Incarto n. 90.2002.124
Lugano 5 maggio 2006
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, vice presidente, Matteo Cassina e Stefano Bernasconi, quest'ultimo in sostituzione del giudice Raffaello Balerna, astenutosi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 7 agosto 2002 della
RI 1 patr. dall' PR 1
contro
la decisione 25 giugno 20__________ (n. __________), con cui il Consiglio di Stato ha deciso alcune parti sospese del piano regolatore del PI 1;
viste le risposte:
- 7 ottobre 2002 del PI 1;
- 22 ottobre 2002 del Dipartimento del territorio, Divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) La RI 1, __________, ha acquistato alla fine degli anni '60 alcuni terreni nel PI 1, in località __________, tra cui anche la part. n. __________ RFD, di complessivi mq 17'162. Nei primi anni '70 la società ha provveduto a sistemare detti fondi, effettuando importanti investimenti. Il 26 aprile 1972 essa ha quindi presentato una domanda di costruzione per la realizzazione in questo comparto di una stazione di benzina e di un capannone per il deposito di generi alimentari. L'entrata in vigore, avvenuta il successivo 1° luglio, della LCIA, ha tuttavia ostacolato il normale svolgimento della procedura di rilascio della licenza, che si è conclusa soltanto il 10 dicembre 1976 con la reiezione della domanda da parte dell'allora Dipartimento delle pubbliche costruzione per il fatto che le opere previste sarebbero sorte fuori dal perimetro del PGC di PI 1 ed all'interno di un territorio protetto a titolo provvisorio.
b) Con risoluzione n. 41__________ dell'11 luglio 19__________ il Consiglio di Stato ha approvato il PR di PI 1 (PR 80), allestito secondo le disposizioni dell'allora LE 1973. In seguito questo piano è stato integrato con delle varianti approvate dal Governo, mediante risoluzioni. Il PR 80 attribuiva i vari fondi della ricorrente situati in località __________ in parte alla zona forestale e in parte alla zona residua.
B. Con messaggio n. 8/98 del 6 maggio 1999 il municipio di PI 1 ha sottoposto al legislativo comunale l'adozione degli atti costituenti la revisione, avviata all'inizio degli anni 90, del vecchio piano regolatore. Nella seduta del 1° luglio 1999 il consiglio comunale di PI 1 ha proceduto all'adozione del nuovo piano, prevedendo, per quanto attiene alla zona artigianale-indu-striale ubicata in località __________, di modificarne il limite ovest, per tenere conto dell'esistenza della zona naturale protetta ZPN4 – __________ -, di ampliare la medesima a sud-est di via P__________ in località C__________, zona ____________________, nonché di escludere dalla zona edificabile una fascia di terreno appartenente al mappale n. 4__________ RFD, situato all'estremità meridionale del comparto. Il legislativo comunale ha inoltre deciso di aumentare da 4.00 a 6.00 mc/mq l'indice di edificabilità (I.e.) per la zona in questione. Attraverso il citato ampliamento a sud-est di via P__________, una parte, corrispondente a mq 8'086, della part. n. 4__________ RFD, di proprietà della RI 1, è stata inserita in zona artigianale-indu-striale, ove lo sfruttamento edilizio è disciplinato dall'art. 39 NAPR, giusta il quale è ammesso in sostanza l'insediamento di "edifici ed impianti di tipo produttivo non molesto", nonché di spazi abitativi o piccoli esercizi pubblici (bar, mense) unicamente se al servizio delle attività produttive.
C. a) Con decisione 28 agosto 20__________ (n. 39__________) il Consiglio di Stato ha proceduto all'approvazione del nuovo piano regolatore di PI 1. Il Governo si è però rifiutato di ratificare il previsto ampliamento della zona artigianale-industriale a sud-est di via P__________, in località C__________, zona __________, dove è situata la part. n. 4__________ RFD della ricorrente. Richiamandosi al preavviso sostanzialmente negativo formulato a questo proposito dal Dipartimento del territorio in occasione dell'esame preliminare del piano di indirizzo, l'Esecutivo cantonale ha rilevato come l'ampliamento in oggetto interessi un comparto paesaggisticamente intatto e importante dal punto di vista naturalistico, fungendo da corridoio ecologico tra la V__________ e il comprensorio della P__________. Il Governo si è quindi rifiutato di approvare anche la modifica del limite occidentale dell'area artigianale e industriale, nella misura in cui essa comportava l'assegnazione alla zona edificabile di alcuni terreni precedentemente esclusi dalla stessa, per il fatto che esso avrebbe avvicinato ulteriormente il comparto urbanizzato alla confinante zona naturale protetta ZPN4 - __________ -, compromettendone alcuni elementi e accentuandone l'isolamento al punto da chiudere il naturale corridoio ecologico esistente. Al fine di salvaguardare il diritto di essere sentito delle parti, il Consiglio di Stato ha quindi comunicato al comune e ai proprietari interessati, tra cui la RI 1, queste sue intenzioni e ha dato loro la facoltà di esprimersi in proposito.
b) Preso atto di ciò, il 5 ottobre 2001 la ricorrente ha presentato all'attenzione del Consiglio di Stato le proprie osservazioni. Essa ha in particolare rilevato che il terreno in questione non era mai stato utilizzato a scopo agricolo e che esso era completamente urbanizzato ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 LPT. Ha quindi contestato la funzione di "corridoio ecologico" attribuita al comparto, a causa delle disastrose condizioni in cui si troverebbe la V__________. Invocando la parità di trattamento, ha concluso per l'approvazione del piano regolatore, secondo la stesura proposta dal comune di PI 1.
D. Con decisione del 25 giugno 20__________ (n. 30__________), il Consiglio di Stato ha evaso tutte le questioni legate alle parti sospese del piano regolatore ed ha deciso di non approvare gli ampliamenti della zona artigianale-industriale in località__________ e a sud-est di via P__________, in località C__________, ordinando quindi al comune di elaborare ed adottare una variante di PR per l'assegnazione di queste aree alla zona non edificabile limitrofa ad essa più affine, segnatamente alla zona agricola. Il Governo ha inoltre considerato che l'indice di edificabilità previsto per la zona, pari a 6.00 mc/mq, consente delle densità insediative importanti, giustificabili solo se si tiene conto della dimensione relativamente ridotta della zona artigianale-industriale in questione e se si ammette una limitazione della sua estensione. L'Esecutivo cantonale ha comunque rilevato che se il dezonamento del mappale n. __________3 RFD fosse stato confermato in sede giudiziaria, la superficie dell'area destinata ad attività artigianali e industriali sarebbe risultata ridotta rispetto al previgente PR. In questo caso spetterebbe all'ente pianificante elaborare una variante per la zona artigianale industriale che proponga un azzonamento a compensazione della superficie dezonata sul fondo __________3 RFD, tenendo comunque conto dei principi pianificatori posti alla base della sua decisione.
E. Avverso questa risoluzione governativa la RI 1 insorge ora davanti al Tribunale della pianificazione del territorio, chiedendo che la stessa sia riformata nel senso che la part. n. 4__________ RFD di PI 1, e in subordine una porzione della stessa di all'incirca mq 8'000, sia inserita nella zona artigianale-industriale. Rievocati i fatti che hanno portato la società ad essere proprietaria di tale fondo, essa censura innanzitutto la disattenzione del suo diritto di essere sentita. A questo proposito rimprovera al Governo di non essersi minimamente confrontato nel suo giudizio con gli argomenti sollevati con le osservazioni del 5 ottobre 2001. Ripropone poi gli argomenti di merito già sollevati in quell'occasione, lamentando in particolare una chiara disparità di trattamento rispetto ad altri proprietari. Rileva come nessuno dei numerosi fondi di cui essa è proprietaria nel comune si trovi incluso nel territorio edificabile. Chiede quindi che qualora dovessero realizzarsi le condizioni poste dal Governo per un estensione della zona artigianale-industriale, le autorità comunali tengano conto delle discriminazioni subite dalla RI 1 e facciano in modo che almeno una parte della part. n. 4__________ venga resa edificabile.
F. Chiamato ad esprimersi, il PI 1 ha chiesto che il gravame sia accolto. Per contro il Dipartimento del territorio postula che l'impugnativa venga respinta.
G. In data 26 aprile 2004 si è tenuta un'udienza con la ricorrente, la quale si è riconfermata nelle sue argomentazioni e domande di giudizio. In seguito è stato esperito un sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie, poi acquisite agli atti.
Considerato, in diritto
1. La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il gravame è dunque ricevibile e può essere evaso sulla base degli atti, integrati dalle risultanze del sopralluogo.
2. 2.1 Dal profilo procedurale la ricorrente rimprovera al Consiglio di Stato di non aver preso posizione, nell'ambito della risoluzione qui impugnata, sugli argomenti che essa aveva sollevato con le sue osservazioni del 5 ottobre 2001. A questo proposito fa valere una violazione del suo diritto di essere sentita.
2.2. La natura ed i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzi tutto dalla normativa procedurale cantonale. Se questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 Cost., che contrariamente a quanto assumono gli insorgenti non pone esigenze troppo severe all'obbligo di motivazione. Secondo la giurisprudenza resa dal Tribunale federale è sufficiente che la motivazione si esprima sulle circostanze significative, atte ad influire in un modo o nell'altro sul giudizio di merito, così da permettere all'interessato di afferrare le ragioni della decisione e di impugnarla in piena coscienza di causa (DTF 129 I 232 consid. 3.2., 126 I 97 consid. 2b, 124 II 146 consid. 2a, 123 I 31 consid. 2c; RDAT 1988 N. 45). Altrimenti detto, l'autorità non è tenuta a prendere posizione su tutti gli argomenti sollevati, ma può limitarsi ad esporre le sole circostanze rilevanti per il verdetto (Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, n. 2a ad art. 26).
2.3. Nell'evenienza concreta, occorre dar atto alla ricorrente che il Governo ha emanato una decisione nell'ambito della quale non si è propriamente chinato su tutti gli argomenti che essa aveva sollevato con le sue osservazioni del 5 ottobre 2001. Ciononostante le spiegazioni fornite dal Consiglio di Stato risultano sufficienti per comprendere le ragioni che l'hanno indotto a non approvare l'assegnazione di una parte del mappale n. 4__________ RFD di PI 1 alla zona edificabile. Non vi sono dubbi che la ricorrente ha potuto rendersi pienamente conto della portata di tale giudizio, tant'è che l'ha impugnato in modo congruo e completo davanti a questo tribunale. Ogni lamentela sull'argomento appare pertanto infondata, anche perché, come d'altronde riconosciuto anche dalla stessa ricorrente, l'eventuale diniego di giustizia formale nel quale è incorso il Consiglio di Stato sarebbe stato sanato in questa sede. Ne consegue che nel caso di specie non si concretizza alcuna violazione dei diritti di parte dell'insorgente, atta a giustificare l'annullamento in ordine della decisione impugnata.
3. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi -e approva il piano- con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali.
Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT).
Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione – per potere ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT – i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
4. 4.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
4.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4.3. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
5. 5.1. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319).
5.2. In concreto tale presupposto non è - di tutta evidenza - adempiuto. Il fondo in esame, di complessivi mq 17'162, è infatti costituito da un ampio prato di mq 16'987 (sub a), al margine del quale sono localizzate due piccole aree boschive di 130 (sub. b) e rispettivamente di 45 mq (sub. c). Esso è libero da costruzioni e si situa all'inizio di un ampio settore inedificato e paesaggisticamente intatto posto a cavallo tra i comuni di PI 1 e di N__________ e delimitato a nord-ovest da via __________.
6. 6.1. Per quanto riguarda poi il presumibile fabbisogno futuro di terreni fabbricabili, di cui all'art. 15 lett. b LPT, occorre rilevare che la zona artigianale-industriale presenta delle peculiarità che la distinguono sensibilmente dalle altre zone edificabili.
Se un termine di 15 anni appare adeguato quale orizzonte temporale per valutare l'entità di terreni edificabili occorrenti all'edilizia residenziale e se a questo fine si avvera idoneo applicare il classico metodo delle tendenze, per contro le esigenze dell'industria richiedono di regola altri approcci. La tendenza demografica, il consumo di terreni edificabili negli ultimi anni per rapporto all'estensione iniziale della zona edificabile non forniscono indicazioni decisive per il dimensionamento delle zone industriali. Un comune può essere attrattivo per la residenza e non esserlo affatto per l'industria, e viceversa. Quindi, lo sviluppo demografico registrato nel primo settore non sarà di alcun soccorso per la prognosi relativa al secondo. Di difficile interpretazione è poi lo sviluppo registrato nel tempo da una determinata zona industriale. Occorre tener presente che il fenomeno industria è in sé complesso, differenziato ed oggettivamente difficile da gestire. Il problema è complicato dal fatto che le esigenze cui deve oggi soddisfare una zona industriale moderna rispecchiano il radicale mutamento del concetto stesso di industria: da tempo viviamo in un regime di economia postindustriale, caratterizzata da apparati produttivi ridotti all'essenziale, sempre più automatizzati e ad alto contenuto tecnologico, con largo ricorso alla produzione just in time, che riduce le scorte e quindi lo spazio immobilizzato, ma richiede trasporti veloci e sicuri e quindi i necessari collegamenti. L'individuazione di un'ubicazione strategica a contatto con adeguate vie di comunicazione, in un contesto in cui la mobilità sia organizzata a più livelli tra di loro integrati, assume pertanto, soprattutto per quanto riguarda i grandi poli industriali, una valenza rilevante (sentenza TPT 24.8.2004 in re B. e LLCC consid. 7.1).
Si deve poi considerare che il tema dell'insediamento industriale ha una valenza sovracomunale che ne richiede la soluzione nel quadro di una politica di largo respiro di livello superiore. Il problema non può essere risolto lasciando che ogni comune immetta sul mercato la sua piccola o grande zona industriale, aspettando che sia poi la domanda a decidere dove l'industria si istallerà effettivamente. Il rischio è che le imprese, anziché concentrarsi in una zona prima di intaccare la prossima, le invadano tutte alla spicciolata. Lo spreco di terreno è evidente e va evitato. Una siffatta pianificazione finisce per ritagliare nel territorio una disseminazione di aree virtuali (porzione delle singole zone destinata a non essere occupata) che, sommate comune per comune, possono raggiungere una ragguardevole estensione. Sono superfici per lo più sottratte all'agricoltura e spesso non compensabili in natura, il che pone a carico dei comuni l'onere del compenso pecuniario, senza che vi faccia riscontro, nella misura del mancato utilizzo dell'area, alcun ritorno fiscale. Il procedimento è incompatibile con il precetto di un uso parsimonioso del fattore suolo. È innegabile che lo strumento pianificatorio per eccellenza per gestire questa materia è il piano direttore cantonale. È questo il livello in cui devono trovare espressione le linee portanti della politica territoriale, al fine, come enuncia l'art. 12 LALPT, di assicurare una pianificazione coerente e continua del territorio cantonale, volta a garantire un armonioso sviluppo socio-economico ed il rispetto delle esigenze ambientali, attraverso il coordinamento verticale e orizzontale dei diversi gradi di pianificazione, in particolare di quelle regionali e comunali tra di loro. Per far fronte a queste esigenze pianificatorie, nell'ambito del piano dei trasporti del __________ (__________), adottato dal Consiglio di Stato il __________, il Cantone ha elaborato un modello di organizzazione territoriale del __________, oggetto di una specifica scheda di coordinamento (scheda __________), quale componente pianificatoria e urbanistica per una gestione coordinata dello sviluppo della regione, che si integra, nel quadro del promovimento di una politica efficace della mobilità, alla componente trasportistica, oggetto della scheda di coordinamento __________. Tramite la scheda __________, sono state perciò fissate le grandi linee dell'organizzazione territoriale di questa regione, stabilendo il quadro di riferimento per la pianificazione comunale e ponendo così le premesse per il coordinamento delle pianificazioni dei diversi livelli istituzionali e di quelle comunali tra di loro. Il piano d'azione del __________ si fonda sulla distinzione di due componenti essenziali: le aree sensibili e le aree strategiche. Le prime sono i comparti territoriali la cui protezione dagli impatti negativi e la cui sistemazione urbanistica e paesaggistica è necessaria per rafforzare la qualità e l'attrattività della regione: esse comprendono le zone con prevalenti funzioni residenziali e i comparti con funzione di svago. Le seconde sono invece le aree determinanti per lo sviluppo della regione, ossia quei comparti territoriali con funzioni uniche che hanno conseguenze importanti per il contesto territoriale regionale. Questa componente è costituita dai centri urbani, dalle aree con tipologia insediativa intensiva e urbana aventi funzioni di servizio regionali, dalle aree da riconvertire o riqualificare e, infine, dalle aree per lo svolgimento di attività produttive e commerciali, la cui gestione necessita di particolare attenzione nell'ottica del contenimento degli effetti ambientali negativi (accessibilità diretta alla rete stradale superiore, accessibilità con mezzi pubblici, binari di raccordo industriali). Le aree di __________, di __________ e di __________ sono state individuate dalla scheda __________ come le principali ubicazioni per le attività produttive e commerciali da consolidare. Scopo del coordinamento è dotare queste zone di raccordi ferroviari e di adeguati servizi pubblici, nonché di evitare la dispersione di insediamenti industriali o con forte generazione di traffico al di fuori di queste aree (cfr. scheda __________., pag. 2, lett. i). Questi obiettivi sono concretizzati con l'adozione di una serie di misure, che figurano nell'elenco dei provvedimenti pianificatori al n. __________ della scheda, con uno stato del coordinamento di dato acquisito. Fra le misure previste, spicca, in relazione alla fattispecie, il consolidamento delle attività produttive, evitando la loro dispersione al di fuori delle suddette aree, la pianificazione coordinata in funzione della nuova offerta ferroviaria (binario __________ e nuovi nodi intermodali), il potenziamento degli allacciamenti laddove possibile (__________) e l'accessibilità diretta alla rete autostradale. La modalità del coordinamento avviene tramite il Cantone, che verifica da una parte la conformità dei piani regolatori con i contenuti del piano direttore e dall'altra promuove il coordinamento fra i comuni, verificando il risultato nell'ambito delle sue competenze di esame dei piani, vigilando affinché non vengano adottate misure in contrasto con gli indirizzi di ordine superiore. I comuni adeguano invece i loro piani regolatori agli indirizzi cantonali e si adoperano per la realizzazione degli interventi di loro competenza. Con l'assunzione nel piano direttore del __________, nella sua componente di modello di organizzazione territoriale __________, il Cantone ha voluto dunque dare una risposta pianificatoria di livello superiore alle problematiche inerenti le zone industriali, sopra evocate. Per questo specifico settore, l'obiettivo è quello di evitare la dispersione e la proliferazione degli insediamenti produttivi in piccole zone industriali di modeste dimensioni e potenzialità, favorendo invece la creazione e la concentrazione di aree industriali moderne, sufficientemente ampie, servite da tutte le infrastrutture, non da ultimo quella ferroviaria, al fine di garantire la realizzazione degli obiettivi cantonali di politica economica, attuando nel contempo il precetto di un appropriato e parsimonioso utilizzo del suolo che sia altresì rispettoso dell'ambiente (cfr. sentenza TPT 24 agosto 2004 in re B. e LLCC consid. 7.2).
6.2. Avuto riguardo di tutto quanto precede, nel caso di specie, l'attribuzione del fondo in esame alla zona artigianale-industriale non risponde ad una prevedibile necessità futura di terreni fabbricabili urbanizzati giusta l'art. 15 lett. b LPT e appare in contrasto con gli indirizzi pianificatori di rango superiore testé evocati. Al momento dell'allestimento del rapporto di pianificazione, la zona riservata alle attività produttive dal PR 80 risultava ancora inutilizzata nella misura del 13%. Ora, è vero che questo dato, risalente al 1998, non lascia spazio ad un grosso margine di sviluppo. Bisogna però tenere in considerazione l'ampia offerta di terreni di questa natura esistente su scala regionale e il fatto che il comparto artigianale-industriale di PI 1 non offre quelle condizioni favorevoli per l'insediamento di attività produttive moderne, auspicate dal Cantone. L'area in questione, di dimensioni tutto sommato modeste, non rientra tra le principali ubicazioni per le attività produttive e commerciali contemplate dalla scheda __________ del piano direttore ed è situata in una posizione non propriamente favorevole dal profilo strategico, visto che a differenza della vicina zona industriale di __________ - la quale in futuro dovrebbe beneficiare del prolungamento sino al __________ della strada principale __________, con i relativi svincoli di __________ e __________, nonché dell'attivazione della linea ferroviaria __________ - non disporrà neppure in un prossimo avvenire di un collegamento ottimale con l'asse autostradale e ferroviario nord-sud per cui, la stessa non risulta direttamente accessibile per l'utenza e gli addetti ai lavori, né garantisce quei collegamenti veloci e sicuri che costituiscono un presupposto imprescindibile per il suo sviluppo. Sul piano regionale, la funzione artigianale e industriale dev'essere pertanto promossa soprattutto nell' area di __________ e non in altri comprensori, come quello qui in esame, dove invece predominano e vanno promosse altre funzioni, segnatamente di carattere residenziale e agricolo. In ogni caso occorre considerare che il sensibile aumento dell'indice di edificabilità valido per la zona in questione (da 4 a 6 mq/mc), deciso dal legislativo di PI 1 e approvato dal Governo, consentirà al comune di accogliere, seppure in misura limitata, sul proprio territorio nuove attività produttive, grazie ad uno sfruttamento più intensivo della superficie edificabile esistente.
7. Nell'ambito di una ponderazione globale degli interessi in presenza, oltre al già riconosciuto interesse pubblico ad evitare il proliferare nella regione di zone edificabili a carattere artigianale e industriale troppo estese (consid. 5.1), va considerata la necessità di tutelare il comparto in questione, il quale in corrispondenza del fondo della ricorrente, è caratterizzato dalla presenza di una vasta area prativa pianeggiante, che confina a sud con una zona umida di piccole dimensioni, ma comunque colonizzata da vari gruppi di animali protetti e per questo motivo inserita nell'inventario dei siti di riproduzione d'anfibi di importanza cantonale (ZPN __________). Come emerge dallo studio delle componenti naturali del piano regolatore di PI 1, allestito dall'ing. __________ nel marzo del 1993, la zona in questione, unitamente alla vasta area boschiva che si estende a sud-ovest della medesima in direzione della P__________, costituisce ad oggi uno dei pochi luoghi all'interno del comprensorio comunale completamente liberi da costruzioni e in questo senso rappresenta un importante spazio vitale per molti animali (pag. 20). Dal profilo naturalistico la componente più importante è legata al suddetto biotopo, il quale, tenuto conto dei danni già patiti in passato, necessita di particolare tutela, nonché di una efficace valorizzazione ecologica (pag. 20). Il menzionato studio evidenzia poi come tutta l'area in questione funga da importante corridoio ecologico tra la V__________ e la zona della P__________, ragione per la quale la stessa dev'essere mantenuta il più possibile libera da interventi di carattere edilizio suscettibili di ostacolare il transito d'animali.
Nessun particolare motivo di interesse generale giustifica poi di attribuire alla zona edilizia una superficie di terreno che, tanto dal profilo funzionale che da quello territoriale, risulta completamente avulsa dalla zona artigianale-industriale già esistente a nord-ovest di via P__________.
8. Siccome la porzione di territorio in esame non può essere attribuita alla zona fabbricabile già per l'assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione di assegnarla - al pari del circostante territorio alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. A questa zona dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Già per questo motivo l'affermazione della ricorrente, secondo cui la porzione di terreno in discussione sarebbe inadatta alla lavorazione agricola, perde di rilievo e non merita particolare approfondimento. Poco importa quindi se l'area interessata sia inidonea in quanto tale alla coltivazione agricola. Per decidere la pianificazione della medesima bisogna fare astrazione della sua specifica situazione. Di principio l'azzonamento, in quanto volto a disciplinare la funzione di un determinato territorio, non può in effetti, essere condizionato dallo stato in cui versa una singola particella o una parte di essa posta all'interno del suo perimetro. Quest'ultimo deve inoltre, se possibile, seguire le linee già esistenti nel terreno, naturali o artificiali. Queste regole trovano un esplicito riscontro nell'ambito della determinazione della zona agricola attraverso l'art. 16 cpv. 2 LPT, che impone di delimitare per questa funzione ampie superfici contigue. L'inclusione delle aree in oggetto nella zona agricola rappresenta pertanto un'ineludibile conseguenza dell'applicazione di tali principi. La soluzione impugnata è avvalorata dal fatto che non può entrare in esame l'assegnazione delle superfici interessate ad un'altra zona di utilizzazione. Del pari la circostanza, asserita dall'insorgente, secondo cui il fondo sarebbe urbanizzato, non è decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione del fondo alla zona edificabile (122 II 326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g).
9. La ricorrente sostiene inoltre che la risoluzione impugnata sarebbe discriminatoria nei suoi confronti. Rileva come nessuno dei numerosi fondi di cui è proprietaria nel comune di PI 1 sia stato assegnato alla zona edificabile.
9.1. Il principio dell'uguaglianza giuridica ancorato all'art. 8 Cost. esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito di provvedimenti pianificatori esso ha una portata necessariamente limitata. Siccome occorre formare delle zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).
9.2. Nel caso di specie la mancata approvazione della superficie fabbricabile del mappale n. 4__________ RFD (in parte) appare conforme ai principi che reggono la pianificazione del territorio e merita pertanto tutela. La stessa, come visto ai precedenti considerandi, poggia infatti su argomenti oggettivi e pertinenti, ragione per la quale in nessun caso si può affermare che sia costitutiva di una violazione del principio di uguaglianza. Il semplice fatto che l'insorgente sia proprietaria di numerosi fondi nel comune di PI 1 e che nessuno di essi si trovi in zona edificabile non costituisce certo dal profilo pianificatorio un motivo sufficiente per accogliere le sue richieste.
10. 10.1. La decisione con cui il consiglio comunale di PI 1, nell'ambito della revisione del locale piano regolatore, ha assegnato una parte del mapp. 4__________ alla zona artigianale-industriale risulta dunque illegittima. Il rifiuto della sua ratifica da parte del Consiglio di Stato, consegnato nella risoluzione 25 giugno 20__________, e il conseguente ordine al comune di elaborare una variante di piano regolatore per l'assegnazione di questa particella alla zona non edificabile limitrofa ad essa più affine, meritano quindi piena tutela.
10.2. Di conseguenza, il ricorso dev'essere integralmente respinto. La tassa di giudizio e le spese sono poste a carico della ricorrente (art. 28 Pamm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese di fr. 2'000.- sono poste a carico della ricorrente.
3. Intimazione a:
terzi implicati
PI 1 rappr. da: RA 2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario