Incarto n. 90.2001.92-108
Lugano 17 gennaio 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Werner Walser
segretario
_________ Furger, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi 16 novembre 2001 di
1. __________ __________, __________ __________ 2. __________ __________, __________ __________
contro
la risoluzione __________ ottobre 2001 (n. __________) del Consiglio di Stato di approvazione del piano regolatore di __________;
viste le risposte:
- 27 marzo 2002 del municipio di __________;
- 15 aprile 2002 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto:
A. Nella seduta del 6 luglio 1999 il consiglio comunale di _________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede i mapp. _________, di proprietà di _________ _________, e _________, di proprietà di _________ _________, tra di essi confinanti e ubicati lungo viale _________ _________, sono stati assegnati alla zona residenziale intensiva (zona B), retta dall'art. 44 NAPR.
B. Con separati ricorsi 10 novembre 1999 _________ e _________ _________ si sono aggravati contro la menzionata deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, sollevando numerosissime contestazioni. Per quanto interessa ancora a questo stadio della lite, gli insorgenti hanno censurato l'imposizione di un'altezza minima delle costruzioni, di m 13.50, prescritta dall'art. 44 NAPR per la zona B, nella misura in cui interessava il comparto di viale _________ compreso tra via _________ e via _________ _________, di cui facevano parte i loro fondi. Essi hanno inoltre messo in discussione l'art. 53 NAPR, regolamentante i posteggi, ed in particolare la cifra 8 delle norma, che prevedeva l'obbligo di eliminare i posteggi eccedenti il numero consentito dalla stessa. I ricorrenti hanno infine contestato la chiusura dello sbocco di via _________ _________ su viale _________ _________ attraverso la realizzazione di un parco pubblico (parco _________, indicato sul piano delle attrezzature pubbliche con il numero _________).
C. Con risoluzione __________ottobre 2001 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Le censure sollevate dagli insorgenti, che qui interessano ancora, sono state tutte respinte (cfr. risoluzione impugnata, pag. 102 segg. e relativi rinvii).
D. Con separate impugnative ricorso 19 novembre 2001 _________ e _________ _________ insorgono innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, ribadendo le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio dell'autorità inferiore. I ricorrenti hanno anche chiesto il conferimento dell'effetto sospensivo ai ricorsi, che è tuttavia stato negato con decisione presidenziale del 4 marzo 2002.
E. Il municipio postula l'accoglimento del gravame, nella misura in cui vien chiesto l'annullamento della cifra 8 dell'art. 53 NAPR. mentre la divisione della pianificazione territoriale ne chiede la reiezione integrale.
F. Il 24 settembre 2002 si è tenuta l'udienza. In quest'occasione gli insorgenti hanno chiesto al municipio di _________ l'assicurazione che la chiusura dello sbocco di via _________ _________ su viale _________ _________ attraverso la realizzazione di un parco pubblico (parco _________) venisse realizzata dopo l'esecuzione del tratto stradale che collega via _________ _________ con via _________ conforme alla deliberazione del consiglio comunale. In caso di risposta affermativa, che avrebbe potuto essere data dal municipio dopo l'approvazione della proposta viaria appena menzionata da parte del Consiglio di Stato, a quel momento (e a tutt'oggi) sospesa, i ricorrenti si sono dichiarati disposti a ritirare il gravame su questo oggetto. D'accordo le parti, il tribunale ha pertanto sospeso il procedimento sullo stesso. Attraverso il presente giudizio il ricorso viene pertanto evaso solo per quanto concerne la contestazione dell'imposizione di un'altezza minima delle costruzioni, di m 13.50, prescritta dall'art. 44 NAPR per la zona B e della cifra 8 l'art. 53 NAPR, che prevede l'obbligo di eliminare i posteggi eccedenti il numero consentito dalla norma stessa. A questo riguardo, all'udienza le parti hanno confermato le rispettive allegazioni e domande, rinunciando al sopralluogo in contraddittorio. Tutte le altre, numerose censure sono invece state ritirate all'udienza.
considerato, in diritto:
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione degli insorgenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il gravame è dunque ricevibile.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. 3.1. I ricorrenti censurano la prescrizione di un'altezza minima delle costruzioni, di m 13.5, prevista dall'art. 44 NAPR, che regolamenta l'edificazione nella zona residenziale intensiva (zona B), ove sono inclusi i loro fondi. Essi ritengono che questo vincolo non risponda ad un'esigenza urbanistica concreta e che sia altresì sproporzionato nel comparto interessato.
3.2. Ogni restrizione di diritto pubblico è, di regola, compatibile con la garanzia della proprietà, ancorata all'art. 26 Cost. (che riprende sostanzialmente l'art. 22ter vCost.), soltanto se si fonda su di una base legale sufficiente, se è giustificata da un interesse pubblico preponderante e se è conforme al principio della proporzionalità (art. 36 Cost.).
3.3. La zona B è stata destinata, in prevalenza, alla residenza, cui devono essere obbligatoriamente riservati i 4/5, ovvero l'80%, della SUL. Essa non esclude, tuttavia, la presenza, minoritaria (1/5 della SUL complessivamente), di contenuti - non molesti - commerciali, artigianali, amministrativi e di carattere alberghiero. L'indice di sfruttamento è pari a 1. L'art. 44 NAPR, che regolamenta l'edificazione nella zona in oggetto, prescrive un'altezza minima delle costruzioni di m 13.50 e fissa quella massima a m 16.50.
Il Governo ha ritenuto che il vincolo di un'altezza minima delle costruzioni è utilizzato, da tempo, soprattutto in ambito cittadino. Il rapporto di pianificazione - ha rilevato il Consiglio di Stato - mette in evidenza i problemi di strutturazione urbanistica in diversi quartieri di recente edificazione, soprattutto per quanto riguarda il disegno urbano e la qualità degli spazi pubblici e privati, ed esprime la volontà di evitare il sottoutilizzo del territorio e di migliorare il tessuto costruito. La norma proposta intende dunque favorire un tessuto insediativo coerente, che prevenga le tipologie più disparate nei quartieri interessati, caratterizzati dall'accostamento tra costruzioni di piccola taglia ed edifici di mole rilevante. Per questi motivi, secondo il Consiglio di Stato l'imposizione di un'altezza minima costituisce una misura pianificatoriamente corretta e sostenibile.
3.4. Il Tribunale non può che far sue, su questo punto, le considerazioni addotte dal Consiglio di Stato. Queste non sono minimamente scalfite dalle contestazioni, peraltro piuttosto generiche, degli insorgenti. Intanto, la censurata prescrizione, che si fonda su di una base legale, è sorretta - per i testé menzionati motivi - da un interesse pubblico. Va anzi semmai rilevato che il comparto ove sono ubicati i fondi degli insorgenti, in posizione centrale (a nemmeno 300 m a volo d'uccello dal centro storico), si presta in modo ottimale al perseguimento delle finalità dell'avversata normativa. Questo è difatti segnato, in particolare, dall'imponente presenza dell'edificio ex _________, ora denominato _________ _________, edificato su cinque piani fuori terra. Tra questo stabile e viale _________ _________ insistono quattro proprietà, tra cui quelle dei ricorrenti, costruite su uno o due piani, tranne che il mapp. _________, dove sorge una palazzina di sei piani. Il tentativo, messo in atto attraverso l'imposizione di un'altezza minima delle costruzioni di quattro piani, di restituire - per quanto possibile - una certa coerenza ed omogeneità al settore interessato e di assicurarsi, in pari tempo, il suo sfruttamento effettivo, merita pertanto piena tutela. Né peraltro il vincolo in oggetto pregiudica l'edificabilità dei fondi degli insorgenti: nemmeno questi ultimi, correttamente, lo pretendono. Del pari nemmeno è intaccata la possibilità di conservare la loro proprietà così come si trova allo stato attuale.
3.5. Su questo punto il gravame dev'essere respinto.
4. 4.1. I ricorrenti mettono in seguito in discussione l'art. 53 NAPR, regolamentante i posteggi, indubitabilmente la norma di attuazione del piano regolatore più contestata. A questo stadio della lite essi mantengono unicamente la contestazione relativa alla cifra 8 delle norma, che prevede l'obbligo di eliminare i posteggi eccedenti il numero consentito dalla stessa. Invocano una lesione della protezione della situazione di fatto (Besitzstandsgarantie) e dell'art. 70 cpv. 1 LALPT.
4.2. L'obbligo di costruire dei posteggi sulla proprietà privata, sancito all'art. 53 NAPR, costituisce, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, una restrizione della proprietà che vincola il proprietario ad una prestazione Quest'obbligo non viene talora avvertito come tale dal proprietario, ma piuttosto come un'opportunità. Il numero dei posteggi al servizio di una costruzione può essere, a sua volta, limitato per motivi di interesse pubblico preponderanti (cfr. Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 29 LALPT n. 267 seg. con rinvii).
La cifra 1 dell'art. 53 NAPR stabilisce che nuovi edifici, ricostruzioni, ampliamenti o cambiamenti di destinazione di edifici esistenti devono soddisfare il fabbisogno di posteggi su area privata fissato dalla stessa.
Punto di partenza è il cosiddetto fabbisogno teorico, ovvero il numero di posteggi di principio - necessari. Questo è determinato come segue - per quanto qui può interessare - alla cifra 3.2 della disposizione: per abitazioni, 1 posto auto ogni 100 mq di SUL o frazione eccedente, comunque almeno 1 posto auto per appartamento; per abitazioni monofamiliari è autorizzato un posteggio supplementare (lett. a); per uffici, negozi e laboratori, 1 posto auto ogni 50 mq di SUL (lett. b); per le attività produttive di tipo artigianale-industriale, 1 posto auto ogni 2 addetti o 500 mc di volume edificato (lett. c); per ristoranti, caffè, bar, e simili, 1 posto auto ogni 10 mq di SUL (lett. d); per alberghi, motel, pensioni e simili, 1 posto auto ogni camera (lett. e).
Il numero di posteggi realizzabile (numero massimo) è invece definito, per le singole zone, alla cifra 3.3 della norma, tenendo conto del carico accettabile sulla rete stradale, dell'impatto ammissibile sull'ambiente e degli aspetti urbanistici (cfr. cifra 3.1). Questa fissa anche il numero di posteggi da realizzare (numero minimo).
La cifra 8 dell'art. 53 NAPR prevede infine l'obbligo di eliminare i posteggi eccedenti il numero consentito dalla stessa. I posteggi eccedenti possono essere mantenuti mediante aggravio di un "malus" sull'indice di sfruttamento del fondo, in ragione di 25 mq per ogni posto auto. L'eliminazione dei posteggi in eccesso - stabilisce il capoverso 3 di questa cifra - viene attuata attraverso una specifica ordinanza, contestualmente alla messa in funzione dei posteggi pubblici ed ai rispettivi raggi di influenza.
4.3. Il Consiglio di Stato ha respinto le censure rivolte all'art. 53 cifra 8 NAPR, adducendo che l'obbligo di eliminare i posteggi sorge solo quando viene inoltrata una domanda di costruzione. In buona sostanza esso ha pertanto, in realtà, accolto in larga misura le contestazioni mosse dagli insorgenti contro la disposizione in oggetto. Le conclusioni del Consiglio di Stato, nella misura in cui possono ancora essere oggetto di contestazione in questa sede, non possono tuttavia essere completamente condivise.
4.4. Ai fini del giudizio non appare anzitutto necessario prendere posizione sulle censure sollevate dai ricorrenti, ma in particolare sull'asserita violazione della protezione della situazione di fatto (Besitzstandsgarantie). Quest'obiezione non è peraltro priva di pregio, dal momento che in un inciso di un recente giudicato il Tribunale federale ha lasciato intendere, richiamandosi proprio a questo principio, che non è lecito pretendere la diminuzione del numero dei posteggi di impianti esistenti, ma solo di quelli nuovi (DTF 125 II 129, consid. 10b, pag. 150 in fine, criticata, su questo argomento, da Alain Griffel, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, Zurigo 2001, n. 47 a piè di pag. 374). In effetti - com'è appena stato spiegato - già il Consiglio di Stato, in veste di autorità di approvazione, ha drasticamente ridimensionato la portata della disposizione, adducendo che l'obbligo di eliminare i posteggi esistenti sorge solo quando viene inoltrata una domanda di costruzione. Questa considerazione impone tuttavia una precisazione, nel senso che - in quest'ordine di idee - il vincolo di eliminazione dei posteggi può nascere al più, a titolo di coerente completamento, a seguito di interventi che implicano l'obbligo di realizzare dei posteggi secondo la nuova normativa, ovvero di quegli interventi indicati alla cifra 1 dell'art. 53 NAPR: nuovi edifici, ricostruzioni, ampliamenti, cambiamenti di destinazione. Una costruzione che viene modificata al punto tale da dover essere assimilata ad un nuovo edificio non beneficia difatti più della protezione della situazione di fatto e deve, pertanto, ossequiare il nuovo diritto: può, di conseguenza, essere oggetto di una riduzione del numero dei parcheggi conforme a quest'ultimo (cfr. Haas, Staats- und verwaltungsrechtliche Probleme bei der Regelung des Parkierens von Motorfahrzeugen auf öffentlichem und privatem Grund, insbesondere im Kanton Bern, tesi, Berna 1994, cifra 8.1.3, pag. 102 seg., con rinvii). Tutti gli altri propositi edilizi sul fondo, ancorché assoggettati a licenza, non possono invece dar luogo ad un ricalcolo del numero dei posteggi ammissibili secondo il nuovo diritto finalizzato alla soppressione di quelli in esubero rispetto a quest'ultimo. A maggior ragione, come ha già stabilito il Governo nel giudizio impugnato - e, pertanto, non può nemmeno essere oggetto di contestazione e di giudizio in questa sede - l'obbligo di eliminazione dei posteggi non entra in linea di conto nei confronti dei proprietari che non realizzano interventi edilizi sul loro fondo. Nel caso in esame, poi, il piano del traffico della città di _________ non fornisce i dati concernenti ubicazione e quantitativo dei posteggi pubblici (e privati ad uso pubblico) da mantenere, realizzare o sopprimere: il Consiglio di Stato li ha sollecitati, esigendo la presentazione di una variante del piano regolatore (cfr. risoluzione impugnata, pag. 41 seg.), in modo da potersi poi esprimere in merito alla loro approvazione. Non sussistono pertanto nemmeno delle informazioni attendibili, a livello di piano regolatore, circa la reale possibilità di mettere a disposizione un numero adeguato di posteggi pubblici che potrebbe eventualmente legittimare la riduzione generalizzata del numero dei posteggi privati, ovvero nei confronti di tutti i proprietari ed indipendentemente dall'esecuzione di un qualche intervento edile sul fondo, prospettata dall'art. 53 cifra 8 capoverso 3 NAPR. Già per questo semplice motivo quest'ultimo capoverso non potrebbe essere tutelato con riferimento alle esigenze della base legale e dell'interesse pubblico. Non meraviglia pertanto che il municipio si associ alla domanda di annullare l'intera cifra 8, viste le difficoltà cui è stato subito confrontato nel tentativo di attuarla sotto questo specifico aspetto. Si impone pertanto l'annullamento del terzo capoverso della cifra 8 dell'art. 53 NAPR, di modo che risulti immediatamente che l'obbligo di eliminare i posteggi in eccedenza possa concernere solo i casi contemplati alla cifra 1 della stessa disposizione.
5. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico degli insorgenti proporzionalmente al grado di soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. I ricorsi, per quanto ricevibili e non sospesi, sono parzialmente accolti.
§ La risoluzione 16 ottobre 2001 (n. 4836) con cui il Consiglio di
Stato ha approvato il piano regolatore di _________ è annullata
nella misura in cui approva l'art. 53 cifra 8 capoverso 3 NAPR.
2.I ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e spese per complessivi fr. 400.- (quattrocento).
3. Intimazione a:
- _________ _________, __________ _________ __________, ___________________ - _________ _________, __________ _________ _______________________________________
- Municipio di Bellinzona, 6500 Bellinzona - Divisione della pianificazione territoriale, Viale S. Franscini 17, 6501 Bellinzona - Consiglio di Stato, Residenza governativa, 6501 Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario