Incarto n. 90.2000.00034
Lugano 23 gennaio 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Stefano Furger
statuendo sul ricorso del 20 luglio 2000 di
__________, __________ e __________, __________, __________,
contro
l'istituzione di una zona di pianificazione "Piani di quartiere" decisa dal Municipio di __________ il 3 aprile 2000;
viste le osservazioni 10 ottobre 2000 del Comune di __________ e 26 ottobre 2000 della Divisione della pianificazione territoriale,
letti e esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti;
ritenut o,
in fatto
a. Il PR di __________ è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 4 ottobre 1988. In seguito, con decisione del 2 luglio 1991 e del 27 agosto 1997, il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti alle NAPR e una revisione parziale del PR.
b. In conseguenza della realizzazione di alcuni progetti edilizi, ritenuti troppo intensivi nello sfruttamento dei parametri edificatori, per altro offerti dall'attuale PR, alcuni cittadini del Comune di __________ hanno lanciato un'iniziativa popolare nella forma generica intesa ad introdurre nel PR l'obbligo del Piano di quartiere per l'edificazione di tutte le superfici di uno o più fondi superiori a 5'000 mq nelle zone industriali-artigianali e superiori a 2'500 mq nelle zone residenziali.
L'iniziativa, sottoscritta validamente da 303 cittadini, è stata depositata in cancelleria comunale il 21 gennaio 2000. Il Municipio di __________, con risoluzione del 14 febbraio 2000, ha ritenuto l'iniziativa popolare regolare e proponibile.
c. Per evitare che eventuali domande di costruzione entrassero in contrasto con il testo dell'iniziativa, la quale delinea in nuce alcuni indirizzi pianificatori, il Municipio di __________ ha deciso in data 3 aprile 2000 di istituire una zona di pianificazione "Piani di quartiere" giusta gli art. 58 ss. della LALPT. Questa misura di salvaguardia della pianificazione interessa nove comparti ben distinti del territorio comunale, definiti graficamente nella relativa planimetria della scheda descrittiva. La ZP ha una durata di 3 anni e vieta ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione d'utilizzazione del territorio, ammettendo in particolare soltanto la riattazione di edifici esistenti con eventuali ampliamenti di piccola entità.
d. Dando seguito al preavviso favorevole 3 maggio 2000 del Dipartimento del territorio, il Municipio di __________ ha proceduto alla pubblicazione della zona di pianificazione ai sensi dell'art. 61 LALPT, avvenuta presso la cancelleria comunale dal 5 giugno al 5 luglio 2000.
e. Contro l'adozione della zona di pianificazione sono insorti il 20 luglio 2000 __________, __________ ed __________ __________, proprietari del mappale n. __________ RFD di __________, sul quale, con denominazione di comparto n. __________, è stato istituito il vincolo oggetto del contenzioso. Essi, lamentando una grave restrizione della proprietà data dall'impossibilità di disporre del fondo secondo le vigenti disposizioni del PR, che lo attribuiscono alla zona residenziale R2, chiedono lo stralcio dello stesso dalla zona di pianificazione. Inoltre, sollevano censure sull'opportunità del vincolo pianificatorio contenuto nell'iniziata.
f. Sia il Dipartimento, con osservazioni del 26 ottobre 2000, che il Comune, con osservazioni del 10 ottobre 2000, chiedono la reiezione dell'impugnativa.
g. In data 28 novembre 2000 ha avuto luogo l'udienza in contraddittorio, durante la quale le parti hanno nuovamente esposto le proprie allegazioni e si sono riconfermate nelle rispettive domande, rinunciando al dibattimento finale.
in diritto
1. A norma dell’art. 64 cpv. 1 LALPT contro la zona di pianificazione stabilita dal comune è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio entro 15 giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione.
Giusta l’art. 64 cpv. 2 LALPT è legittimato a ricorrere chi dimostra un interesse degno di protezione.
Non è dunque ammessa l’actio popularis. Il ricorrente dev’essere toccato dalla decisione più di qualsiasi altro cittadino e trovarsi in un rapporto particolarmente stretto con l’oggetto del litigio, in quanto portatore di un interesse personale, immediato ed attuale (DTF 113 Ib 228).
Non v’è dubbio che i ricorrenti, che risultano proprietari del fondo assoggettato alla zona di pianificazione, adempiono ai requisiti surriferiti e sono quindi legittimati a ricorrere.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è dunque ricevibile.
2. Secondo l’art. 27 cpv. 1 LPT se i PR mancano o devono essere modificati l’autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati al cui interno nulla è lecito intraprendere “che possa rendere più ardua la pianificazione dell’utilizzazione”.
Sempre per comprensori esattamente delimitati, l’art. 58 LALPT consente di istituire zone di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano. In particolare se i piani mancano o devono essere modificati.
La zona di pianificazione è istituita, nell’ambito delle relative competenze pianificatorie, dal Municipio, risp. dal Consiglio di Stato: quest’ultimo può stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi generali della pianificazione del territorio e della protezione dell’ambiente (art. 60 LALPT).
Il diritto cantonale riprende all’art. 63 cpv. 2 LALPT il principio che all’interno della zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione, con la precisazione al cpv. 3 che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente e non solo sospese a norma dell’art. 65. Blocco edilizio, dunque, e non semplice sospensione della domanda, ma solo per gli interventi che ostacolano presumibilmente la pianificazione o l’attuazione di obiettivi pianificatori generali e di protezione ambientale.
La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre 5 anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due il termine di scadenza.
In sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento provvisionale, volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo.
La giurisprudenza del Tribunale federale ha ravvisato tra gli scopi fondamentali dell’istituto quello di impedire che modifiche del territorio durante la pianificazione restringano eccessivamente la libertà di scelta dei pianificatori, ostacolandoli nell’adempimento dell’obbligo di pianificare posto loro a carico dall’art. 2 LPT (DTF 113 Ia 365 seg. consid. 2abb).
3. La zona di pianificazione, provvedimento di natura eminentemente conservativa, non ha per fine di consentire un certo uso del territorio, ma di impedire che interventi incompatibili con l’indirizzo della pianificazione in fieri ne pregiudichino il corretto svolgimento. A questo stadio l’assetto definitivo dell’ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l’indirizzo pianificatorio potrebbe far temere
La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall’indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che pur nei limiti della loro indeterminatezza ne informano l’azione. Giova qui ricordare che secondo la giurisprudenza federale la limitazione della proprietà posta in essere da una zona di pianificazione è compatibile con la garanzia sancita dall’art. 22ter (v)Cost. (art. 26 nCost.) solo se ha una base legale, è sorretta da interesse pubblico e ossequia il principio di proporzionalità. La restrizione non deve peraltro intaccare l’essenza stessa della proprietà in quanto istituto ed essere seguita da piena indennità se equivale a espropriazione (DTF 113 Ia 362 seg., consid. 2).
Nel procedere a questa verifica - e più generalmente nel valutare la validità del provvedimento - si terrà conto del principio enunciato dal Tribunale federale in RDAT 1990 no. 79 consid. 2b: “l’esame giurisdizionale che l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT garantisce anche nella materia specifica (DTF 110 Ib 140/141) non può estendersi, salvo il caso di un’impostazione manifestamente erronea, all’ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati (DTF 105 Ia 229 consid. 2d), bensì e soltanto alla fondatezza e all’idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia”.
Solo importa in questo contesto determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale; la piena tutela giurisdizionale è riservata alla contestazione, a tempo debito, della pianificazione giunta a termine (DTF 105 Ia 231 consid. 2e).
4. Nella fattispecie in esame, come già rilevato, giusta gli articoli 58 e 60 LALPT se problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano, il Municipio ha la competenza di adottare dei provvedimenti a salvaguardia di obiettivi generali della pianificazione del territorio e della protezione dell’ambiente. L’operato del Municipio di __________ è quindi senz’altro sorretto da una valida base legale.
5. L'interesse pubblico a una misura di protezione della pianificazione presuppone una seria intenzione pianificatoria.
Nel caso concreto, l'intenzione pianificatoria è manifesta, dato che, come evidenziato in narrativa, la misura contestata prende origine da un'iniziativa popolare, alla quale ha aderito quasi la metà dei cittadini aventi diritto di voto, e alla quale il Municipio ha dato debito seguito.
Nata dallo sconcerto suscitato dall'edificazione a connotazione speculativa di alcuni comparti della zona residenziale, preludio di un fenomeno che avrebbe potuto contagiare le aree ancor libere da costruzioni, con effetto di degradare la qualità del tessuto urbano del Comune, l'iniziativa popolare rappresenta inoltre un segnale concreto della necessità di porre a seria verifica le disposizioni che attualmente regolano l'uso di tale zona. Su questo punto neppure i ricorrenti hanno nulla da obiettare, giacché loro stessi, avanzando alcune proposte pianificatorie alternative al vincolo di piano quartiere obbligatorio, confermano l'esigenza di porre in atto, a tale riguardo, una revisione del PR.
Tuttavia, è bene ricordare che in questa sede non va giudicato l'intendimento pianificatorio soggiacente alla zona di pianificazione, a meno che esso violi chiaramente il diritto, sia privo di senso e scopo. Nel caso specifico questi presupposti non sono adempiuti. Il vincolo di piano quartiere obbligatorio previsto sulle suddette zone edificabili, tenuto conto delle circostanze citate in precedenza, è inteso, fra gli strumenti di pianificazione offerti dalla legge (art. 56 LALPT), a favorire la promozione urbanistica e la realizzazione di obiettivi urbanistici qualificati. Sebbene la misura pianificatoria veicolata dall'iniziativa popolare si fondi esclusivamente su un criterio di ordine quantitativo, vale a dire la superficie minima di uno o più fondi a seconda della zona di PR d'appartenenza, perciò in quanto tale non sufficiente per adempiere ai presupposti minimi legali dell'art. 56 cpv. 2 LALPT, va osservato che essa è stata presentata nella forma generica, quindi suscettibile di essere concretizzata attraverso un progetto elaborato dalla competente commissione comunale. Malgrado ciò, essa delinea comunque un indirizzo pianificatorio adeguato e sufficiente, che ha permesso al Municipio di __________, onde salvaguardarne la pianificazione, di determinare con esattezza la delimitazione dei comprensori da sottoporre a verifica secondo gli intendimenti della stessa. Il fondo di proprietà dei ricorrenti, attribuito dal vigente PR alla zona residenziale R2, è costituito da una superficie di 5'706 mq. Di conseguenza risulta più che giustificata la sua inclusione nel comparto n. __________ della zona di pianificazione.
Da quanto precede, vista la rilevanza sul piano territoriale dell'intervento pianificatorio allo studio, nonché l'importanza degli scopi prefissi, si giustifica pertanto mantenere la pianificazione al riparo da iniziative edilizie, che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo lo svolgimento. È questa la funzione della zona di pianificazione qui contestata che, in quanto a ciò, risponde ad un incontestabile intesse pubblico.
6. Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta da esaminare se la misura pianificatoria all'esame risulta conforme anche al principio della proporzionalità. Mentre l'esigenza dell'interesse pubblico subordina la restrizione della proprietà all'esistenza di uno scopo costituzionalmente legittimo, il principio della proporzionalità ha per funzione di assicurare che i mezzi messi in opera siano adeguati e necessari al suo conseguimento e dall'altro lato che tra lo scopo e la limitazione della proprietà intercorra un rapporto ragionevole, che renda accettabile (zumutbar) il sacrificio imposto al cittadino. Solo se prevale sull'interesse privato l'interesse pubblico può essere ritenuto sufficiente e legittimare la restrizione della proprietà e quindi a giustificare la lesione dei diritti individuali del proprietario.
L'esame della proporzionalità presuppone la ponderazione dei contrapposti interessi, pubblici e privati (DTF 113 Ia 137).
Sull'idoneità delle zona di pianificazione ad impedire che l'intendimento dell'iniziativa popolare venga compromesso da interventi pregiudizievoli non possono esserci dubbi. E' questo lo strumento pianificatorio deputato per simili evenienze. D'altro canto nessun altro provvedimento di salvaguardia della pianificazione previsto dalla legge (decisione sospensiva, blocco edilizio) è applicabile nella fattispecie.
Occorre tuttavia distinguere l'idoneità del provvedimento stesso da quella dell'ordinamento pianificatorio da tutelarsi per il suo tramite. Nella misura in cui i ricorrenti avversano l'ordinamento pianificatorio in fieri, tali censure non sono ammissibili in questo contesto in quanto premature: sarà eventualmente nel corso della procedura di adozione del vincolo di PQ (art. 33 e ss. LALPT) che essi potranno proporre osservazioni in merito e se del caso adire le vie di ricorso.
La misura prevista, oltre ad essere idonea, è pure necessaria al raggiungimento dello scopo previsto. Trattandosi nel caso specifico di verificare l'istituzione di un PQ obbligatorio, non si vede infatti come il processo pianificatorio in atto possa essere adeguatamente tutelato, concedendo ai proprietari un uso libero ed immediato, che vada oltre la riattazione di edifici esistenti con eventuali ampliamenti di piccola entità.
Nella ponderazione degli interessi si deve in questo caso tener conto che la ZP serve a proteggere la pianificazione dell'intero comprensorio e difficilmente può essere rimessa in forse per gli inconvenienti che potrebbero derivarne al singolo caso. Trattandosi inoltre di un vincolo temporaneo, i cui effetti sono limitati a tre anni, e considerando l'importanza della pianificazione da salvaguardare, la bilancia pende a favore dell'interesse pubblico. Di conseguenza, la zona di pianificazione è proporzionata al sacrificio imposto ai proprietari del fondo toccato, che del resto prima d’ora non hanno mai manifestato la volontà di procedere all’edificazione, pur essendo essa possibile già dal 1988. Questa misura non può quindi costituire un grosso sacrificio.
7. La misura pianificatoria all'esame risulta quindi sorretta da una valida base legale, giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettoso del principio di proporzionalità.
Il ricorso deve conseguentemente essere respinto.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é respinto.
2. I ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 500.--.
3. Intimazione: - __________ __________, __________ e __________,
__________ - Municipio di __________ - Consiglio di Stato, Bellinzona - Sezione pianificazione urbanistica,
Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario