Incarto n. 90.2002.112
Lugano 18 giugno 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Stefano Bernasconi, quest’ultimo in sostituzione del giudice Werner Walser, impedito;
segretario di camera
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo sul ricorso del 25 giugno 2002 di
__________ __________, __________ __________. __________ __________ __________ -__________, __________ __________ patr. da: avv. __________ __________, __________ __________
contro
la risoluzione 28 maggio 2002 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore del comune di __________;
viste le risposte:
- 10 dicembre 2002 del municipio di __________ ;
- 11 novembre 2002 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto
in fatto:
A. __________ __________ -__________ è proprietario del mapp. __________, ubicato in località al __________, e dei mapp. __________e __________, posti in località __________. __________ __________ è proprietaria del mapp. __________, confinante con il mapp. __________. Tutti quei fondi si affacciano sulla strada cantonale (via __________), che collega __________ a __________.
B. Nella seduta del 18 dicembre 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato alcune varianti del piano regolatore. Con ricorso 13 marzo 2001 __________ __________ e __________ __________ -__________ si sono aggravati contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato. Essi hanno anzitutto domandato di annullare il vincolo di servitù a favore del comune per la formazione di aree verdi istituito all'art. 18 NAPR, che avrebbe gravato un tratto di circa 500 m di via __________, tra cui le loro proprietà, in quanto sprovvisto di un interesse pubblico preponderante ed inoltre lesivo del principio della proporzionalità. I ricorrenti hanno inoltre censurato la modifica del piano del traffico volta permettere l'esecuzione di misure di moderazione dello stesso lungo la menzionata via. Essi hanno domandato di modificare il tracciato in modo da ripartire equamente il sacrificio di terreno tra le proprietà private poste sui due lati della strada, non solo sul lato ove erano poste le loro particelle, ed inoltre di spostare più a valle l'intervento di moderazione interessante particolarmente i mapp. __________e __________più a valle.
C. Con risoluzione 28 maggio 2002 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Il ricorso di __________ __________i-__________ e __________ __________ è stato respinto (cfr. risoluzione impugnata, pag. 13 segg.).
D. Con ricorso 25 giugno 2002 i proprietari indicati in ingresso insorgono innanzi a questo Tribunale, riproponendo domande e argomenti già sottoposti al giudizio dell'istanza inferiore.
E. Tanto la divisione della pianificazione territoriale quanto il municipio di __________ chiedono che il gravame venga respinto.
F. Il 16 aprile 2003 si è tenuta l'udienza. Al termine della stessa il Tribunale ha proceduto ad un sopralluogo in contraddittorio. Delle relative risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.
considerato,
in diritto:
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 1 e cpv. 4 lett. b LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. I ricorrenti chiedono in primo luogo di annullare il vincolo di servitù a favore del comune per la formazione di aree verdi istituito all'art. 18 NAPR, che viene a gravare un tratto di circa 500 m di via __________, tra cui le loro proprietà, in quanto sprovvisto di un interesse pubblico preponderante ed inoltre lesivo del principio della proporzionalità.
3.1. L'imposizione del vincolo in esame comporta indubitabilmente una restrizione di diritto pubblico della proprietà dei ricorrenti. Questa restrizione è compatibile con la garanzia della proprietà sancita all'art. 26 Cost. solo se è fondata su una base legale sufficiente, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e se rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
3.2. La revisione del piano regolatore, approvata dal Consiglio di Stato il 12 novembre 1997, proponeva l'istituzione di una servitù a favore del comune per la formazione di alberature lungo i due lati di via __________, a partire da poco oltre l'incrocio di __________ in direzione del nucleo di __________, per un tratto di circa 500 m. Accogliendo il ricorso di __________ __________ -__________, con sentenza 12 ottobre 1998 il Tribunale ha tuttavia annullato questo vincolo. Dopo aver ammesso che, di principio, la creazione di un viale alberato appariva sorretta da un interesse pubblico, caratterizzando in modo marcato il prospetto dell'asse stradale e qualificando nel contempo l'area circostante, il Tribunale ha dovuto negare tuttavia il soddisfacimento di questo requisito nella concreta fattispecie giacché la proposta pianificatoria non teneva conto in maniera sufficiente della presenza di costruzioni lungo il tratto interessato che, per almeno la metà della sua lunghezza, intralciavano l'esecuzione dell'intervento (cfr. consid. 5 di quel giudicato). Attraverso la variante del piano regolatore il comune ha riproposto il vincolo sottoforma di servitù per la formazione di aree verdi, che è stata avallata dal Consiglio di Stato. La nuova versione dell'art. 18 NAPR recita come segue:
"Servitù a favore del comune per la formazione di aree verdi
1. Lungo i tratti di strada da arredare con aree verdi - indicati sui piani - il comune ha la facoltà di provvedere alla realizzazione di aree verdi nell'area compresa tra il confine stradale e la linea di arretramento per edifici.
2. Le aree gravate da servitù restano di proprietà privata.
Salvaguardata la possibilità della formazione di aree verdi, l'area gravata da servitù rimane a tutti gli effetti sfruttabile dal privato, in particolare essa può essere conteggiata nell'indice di sfruttamento e nell'area verde e utilizzata per la formazione di accessi privati, pedonali o veicolari.
3. All'interno delle aree gravate da servitù per la formazione di alberature, le costruzioni sotterranee sono subordinate alla possibilità di realizzare - in superficie - gli interventi previsti dal PR."
3.3. Non è molto chiaro in che cosa consista esattamente il vincolo in oggetto e più particolarmente l'area verde che il comune avrà la facoltà di realizzare sulle proprietà private affacciate sul tratto di strada interessato. Lo conferma lo stesso esame preliminare effettuato dal dipartimento del territorio il 22 febbraio 2000, il quale temeva che la formulazione piuttosto generica di area verde non fosse sufficientemente garante del perseguimento dell'obiettivo urbanistico di riqualifica del tessuto urbano e del principio di proporzionalità. Per questo motivo la citata autorità aveva consigliato, invano, il municipio ad approfondire ulteriormente e consolidare in seno al piano regolatore il progetto di sistemazione di questo fronte stradale (cfr. esame preliminare citato, pag. 10 seg.). Ciò malgrado il Consiglio di Stato ha approvato il vincolo asserendo che la nuova proposta, contrariamente a quella precedente, permette di intervenire con un disegno funzionale, la cui attuazione ed il cui effetto risultano meno dipendenti dall'uso e dall'occupazione attuale dei fondi di quanto non lo fosse la formazione di un'alberatura continua lungo il fronte stradale, rivelandosi altresì meno incisiva per la proprietà private (cfr. risoluzione impugnata, pag. 14). L'opinione del Consiglio di Stato non può essere condivisa.
La nuova soluzione proposta appare - è vero - maggiormente praticabile della precedente, annullata dal Tribunale, poiché le superfici e la forma delle aree verdi possono essere agevolmente adattate allo stato in cui versano le singole proprietà. Al di là dell'indeterminatezza del concetto di aree verdi ancorato all'art. 18 NAPR, che non esclude - tra l'altro - a priori nemmeno la possibilità di ricorrere a piantagioni di alberi di alto fusto, laddove fattibile, va per contro rilevato che la realizzazione di tali nuove aree si presta in misura minore ad una riqualifica del fronte stradale rispetto alla piantagione con cadenza regolare, lungo l'intero tratto interessato, di alberi d'alto fusto. Viene difatti soprattutto a mancare l'ingombro verticale di tale tipo di alberi, che avrebbe permesso di marcare il prospetto dell'asse stradale. In mancanza di un imprescindibile approfondimento relativo alla fattura e alle dimensioni concesse per le opere di recinzione dei fondi ubicati del comparto interessato - nel comune di __________, ad esempio, le siepi private in confine con le strade pubbliche possono di principio raggiungere l'altezza di m 2,50 (art. 17 NAPR) - non è inoltre nemmeno dato di sapere in che modo le previste aree verdi potranno essere effettivamente fruite, per lo meno otticamente, dal suolo pubblico e mantenere con esso una relazione. Non vanno poi sottovalutati gli oneri finanziari che procurerebbe all'ente pubblico l'attuazione di un vincolo come quello proposto in rapporto al presumibile risultato. A maggior ragione se si considera che la creazione di aree verdi nella superficie compresa tra il confine stradale e la linea di arretramento delle costruzioni potrebbe comunque sia essere ottenuta a medio-lungo termine, laddove non è già stata realizzata spontaneamente dai privati, tramite la semplice imposizione dell'arredo a giardino di tali superfici, se del caso assistita da ulteriori prescrizioni quo alla vegetazione (tipo, dimensioni ecc.) ed alle cinte (altezze, materiali ecc.). Le disposizioni che reggono le zone interessate dal vincolo, prevalentemente R4 (art. 39 NAPR), R4s (art. 39bis NAPR) e R3a (art. 37 NAPR), prevedono peraltro già l'obbligo di realizzare una superficie minima di area verde, definita all'art. 12 NAPR. Contrariamente all'assunto delle autorità inferiori, l'avversata restrizione è inoltre indiscutibilmente più incisiva per le proprietà private di quanto non lo fosse la precedente. In effetti quest'ultima si esauriva nel diritto, per il comune, di procedere alla piantagione di alberi di alto fusto sulla proprietà privata: al di fuori dell'ingombro del vegetale, costituito in primo luogo dal tronco che affondava nel terreno, la superficie adiacente rimaneva pertanto a disposizione del proprietario. Il nuovo vincolo riserva invece ad area verde l'intera superficie compresa tra il confine stradale e la linea di arretramento e la sottrae ad altre, possibili utilizzazioni, segnatamente a posteggio. È peraltro utile ricordare che il vincolo per la formazione di alberature non era stato annullato dal Tribunale perché ritenuto troppo gravoso per le proprietà private che ne venivano colpite, bensì solo perché gli edifici insistenti su queste ultime ne avrebbero intralciato in maniera importante l'esecuzione.
L'avversata proposta pianificatoria si scosta pertanto in maniera sostanziale da quelle contemplata dal piano particolareggiato della zona, più centrale, di via __________ __________, tutelata dal Tribunale, che prevedeva la creazione di una vera e propria area pedonale a favore del comune, la quale fondava la pretesa in suo favore non solo alla formazione di alberature, di marciapiedi e di arredi urbani ma anche al conseguimento di un diritto di passo pedonale pubblico lungo la stessa.
3.4. In conclusione quindi il vincolo, così come proposto, appare sorretto da un interesse pubblico insufficiente - avuto riguardo anche al requisito della proporzionalità - per permettere di gravare la proprietà privata. Va dunque annullato.
4. 4.1. I ricorrenti si aggravano inoltre contro la variante del piano del traffico volta consolidare, in seno al piano regolatore, il progetto di moderazione del traffico previsto lungo via Cantonale. Gli insorgenti chiedono, segnatamente, di modificare il tracciato concernente la realizzazione di due isole spartitraffico, una in località __________ e l'altra in prossimità dell'imbocco per __________ paese, in modo da ripartire equamente il sacrificio di terreno tra le proprietà private poste sui due lati della strada, non solo sul lato ove sono poste le loro particelle, ed inoltre di spostare più a valle l'intervento di moderazione interessante particolarmente i mapp. __________e __________9. Le censure devono essere respinte.
4.2. I ricorrenti non si oppongono all'intervento divisato in quanto tale. Le loro contestazioni riguardano, piuttosto, l'espropriazione che questo comporterà a pregiudizio dei loro fondi. Ora, tuttavia, l'interesse pubblico di una restrizione della proprietà sancita in vista della realizzazione di un'opera di interesse collettivo, così come l'ossequio, da parte della stessa, dei principi della proporzionalità e della parità di trattamento, non possono essere efficacemente combattuti asserendo semplicemente che l'opera potrebbe essere realizzata (anche) su altre proprietà: l'accoglimento di simile censura metterebbe difatti in forse la realizzazione della maggior parte delle opere pubbliche già per il fatto che potrebbe essere invocata da ogni proprietario gravato (cfr. Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 1252, con rinvio alla prassi; inoltre STA inedita 1 marzo 1993 in re R. C., consid. 2). Va inoltre rilevato che la definizione precisa del tracciato di un'opera viaria riposa su valutazioni di opportunità tecnico-costruttiva, le quali vengono esaminate con riserbo dal Tribunale, quando non sono direttamente sottratte al sindacato di legittimità cui è circoscritto il potere cognitivo dello stesso (art. 38 cpv. 2 LALPT; 61 PAmm). In concreto, allo scopo di realizzare delle isole spartitraffico le avversate modifiche del piano del traffico prevedono un allargamento del campo stradale in corrispondenza del mapp. __________, ubicato presso l'imbocco della strada che conduce a __________ paese, e lo spostamento del marciapiede sui mapp. __________e, molto marginalmente, mapp. __________, ubicati in località __________. La profondità di invasione dei menzionati fondi è, in entrambi i casi, estremamente modesta: nell'ordine di m 1,5 per il mapp. __________, e di m 2,5 al massimo (ma potrebbe essere inferiore) per i rimanenti fondi. A tal punto che la controversa variante propone di mantenere inalterato il tracciato della linea di arretramento delle costruzioni, fissata a 4 m dal ciglio della strada com'è attualmente. La scelta di attingere, in questa misura, ai fondi dei ricorrenti appare ampiamente giustificata dal fatto che questi sono ancora inedificati, diversamente da quelli dirimpettai, per cui il sacrificio del solo terreno prativo imposto alle proprietà dei ricorrenti è sicuramente minore di quello che verrebbe esatto facendo capo alle corrispondenti superfici delle particelle ubicate sul lato opposto della strada, sfruttate come accessi, parcheggi ed aree verdi.
4.3. Su questo punto il ricorso dev'essere respinto.
5. La tassa di giudizio dev'essere posta a carico dei ricorrenti, in solido, proporzionalmente al grado di soccombenza, ritenuto che il comune può essere sollevato dal pagamento della tassa di giudizio (art. 28 PAmm). Le ripetibili sono invece compensate (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§ La risoluzione 28 maggio 2002 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore del comune di __________ è annullata nella misura in cui approva l'imposizione del vincolo di servitù per la formazione di aree verdi lungo la via __________.
2.La tassa di giudizio, di fr. 800.-, è posta a carico dei ricorrenti in solido. Le ripetibili sono compensate.
3. Intimazione a:
- __________ __________, ____________________. __________ __________ __________-__________, Via __________ __________, ____________________ patr. da: avv. __________ __________, Via __________ __________, ____________________ avv. __________ __________, Via __________ __________ __________, ____________________ __________ __________
- Municipio di __________, ____________________ - Divisione della pianificazione territoriale, ____ _. __________ __, ____ ____________ - Consiglio di Stato, Residenza governativa, ____ ____________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario