Incarto n. 90.2002.99 90.2002.103
Lugano 7 gennaio 2004
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretaria:
Sonja Federspiel, vicecancelliera
statuendo sui ricorsi di
a) b)
__________ patr. da: __________ __________ del 17 giugno 2002, Comune di __________, rappr. da: municipio, __________ __________, del 13 giugno 2002,
contro
la risoluzione 14 maggio 2002 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore di __________;
viste le risposte:
- 31 luglio 2002 del municipio di __________,
- 13 settembre 2002 di __________ __________,
- 24 ottobre 2002 della divisione della pianificazione territoriale,
al ricorso sub. a,
- 13 settembre 2002 di __________ __________,
- 24 ottobre 2002 della divisione della pianificazione territoriale,
- 20 marzo 2003 della __________ __________ __________ __________,
al ricorso sub. b,
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nelle sedute del 3 e 4 aprile 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato alcune varianti di piano regolatore. In questa sede il mapp. __________, di proprietà della __________ __________ __________ __________, è stato inserito in zona artigianale-industriale (AI). Il piano regolatore in vigore, approvato dal Consiglio di Stato il 27 febbraio 1996, attribuiva per contro, a titolo indicativo, il fondo all’area boschiva. Il mapp. __________, inedificato e di forma triangolare, ha una superficie di 2686 mq ed è ubicato in località __________, all’intersezione tra via __________ e via __________, in prossimità del luogo dove l’autostrada A13 attraversa il fiume __________.
B. Con due ricorsi distinti, di data 1. giugno 2001, __________ e __________ __________ sono insorti contro questa deliberazione al Consiglio di Stato, chiedendo il reinserimento del mappale nell’area boschiva. A sostegno delle loro domande, hanno invocato la violazione dei principi pianificatori e la tutela dell’area boschiva. L’inserimento non appariva inoltre giustificato, a mente degli insorgenti, in considerazione della discontinuità tra la superficie in parola e la zona artigianale-industriale esistente, sita sul lato opposto di Via __________; in sede di variante il consiglio comunale non aveva infatti approvato la chiusura di questo tratto di strada, come invece proposto dal municipio.
C. Con risoluzione 14 maggio 2002 (n. __________) il Consiglio di Stato ha negato l’approvazione all’inserimento del mapp. __________ in zona artigianale-industriale. Esso ha evidenziato il mancato coordinamento della procedura pianificatoria con quella forestale. La variante non sarebbe stata sottoposta al dipartimento del territorio per una verifica d’ordine generale (esame preliminare); in questo modo è venuta a mancare una decisione vincolante del Consiglio di Stato sul dissodamento anteriore alla presa di posizione del legislativo comunale sulla variante. Secondo il Governo non erano inoltre adempiuti i requisiti per concedere un dissodamento giusta l’art. 5 LFo. Confortava inoltre la non approvazione il fatto che il consiglio comunale non avesse condiviso la proposta di chiusura di via __________ e il conflitto con il disegno paesaggistico del verde lungo la riva del fiume __________. I ricorsi dei signori __________ sono pertanto stati accolti.
D. Con ricorsi 13 e 17 giugno 2002 il comune di __________ e la __________ __________ __________ __________ sono insorti innanzi questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l’annullamento. I ricorrenti chiedono l’attribuzione del mapp. __________ alla zona artigianale-industriale, così come previsto dalla variante in approvazione. Essi lamentano una violazione del principio della buona fede da parte degli organi cantonali, ai quali rimproverano di non essersi attenuti alle assicurazioni date in occasione della vendita del fondo in parola, da parte dello Stato, ad __________ __________. Come si evincerebbe dalla documentazione prodotta, le autorità cantonali sarebbero state consapevoli dell’intenzione dell’acquirente di adibire il fondo, a quel momento ancora formalmente bosco, a scopi industriali. Le circostanze della vendita e le condizioni (prezzo, compenso agricolo, ecc.) alle quali il fondo è stato alienato, sarebbero state tali da lasciar intendere che l’autorizzazione al dissodamento costituiva una semplice formalità. Parallelamente gli insorgenti contestano la fondatezza delle argomentazioni del Consiglio di Stato in merito alle irregolarità riscontrate nella procedura seguita per l’elaborazione della variante in esame. Approvando l’estinzione della demanialità e la successiva alienazione del fondo in parola (alle condizioni di cui si è detto sopra) gli organi cantonali avrebbero già lasciato chiaramente intendere che il dissodamento del fondo dei qui ricorrenti andava autorizzato. Eventuali ostacoli avrebbero dovuto, se del caso, essere affrontati in quella sede. L’eventuale mancanza di coordinamento va pertanto imputata all’autorità cantonale, che non potrebbe ora legittimamente appellarsi alla stessa per rifiutare l’inserimento del mapp. __________ in zona artigianale-industriale. L’obiezione del Consiglio di Stato in merito al mancato avvio di una regolare procedura di dissodamento sarebbero pretestuose, considerato oltretutto che __________ __________, a quel tempo proprietario del mappale, aveva inoltrato, in data 15 giugno/1 luglio 1999, una domanda tendente al disboscamento del terreno in oggetto. La __________ __________ __________ __________ chiede inoltre, in via subordinata, la retrocessione degli atti al Consiglio di Stato e, in via ancora più subordinata, alle autorità comunali.
E. __________ __________ e la divisone della pianificazione territoriale chiedono la reiezione dei gravami.
F. In data 14 ottobre 2003 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, durante i quali sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. In questa sede le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
G. Per completezza dev’essere aggiunto che il ricorso del comune concerne anche un altro aspetto: quello della non approvazione della zona artigianale-industriale in località Inferno. In occasione dell’udienza concernente quell’oggetto, tenutasi il 14 ottobre 2003, il procedimento è stato sospeso. Il gravame del comune viene pertanto evaso, attraverso il presente giudizio, solo parzialmente.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. a e c LALPT). I ricorsi sono dunque ricevibili.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. Il Consiglio di Stato ha negato l’approvazione dell’inserimento in zona artigianale-industriale del mapp. __________ principalmente per due motivi: (a) assenza di coordinamento tra la procedura pianificatoria seguita per l’elaborazione della variante e quella forestale avente per oggetto l’autorizzazione al dissodamento, (b) non adempimento delle condizioni per la concessione del dissodamento ai sensi dell’art. 5 LFo (cfr. per gli altri motivi in fatto, consid. C).
3.1. Nell’ambito della pianificazione locale, l’art. 18 cpv. 3 LPT impone il rispetto dell’area boschiva definita e protetta dalla legislazione forestale. L’inclusione delle foreste in una zona di utilizzazione è subordinata ad un permesso di dissodamento (art 12 LFo); da qui la necessità di coordinare la procedura pianificatoria con quella forestale. Necessità che, dopo essere stata rilevata dalla giurisprudenza del Tribunale federale (cfr. segnatamente, in una contestazione ticinese DTF 116 Ib 469 consid. 2b e c, con rinvii) è oggi espressamente ancorata nella legislazione federale (art. 12 LFo; art. 25a LPT). L’obbligo, per le autorità, di assicurare il coordinamento tra la procedura di dissodamento e quella di adozione di un piano di utilizzazione può essere ritenuto soddisfatto, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale resa in applicazione dell'art. 12 LFo, quando l'autorità di pianificazione - ovvero il legislativo comunale, nel caso di un piano regolatore - dispone quantomeno di un preavviso positivo vincolante da parte dell'autorità competente a concedere il dissodamento prima della sua decisione; un'adozione ed una successiva approvazione del piano di utilizzazione che riservino la concessione di un permesso di dissodamento non sono invece ammissibili (DTF 122 Ib 81 consid. 6d, ee, aaa, con rinvii; Brandt/Moor, Commentaire LAT, ad art. 18 n. 84). Lo scopo dell'art. 12 LFo è difatti di garantire che la procedura di coordinamento non vada a discapito della tutela della foresta; tale finalità viene attuata concedendo all'istanza competente ad autorizzare il dissodamento la precedenza a pronunciarsi sullo stesso nei termini appena precisati (DTF cit. consid. 6d, ee, bbb). Concretamente il preavviso vincolante dev'essere emesso al momento dell'esame preliminare del piano (Brandt/Moor, op. cit., ad art. 18 n. 86).
A livello cantonale, giusta l’art. 5 cpv. 4 LCFo, in vigore dal 1 marzo 1999, il Consiglio di Stato definisce le modalità e provvede al coordinamento delle procedure per l’inclusione di area boschiva in una zona di utilizzazione. La relativa procedura è attualmente disciplinata dall’art. 9 RLCFo del 22 ottobre 2002, in vigore dal 1 gennaio 2003. Tale norma prevede che il municipio presenta alla sezione forestale una domanda di dissodamento per l’inclusione di foresta in un’area di utilizzazione nell’ambito di una revisione o variante di piano regolatore (cpv. 1). La sezione pubblica sul foglio ufficiale ed espone gli atti per consultazione presso le cancellerie dei comuni interessati. Chi è legittimato a ricorrere contro la decisione di dissodamento può fare opposizione nel termine di consultazione (cpv. 2). Nell’ambito dell’esame preliminare della revisione o variante del piano regolatore, ma al più tardi prima dell’allestimento del messaggio municipale per la revisione o la variante di piano regolatore, il dipartimento formula il preavviso vincolante sul dissodamento (cpv. 3). Esso decide sulla domanda di dissodamento dopo l’adozione della revisione o variante da parte del legislativo comunale e la intima al municipio e ai già opponenti in concomitanza alla pubblicazione del piano regolatore (cpv. 4). Contro la stessa è dato ricorso conformemente all’art. 42 LCFo (cpv. 5). La destinazione pianificatoria della zona per cui è stato concesso il dissodamento è vincolante (cpv. 6).
Di fatto gli art. 5 cpv. 4 LCFo e 9 RLCFo rispondono alle esigenze poste per l'applicazione dall'art. 12 LFo; l'art. 9 RLCFo istituisce nel contempo una delega di competenza a pronunciarsi sul dissodamento dal Governo (art. 5 cpv. 1 LCFo) al dipartimento del territorio.
Sia comunque soggiunto, per completezza, che con messaggio 11 febbraio 2003 il Consiglio di Stato ha sottoposto al Gran Consiglio un disegno di legge sul coordinamento delle procedure, il quale propone di abrogare l'art. 5 cpv. 4 LCFo, su cui poggia l'art. 9 RLCFo; dovesse pertanto essere accolta la proposta governativa, in futuro il coordinamento della procedura di inclusione di una foresta in una zona di utilizzazione verrebbe regolamentato in primo luogo da quest'ultima legge.
3.2. Il mapp. __________, di natura boschiva, venne acquistato dallo Stato nel 1982 in vista della realizzazione della prima fase del piano viario del __________. In quell'ambito fu oggetto di un dissodamento temporaneo, che non ne mutò tuttavia l'indole. Terminata l'opera, poiché il fondo, utilizzato solo parzialmente, non appariva più necessario all'adempimento di scopi pubblici, con lettera 11 ottobre 1995 il Consiglio di Stato aderì alla richiesta di acquisto dello stesso formulata il 9 maggio precedente dalla __________ __________ __________, intenzionata a edificare sull'adiacente mapp. __________ un nuovo stabilimento industriale; in quello scritto il Governo riservava l'ossequio di quanto avrebbe stabilito la divisione dell'ambiente, sezione forestale, "in merito alla compensazione boschiva e/o ecologica". Con convenzione 5 febbraio 1998 stesa nella semplice forma scritta e sottoscritta dall'amministrazione immobiliare e delle strade nazionali, da un lato, e da __________ __________, dall'altro, lo Stato si è impegnato a vendere a quest'ultimo la particella in oggetto al prezzo di fr. 90.--/mq. Nelle premesse dell'atto veniva precisato che "questa superficie è stata oggetto di dissodamento temporaneo e dovrà essere rimboscata o compensata ecologicamente"; il patto 2 del contratto indicava invece, in grassetto, che "la parte acquirente si impegna ad ossequiare le condizioni per la compensazione ecologica stabilite dalla divisione dell'ambiente, sezione forestale, e, inoltre, assumere a suo onere e carico l'ottenimento di eventuali autorizzazioni e l'adempimento delle relative condizioni, già con la sottoscrizione della presente". Con messaggio 12 maggio 1998 (n. 4746) il Consiglio di Stato ha indi sollecitato il Gran Consiglio ad adottare un decreto legislativo volto ad approvare l'estinzione della demanialità ed autorizzare l'alienazione del mapp. __________ ad __________ __________. Preavvisato favorevolmente dalla Commissione della gestione e delle finanze con rapporto del 17 settembre 1998 (n. 4746R), il messaggio è stato accolto dal Gran Consiglio nella seduta dell'8 ottobre 1998; il relativo decreto legislativo è entrato in vigore il 16 ottobre successivo (BU 1998, pag. 320). L'acquisto è stato formalizzato mediante istromento di compravendita del 4 dicembre 1998, iscritto a registro fondiario il 14 gennaio 1999. La proprietà della particella è successivamente stata trasferita alla __________ __________ __________ __________, con iscrizione del 10 novembre 1999. Il 15 giugno 1999 la __________ __________ __________ aveva inoltrato alla sezione forestale, per il tramite dell'ufficio forestale di circondario, una domanda di dissodamento del mapp. __________, allo scopo di poterlo utilizzare a fini industriali; l'istante proponeva, quale contropartita del sacrificio di bosco, una compensazione ecologica tendente alla valorizzazione naturalistica delle zone adiacenti, segnatamente nel comparto delle bolle di __________. La domanda è stata pubblicata a norma dell'art. 5 cpv. 2 OFo nel periodo 23 luglio - 7 agosto 1999 (cfr. FU del 23 luglio 1999, pag. 4994). Nel periodo di pubblicazione non è stata presentata nessuna opposizione. Non è dato di sapere, né peraltro appare necessario indagare, ai fini del presente giudizio, perché la pratica non ha avuto un seguito.
3.3. Con messaggio municipale n. __________, del 3 febbraio 2000, il municipio di __________ ha sottoposto al legislativo alcune varianti del piano regolatore. Tra queste quella di ampliare la zona artigianale-industriale includendovi il mapp. __________; e questo in considerazione dell'ubicazione del sedime, della proposta di trasformare via __________ in strada fondo cieco e dell'appena menzionato decreto legislativo del Gran Consiglio. Il messaggio riservava espressamente l'obbligo di conseguire il permesso di dissodamento (cfr. documento cit., pag. 16 seg.). Preavvisata favorevolmente dalla commissione speciale del piano regolatore, secondo cui tale proposta costituiva "una diretta conseguenza" della decisione del Parlamento di cedere al privato la particella (cfr. il relativo rapporto del 9 marzo 2000, pag. 11), la proposta è stata accolta senza discussioni dal consiglio comunale nelle sedute del 3/4 aprile successivo.
3.4. La modifica del piano regolatore in oggetto è pertanto stata promossa ed adottata dalle autorità comunali in palese violazione dell'obbligo di coordinarla con quella di dissodamento. Non avendo preventivamente sottoposto la variante al dipartimento per l'esame preliminare è venuta a mancare, prima della deliberazione del consiglio comunale, una decisione dell'autorità forestale competente (Consiglio di Stato rispettivamente, dopo il 1 gennaio 2003, dipartimento del territorio), quantomeno sotto forma di preavviso vincolante, in merito alla possibilità di concedere effettivamente il disboscamento, che avrebbe reso possibile l'inserimento del mapp. __________ nella zona edificabile. In quella sede la concessione del permesso di dissodamento è invece esplicitamente stata rinviata ad una fase successiva: riserva che si pone in urto con lo scopo di tutela della foresta perseguito dall'art. 12 LFo. Con queste premesse la variante in oggetto non poteva pertanto essere approvata da parte del Consiglio di Stato. I ricorsi devono dunque essere respinti già per questo motivo, senza dover esaminare gli ulteriori argomenti addotti dal Governo per non approvare la variante in parola.
Nella risoluzione impugnata il Governo ha invero voluto aggiungere, succintamente, che nel caso in esame non ricorrono nemmeno i requisiti per concedere un permesso di dissodamento ex art. 5 LFo. Ora, tuttavia, tale tema non può essere sindacato dal Tribunale già perché affrontato nell'ambito della procedura di approvazione del piano regolatore, che sta alla base dei ricorsi, e non in quella di dissodamento: la risoluzione impugnata non può infatti valere, sicuramente almeno sotto l'aspetto formale, in concreto decisivo, quale diniego di tale permesso, segnatamente a titolo in evasione della domanda di disboscamento del fondo formulata direttamente ad opera di __________ __________. Tanto più che, su questo aspetto, nemmeno il giudizio del Consiglio di Stato appare immune da censura nell'ottica del coordinamento delle procedure, essendo stato emesso senza preventivamente far capo alla consultazione del suo servizio specialistico in materia (Sezione forestale) e, se del caso, ad una procedura di appianamento delle divergenze.
4. I ricorrenti lamentano una violazione del principio della buona fede da parte dell’autorità cantonale, ma in particolare del Consiglio di Stato, al quale rimproverano di non essersi attenuto alle assicurazioni date e alle aspettative suscitate col proprio agire in sede di alienazione del mappale in merito alla concessione dell’autorizzazione al disboscamento. Questa tesi non può essere avvallata. La tutela del principio della buona fede non permetterebbe infatti di derogare all’obbligo di rispettare la procedura prescritta dalla legge. Questa garanzia potrà pertanto essere invocata, se necessario, dai ricorrenti dinanzi all’autorità cantonale al momento in cui si troverà (nuovamente) confrontata con la questione di dover decidere se autorizzare il dissodamento. Nulla osta infatti alla ripresentazione della procedura tendente all’inserimento in zona artigianale-industriale del mapp. __________, seguendo la procedura prescritta e rispettando la necessità di coordinamento imposta dal diritto federale. Il Tribunale, che non è autorità di pianificazione, non può tuttavia disporre la retrocessione formale degli atti all’autorità comunale, accompagnati da precise istruzioni, come chiede la __________ __________ Industriale __________. Una decisione in merito all’avvio di questa procedura spetta difatti, in primo luogo, a quest’ultima. In quella sede dovrà, se del caso, essere valutato se le premesse per la tutela della buona fede sono effettivamente adempiute. Per contro, com’è stato spiegato, nella presente procedura non è, né potrebbe essere in discussione il principio del dissodamento della particella.
5. I ricorsi devono pertanto essere respinti. Poiché il comune non è comparso in causa per tutelare interessi economici propri, bensì in veste di ente pianificante, questo Tribunale prescinde dal prelievo di tasse e spese di giudizio a suo carico; __________ __________ __________ __________ per contro, anch’essa soccombente in questo procedimento, non può invece essere esonerata dal pagamento delle stesse (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1.Il ricorso di __________ __________ __________ __________ è respinto.
2.Il ricorso del comune di __________ è respinto, nella misura in cui non è sospeso.
3.__________ __________ __________ __________ è condannata al pagamento delle tasse di giustizia e spese per complessivi fr. 800.-- (ottocento).
4. Intimazione a:
; Comune di __________, __________ __________, rappr. da: municipio di __________, __________ __________; __________ e __________ __________, __________ __________; Consiglio di Stato, __________ __________, rappr. da: Dipartimento del territorio, Div. pianificazione territoriale, __________ __________.
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente La segretaria