoria ha pertanto luogo a titolo eccezionale, con l'esplicita avvertenza che in futuro simile modo di procedere sarà sanzionato con l'annullamento del provvedimento.
4. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
5. In sede di approvazione del piano regolatore, dopo aver eseguito la verifica dell'estensione delle zone edificabili proposte, il Consiglio di Stato è giunto alla conclusione che queste erano abbondantemente sovraddimensionate in relazione ad un'ipotesi di sviluppo realistica del comune per i prossimi 15 anni. In effetti la contenibilità teorica del piano superava di molto la tendenza di incremento della popolazione, già eccezionale, che aveva caratterizzato gli ultimi 10 anni (+ 118 abitanti nel periodo 1990/1999 rispetto a 820 abitanti nel 1990) e permetteva di conseguire un aumento della stessa del 50% rispetto all'attuale (+ 585 abitanti rispetto a 938 abitanti nel 1999; cfr. risoluzione 13 novembre 2001, cifra 3.4.1, pag. 16 segg.). Queste conclusioni sono state ribadite anche nella risoluzione impugnata, nella quale il Governo ha aggiornato i dati circa l'incremento demografico (+ 62 abitanti tra il 1. gennaio 2000 e il 31 dicembre 2001; cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.2, pag. 6). Per questo motivo, procedendo ad un esame di dettaglio, il Governo ha ritenuto di non poter condividere svariati ampliamenti della zona edificabile proposti con il piano, tra cui quello concernente la località __________. Questa valutazione, peraltro contestata da un solo ricorrente senza particolare motivazione, merita di essere condivisa. Avuto riguardo all'aumento oggettivamente pronosticabile della popolazione, la contenibilità teorica del nuovo piano regolatore appare eccessiva e, pertanto, lesiva dell'art. 15 lett. b LPT. A giusta ragione il Consiglio di Stato ha, di conseguenza, negato l'estensione della zona fabbricabile a scopi residenziali in località __________ rispetto al perimetro del piano regolatore precedente, approvato dallo stesso il 16 gennaio 1981. Sussiste difatti un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c).
6. In concreto, a dispetto di quanto affermano i ricorrenti, nemmeno è adempiuto il presupposto dell'art. 15 lett. a LPT. Con terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Il mapp. 1104 misura complessivi mq 3'829, di cui la parte superiore, pari a circa 1/4 del fondo, è stata accertata essere bosco (cfr. risoluzione 22 maggio 2001 del Consiglio di Stato di approvazione del limite del bosco a contatto con le zone edificabili). Ancorché censito, per il rimanente, quale prato, al sopralluogo il mappale si presentava ricoperto di giovane vegetazione a carattere forestale. I mapp. __________e __________, di natura prativa, tra di essi confinanti e confinati con il mapp. __________, assommano a complessivi mq 981. I fondi si affacciano sulla strada comunale di servizio che conduce alla località di __________. A nord il mapp. __________confina con il mapp. __________, assegnato alla zona edificabile già dal precedente piano regolatore; questo fondo è edificato con una residenza, al pari delle proprietà circostanti (mapp. __________2, __________e __________). A sud, invece i mapp. __________e __________confinano, nell'ordine, con i mapp. __________, __________e __________, tutti posti nella zona agricola. Su queste particelle insistono comunque degli edifici di antica fattura, di cui due (mapp. __________e __________) recentemente riattati; tutte quelle costruzioni sono abitate. A monte dei fondi vi è bosco e la zona agricola; quest'ultima ricopre tutto il territorio a valle delle particelle. Il territorio in oggetto non può, di conseguenza, essere considerato come ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza. Come evidenzia la divisione della pianificazione del territorio nelle osservazioni al ricorso e come il Tribunale ha potuto compiutamente appurare in sede di sopralluogo, i fondi in esame fanno piuttosto parte del territorio agricolo inteso nel suo senso più ampio, sancito all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1 settembre 2000, che si spinge fino all'area boschiva, la quale gli fa da cornice. Né le preesistenze edilizie ai mapp. __________, __________e __________, destinati oltretutto a rimanere esclusi dal territorio edificabile, permettono di legittimare l'estensione di quest'ultimo in direzione degli stessi, attraverso la correzione del limite della zona edificabile, che è attualmente tracciato lungo il letto del riale che taglia perpendicolarmente la strada comunale. Si ricaverebbe in effetti una lingua di territorio che sporge, senza valida giustificazione di ordine urbanistico, da un perimetro coerentemente delimitato.
7. Il Consiglio di Stato ha inoltre rilevato la presenza in loco di un prato secco, interessante - tra l'altro - i mapp. __________e __________integralmente e, in misura molto marginale, il mapp. __________. Il piano del paesaggio adottato dal consiglio comunale riferiva dell'esistenza di vaste superfici di prati magri in località Vissino, regolamentati dall'art. 29 NAPR, ma ne aveva escluso i fondi dei ricorrenti in vista del loro inserimento nella zona edificabile. L'esistenza di questo biotopo giusta l'art. 18 cpv. 1 e 1bis LPN, catalogato per la prima volta nel 1987 con il numero __________nell'ambito dell'inventario allestito congiuntamente da Cantone e Confederazione, era comunque ben nota all'autorità, in quanto riportata nel rapporto concernente lo studio delle componenti naturalistiche e paesaggistiche del comune, presentato nell'autunno del 1991 ed annesso al rapporto di pianificazione (cfr. pag. 9 dell'allegato 2 a quello studio e i piani grafici allegati al medesimo). Siccome i terreni in esame non possono essere attributi alla zona fabbricabile già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione del Governo di disporre una modifica d'ufficio del piano regolatore volta all'assegnazione degli stessi all'adiacente zona agricola ed all'inserimento, nel piano del paesaggio, dell'esatta estensione del prato secco oggetto __________, che li concerne, di modo che i fondi acquistano lo stesso statuto di quelli, inedificati e loro prossimi, ubicati nella località di __________. Il Consiglio di Stato si è ulteriormente fondato, a questo scopo, sul circostanziato aggiornamento dell'inventario dei prati secchi del Cantone Ticino, allestito nel ottobre del 1994 dietro incarico dall'ufficio della protezione della natura. Nell'ambito della ponderazione degli interessi (cfr. consid. 4), la necessità di classificare i terreni in oggetto tra gli ambienti di rilevanza naturalistica costituisce pertanto un ulteriore ostacolo all'attribuzione dei fondi dei ricorrenti alla zona edificabile. Le informazioni specialistiche concernenti l'oggetto inventariato, convincenti, sono state fornite dal funzionario dell'ufficio della protezione della natura, che ha presenziato all'udienza ed al sopralluogo ed ha versato agli atti la relativa documentazione. La decisione impugnata, diversamente da quella precedente, annullata dal Tribunale, non precisa il livello di protezione del biotopo: la precedente risoluzione riferiva difatti che il prato secco in oggetto assumeva importanza "cantonale e locale" (cfr. allegato 18 a quest'ultima). L'omissione di questa specificazione, semmai necessaria, non permette tuttavia di mettere in forse la legittimità del vincolo non solo sotto l'aspetto sostanziale ma anche sotto quello formale: in ogni caso la classificazione dei terreni degli insorgenti tra i prati secchi poteva rispettivamente doveva avere luogo tramite la procedura di approvazione del piano regolatore (art. 31 LALPT, 4 cpv. 2 RDBN; 28 cpv. 2 lett. f LALPT). Contrariamente a quanto assumono i ricorrenti, la legge cantonale sulla protezione della natura del 12 dicembre 2001, in vigore dal 1 marzo 2002 (BU 2002, 61), che formalizza i differenti livelli di importanza della protezione (cantonale, locale, oltre - ovviamente - a quello nazionale) e istituisce differenti procedure a dipendenza di tali livelli, non ritorna applicabile alla fattispecie (cfr. art. 48 cpv. 1 della stessa).
8. La risoluzione impugnata pone pertanto il piano regolatore in consonanza con l'ordinamento giuridico. Essa non è, di conseguenza, nemmeno lesiva dell'autonomia comunale. I ricorsi devono pertanto esser respinti.
9. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico dei ricorrenti (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. I ricorsi sono respinti.
2.La tassa di giudizio, di fr. 1'500.---, è posta a carico, per una metà, di __________ e __________ __________ -__________ in solido, e, per l'altra metà, di __________ __________.
3. Intimazione a:
- __________ e __________ __________ -__________, _________ _________ Rappr. dall’avv. __________ __________, Via __________ __________ __________, ____________________ __________ Caselle - __________ __________, Via __________ __________ __________, ____________________
- Municipio di __________, ____________________ - Divisione della pianificazione territoriale, _____ _. _________ __, ____ __________ - Consiglio di Stato, Residenza governativa, ____ ___________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario