Incarto n. 90.2000.00018
Lugano 2 agosto 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
statuendo sul ricorso del 22 febbraio 2000 di
__________ __________, __________,
rappr. da: avv. __________ __________, __________ __________,
contro
la risoluzione del Consiglio di Stato n. __________ del 25 gennaio 2000 inerente la decisione del ricorso contro una modifica di poco conto al Piano del traffico del PR del comune di __________
viste le osservazioni 3 maggio 2000 della Divisione della pianificazione territoriale e 5 maggio 2000 del Municipio di __________,
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti;
ritenuto
in fatto
a.__________ __________ è proprietaria del mappale n. __________RFD di __________, situato in località “__________ ”, immediatamente a valle del vecchio nucleo del paese. La ricorrente si aggrava contro la modifica di poco conto che ha spostato la piazza di giro al termine della strada di PR n. __________dall’originaria posizione sul confinante fondo n. __________ (cfr. PR 1995) al suo. A suo dire, il vincolo non è assolutamente giustificato sotto il profilo della proporzionalità, visto l’esiguo numero di fondi serviti dalla nuova strada di PR. Ogni singolo proprietario della zona potrebbe infatti predisporre i necessari accessi/piazzali per le manovre di inversione senza dover far capo alla piazza di giro. La variante di poco conto non terrebbe inoltre in debita considerazione le indicazioni scaturite dalla risoluzione del CdS del 15 marzo 1995.
b. Comune e Consiglio di Stato, nelle rispettive osservazioni al ricorso, ricordano che la strada di PR n. __________ e la relativa piazza di giro sono necessarie in virtù dell’assetto pianificatorio scaturito dal nuovo PR del 1995. A monte della futura strada è infatti prevista una nuova zona residenziale e a valle una zona artigianale-commerciale. Chiedono pertanto entrambi la conferma del vincolo.
c. In data 8 giugno 2000 si è tenuta l’udienza in contraddittorio; all’occasione l’insorgente ha chiesto che gli venissero trasmesse il ricorso, le osservazioni del Municipio e la decisione del CdS relative al mappale n. __________ (originario posizionamento della piazza di giro).
d. Preso conoscenza della documentazione inviatagli, l’insorgente ha ribadito la sostanziale inutilità della previsto vincolo, osservando in particolare che questo graverebbe il fondo n. __________in misura ben maggiore di quanto era originariamente previsto a carico della part. n. __________.
considerato
in diritto
1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c). La legittimazione attiva dell'insorgente è senz'altro data, ai sensi dell'art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2. L'art. 50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti" (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. pag. 55).
3. Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 75 Cost.).
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
4. Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. Le questioni espropriative esulano invece dalla presente procedura.
La base legale del presente vincolo è senz’altro data ai sensi dell’art. 28 cpv. 1 della LALPT, laddove indica che le rappresentazioni grafiche del PR comprendono il piano del traffico che a sua volta precisa “la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici” (art. 28 cpv. 2 lett. p) LALPT).
5. Se l’esistenza di una base legale non è messa in dubbio dal ricorrente, sono invece decisamente contestati sia l’interesse pubblico sia la proporzionalità del provvedimento pianificatorio.
A suo parere l’incidenza di una piazza di giro delle dimensioni di 10 ml per 10 ml sul fondo di sua proprietà è decisamente fuori misura con l’interesse pubblico perseguito. La strada di servizio che il piano del traffico indica quale PR n. __________è infatti molto breve e serve solo pochi fondi; per le esigenze di questi potrebbero benissimo essere predisposti degli accessi sufficientemente larghi da permettere l’inversione di veicoli, e questo sia per il servizio della zona residenziale prevista a monte della futura via, sia per la piccola zona commerciale-artigianale ricavata a valle della stessa.
Facendo l’istoriato dell’oggetto, ricorda che nel 1995 il Consiglio di Stato aveva (su indicazione del Municipio) accolto la petizione dei proprietari confinanti interessati (f.n. __________), rinunciando alla realizzazione della piazza di giro sul questo fondo vista la grave deturpazione alla proprietà che ne sarebbe derivata. Si chiede per quali ragioni le motivazioni esposte allora non possano valere anche nel presente caso : il suo terreno, già mutilato in occasione della costruzione della strada di circovallazione veloce per __________, verrebbe infatti nuovamente tagliato in due dalla piazza di giro.
5.1. Il comune ribadisce nelle sue osservazioni la necessità della piazza di giro, osservando che lo spostamento dell’ubicazione oggetto della variante di poco conto si è reso necessario per salvaguardare l’integrità della corte del mappale n. __________. Il Municipio si impegna comunque a trovare una soluzione progettuale che, pur preservando lo scopo e la funzionalità di una piazza di giro, incida in minor misura possibile sul fondo dell’insorgente.
Da parte sua il Consiglio di Stato fa presente come il nuovo assetto pianificatorio della zona scaturito dal PR 1995 (zona residenziale a monte e zona artigianale commerciale a valle) renda imprescindibile la realizzazione della strada di servizio n. __________e la relativa piazza di giro.
5.2. La piazza di giro è prevista sulla parte alta del mapp. N. __________, su un’area attualmente occupata da prato, orto e alcuni arbusti.
Ora, l’interesse pubblico non può alla fin fine essere negato. La strada di PR n. __________ ha una certa lunghezza, ed è larga solo 3 m. Non vi sono pertanto possibilità di scambio o di inversione di marcia se non invadendo l’area privata. Servizi pubblici come la raccolta dei rifiuti, un’autoambulanza, la calla-neve, ecc. devono poter girare senza eccessive manovre. Il quartiere, per cui come detto è previsto uno sviluppo sia di tipo residenziale, sia di tipo artigianale-commerciale, raggiungerà in futuro una certa consistenza e ciò impone all’ente pubblico di esigere certe garanzie sul piano della viabilità.
Il poter disporre al capo estremo della stradina di una piazzuola di giro non solo risponde ad un chiaro interesse pubblico, ma rispetta pure il principio della proporzionalità, nessun altro provvedimento, meno incisivo, potendo adempiere in modo soddisfacente la stessa funzione. La soluzione suggerita dall’insorgente, vale a dire di eseguire le operazioni di giro sugli accessi privati, non è chiaramente proponibile per i veicoli di terzi o per quelli di pubblica utilità sopra citati.
Il pregiudizio che ne potrà derivare alla proprietà __________ non appare in definitiva tale da sovrastare l’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera, se si considera che, secondo le indicazioni fornite in sede di osservazioni e poi ancora durante il sopralluogo dai rappresentanti del Municipio, le dimensioni della piazza saranno probabilmente ridotte dall’attuale calibro (10 ml per 10 ml). Si osserva d’altronde che anche nella precedente soluzione pianificatoria (non contestata dall’insorgente), che prevedeva la piazza di giro sul vicino f.n. __________, il suo fondo veniva pur sempre tagliato in due dalla strada.
Per quanto attiene all’impatto paesistico spetterà al progetto esecutivo ridurlo al massimo. Non perdiamo di vista che si tratta di una semplice piazza di giro, opera di modeste dimensioni e invadenza.
6. Ripercorrendo il tormentato “iter” pianificatorio, l’insorgente lamenta il fatto che la piazza di giro è stata spostata dalla primitiva ubicazione sul f.n. __________sulla sua proprietà con motivazioni perlomeno dubbie. Questo Tribunale ha avuto modo di costatare durante il sopralluogo che in effetti per morfologia, struttura e vegetazione i due fondi risultano alquanto simili; entrambi posti in leggera pendenza, di forma allungata e stretta, sono adibiti a prato o orto, inframmezzati da arbusti e alberi (cfr. verbale di sopralluogo).
L’ubicazione dell’opera su un fondo oppure sull’altro è pertanto una pura questione di opportunità pianificatoria, non essendovi controindicazioni decisive né per l’una né per l’altra delle soluzioni.
Ciò rilevato, va detto che la precedente soluzione pianificatoria (piazza di giro sul f.n. __________) è stata definitivamente scartata dalla decisione 15 marzo 1995 del CdS, cresciuta in giudicato, mentre quella scaturita dalla variante di poco conto (f.n. __________) è in ogni caso conforme al diritto e risponde ad un interesse pubblico preponderante. Il TPT, che non ha il sindacato di opportunità e che ad ogni modo non può sostituire una soluzione oggettivamente sostenibile con un’altra che ritenga preferibile, non può quindi che riconoscere la legittimità della variante qui impugnata.
7. Stando così le cose, il ricorso, nella misura in cui chiede lo stralcio del vincolo di piazza di giro, deve essere respinto.
Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
viste le normative al caso applicabile,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é respinto.
2. La ricorrente é condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 400.—(quattrocento).
3. Intimazione: - Avv. __________. __________, per la ricorrente; - Municipio di _______ - Consiglio di Stato, Bellinzona - Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario