Incarto n. 90.1999.00061
Lugano 26 ottobre 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
Il segretario
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo sul ricorso del 9 luglio 1999 di
__________ __________, __________,
contro
l'approvazione del piano generale (PG) per la realizzazione della galleria __________ -__________ e relativi collegamenti
vista la risposta 20 settembre 1999 della Repubblica e Canton Ticino (Servizi generali),
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti;
ritenuto
in fatto
Premessa
a. Allo scopo di individuare i problemi di mobilità della regione del __________ e ristabilire "un equilibrio tra lo sviluppo insediativo del territorio e la disponibilità di adeguate infrastrutture di trasporto" (cfr. Obiettivi del Piano regionale dei trasporti, CIT, 1989), il 20 settembre 1988 tra 84 Comuni e lo Stato del Cantone Ticino è stata stipulata una convenzione per istituire la Commissione intercomunale dei trasporti del __________ (CIT), incaricata dell'allestimento di un Piano regionale dei trasporti del __________ (_________).
Il contenuto tecnico del Piano, elaborato sul principio della multimodalità e sull'integrazione dei sistemi di trasporto, è stato approvato dalla CIT il 10 dicembre 1993, dopo la messa in consultazione delle proposte in tre occasioni presso i Comuni, le Regioni del comprensorio, nonché presso enti e associazioni interessati e la popolazione in generale. Gli indirizzi principali del Piano possono essere così riassunti:
° nel settore della viabilità: riconferma della rete stradale e
autostradale esistente e realizzazione, quali principali nuovi elementi, di un anello tangenziale al polo di __________ (detto "__________" per la sua forma aperta), di una circonvallazione di __________ e __________ con prolungamento fino a __________, della sistemazione dell'asse __________ - __________ __________ con una nuova dogana al __________ e costruzione di una galleria di attraversamento di __________ __________. In particolare l'anello tangenziale al polo avrebbe circoscritto l'agglomerato di __________ fra gli snodi autostradali di __________ __________ e di __________ __________ per poi passare con una galleria nella Valle del __________ e collegarsi tramite un'altra galleria alla strada che porta al valico doganale di __________;
° nel settore dei trasporti pubblici: rafforzamento del trasporto ferroviario (_________ e _________), sia per le lunghe distanze sia per gli spostamenti nel Cantone e nella regione, e riorganizzazione dei servizi, in collaborazione con le autolinee, nella regione __________ e nell'area urbana; scelta della stazione di __________ quale piattaforma di interscambio principale del servizio pubblico urbano, regionale e cantonale; potenziamento e modernizzazione dell'infrastruttura della _________ con creazione di una nuova stazione sotterranea a __________ e prolungamento del tracciato verso __________ e verso il __________ in __________; eventuale realizzazione di una seconda funicolare dalla città a __________ e pianificazione di altri collegamenti meccanizzati per raggiungere l'Ospedale e il centro studi di __________;
° per favorire l'intermodalità: realizzazione di una serie di nodi di interscambio alle stazioni ferroviarie delle _________ e della _________ e di cinque grossi posteggi posti in periferia attorno all'__________, collegati alla città da linee di trasporto pubblico.
Da notare che durante la sua elaborazione il _________ è stato sottoposto ad una verifica ambientale complessiva, riferita alla sua realizzazione completa (orizzonte temporale ca. 30 anni), che ha confermato l'effetto globalmente positivo sull'ambiente del Piano (Giustificazione ambientale del _________).
b. I contenuti del Piano sono stati ripresi nel PD cantonale: il Consiglio di Stato con decisione 31 maggio 1994 ha adottato la scheda di coordinamento n° __________.__________concernente il _________, accompagnata da cinque schede settoriali (1: Piano speciale per il __________ __________; 2: Infrastrutture per i trasporti individuali su gomma; 3: Nodi intermodali, stazionamento e misure urbanistiche; 4: I trasporti pubblici; 5: Piani del traffico comunali). Secondo la scheda __________.__________, i principi operativi del _________ sono:
° migliorare nella Regione le condizioni di mobilità e dell'assetto territoriale nel rispetto degli obiettivi generali del PD e dei contenuti del Piano di risanamento dell'aria;
° incrementare il riparto modale fra trasporto pubblico e trasporto privato a favore del trasporto pubblico;
° migliorare le condizioni di viabilità delle vie del centro dell'agglomerato urbano di __________ e delle arterie ad esso affluenti;
° consentire un'efficace mobilità sull'asse stradale principale del basso __________ e ai suoi accessi doganali;
° agevolare le condizioni di accessibilità verso e nelle regioni periferiche;
° porre le basi per un'ordinata ristrutturazione urbanistica;
° ridurre l'impatto ambientale del traffico privato in generale e nei Comuni dell'agglomerato urbano di __________ in particolare;
° garantire il coordinamento con il processo pianificatorio in corso per __________.
Da rilevare che, a seguito del progresso della pianificazione e della progettazione dei diversi oggetti, le schede hanno subito un primo aggiornamento, svoltosi in due fasi (____________________1997 e ____________________ 1998).
c. Dopo il primo consolidamento pianificatorio del _________ nel PD e lo stanziamento di un credito di progettazione per le opere e gli interventi prioritari da parte del Gran Consiglio (21 giugno 1994), i lavori sono continuati sostanzialmente in due direzioni: nell'allestimento di studi relativi all'inserimento urbanistico del _________ nel contesto regionale e nella progettazione delle opere prioritarie.
Per quanto concerne gli studi di approfondimento urbanistico, con il Concetto di Organizzazione territoriale dell'Agglomerato __________ (COTAL), il cui Rapporto finale di prima fase è stato presentato nel febbraio 1996, è stato esaminato l'aspetto dell'organizzazione territoriale e della gestione dello sviluppo dell'agglomerato __________ con lo scopo di inserire il _________ in un disegno urbanistico regionale. Va sottolineato che con il COTAL, l'agglomerato urbano - inteso come l'area densamente insediata attorno a __________, comprendente anche le zone di sviluppo del Piano del __________, del Pian __________, dei __________ di __________ e del __________ __________ __________ - viene considerato per la prima volta nel suo insieme, oltre le divisioni comunali, e le funzioni specifiche delle singole parti di territorio sono messe in relazione tra loro per comporre il quadro di un'unica città, efficiente e dinamica, denominata "__________ __________ ".
Nel luglio del 1998 è stato posto in consultazione il Piano dei trasporti dell'agglomerato del __________ (PTA), che va considerato come uno studio d'approfondimento del COTAL e contemporaneamente come un piano di applicazione del _________: esso persegue lo scopo di precisare le componenti del sistema dei trasporti per l'agglomerato di __________ con particolare attenzione agli aspetti urbanistici ed ambientali ed alle misure fiancheggiatrici e di moderazione del traffico. Lo studio comprende in sostanza una definizione approfondita del modello urbanistico di riferimento elaborato dal COTAL ("____________________"); la definizione degli obiettivi ambientali e trasportistici segnatamente per quanto riguarda la viabilità, i posteggi, i trasporti pubblici, il traffico pedonale e ciclistico e gli indirizzi per il loro raggiungimento; l'individuazione delle aree e dei nodi problematici e delle priorità di intervento; ed infine gli indirizzi e le misure da attuare per il raggiungimento dei citati obiettivi.
Piano generale della __________ __________ -__________
d. In base ai gradi di priorità stabiliti dal PD circa la realizzazione delle infrastrutture per i trasporti individuali su gomma (cfr. scheda settoriale __________.__________.__________), la progettazione della __________ __________ -__________ - intesa come uno dei principali segmenti del tracciato dell'"__________", che dovrà raccordare i più importanti nodi intermodali previsti dal progetto di mobilità allestito dal PTA in applicazione di quanto già delineato dal _________ - è stata avviata nel maggio del 1995 con la consegna degli incarti dei cinque gruppi interdisciplinari partecipanti al concorso indetto dal Cantone. L'allestimento del piano generale (PG) è avvenuto fra il luglio 1997 e il gennaio 1998. Il progetto proposto con il PG è suddiviso in tre comparti:
° il comparto __________ con la ristrutturazione dello svincolo di __________ nord assicura il raccordo alla __________,
° il comparto galleria comprende la galleria propriamente detta da portale a portale, le installazione tecniche ed elettromeccaniche di sicurezza, di ventilazione e di espulsione (camino di ventilazione) e di segnaletica,
° il comparto __________ con le opere di 1a fase ed i raccordi alla rete viaria locale, il posteggio d'interscambio e i collegamenti con il trasporto pubblico.
e. Nell'ambito dell'allestimento del PG è stata inoltre considerata la necessità di garantire il collegamento con la futura galleria "__________ -__________ ", che completerà la tangenziale "__________", e di non precludere le esigenze di un riordino urbanistico della fascia nord dell'agglomerato cittadino, oggetto di uno studio particolare intercomunale, denominato Piano d'indirizzo urbanistico per il comparto di __________ (__________). Da notare che l'opportunità di conferire all'intero complesso dell'intermodale di __________ una particolare valenza formativa del quartiere era stata rilevata nel quadro del PTA. La scheda n° __________.__________.__________.__________del PD demanda quindi al PICT il compito di definire l'assetto viario definitivo del comparto di __________, con particolare riguardo al previsto asse di penetrazione all'agglomerato urbano e al posizionamento della struttura di __________; di formulare precise indicazioni circa l'attribuzione alle singole componenti territoriali delle destinazioni d'uso specifiche, con particolare riguardo alle zone di interesse pubblico e più in generale al disegno degli spazi aperti; ed infine di enunciare precisi indirizzi per una corretta composizione urbanistica, in particolare per quanto concerne la viabilità secondaria e il suo aggancio alla viabilità principale. La prima consultazione dei comuni in merito al __________ e alle due varianti da esso contemplate è avvenuta il ____________________ 1998. Nel frattempo questo settore è stato rivisto dal 2.° aggiornamento della scheda __________.__________. __________-__________e dall’adozione della nuova scheda __________.__________.
f. A sommi capi l'iter procedurale e progettuale seguito sino ad oggi dal PG __________ __________ -__________ e sfociato con la presentazione dei ricorsi che qui ci occupano, può venir riassunto come segue:
° l'8 luglio 1997 l'UFAFP preavvisa favorevolmente il rapporto preliminare d'impatto ambientale e il capitolato d'oneri per gli esami di competenza federale (EIA n° __________.__________-__________/__________.__________);
° dal 23 gennaio al 23 febbraio 1998 gli atti (piani di progetto, relazione tecnica, indagine d'impatto ambientale preliminare e capitolato d'oneri, esame d'impatto ambientale di 1a fase, giustificazione ambientale del _________) vengono depositati per le osservazioni presso le cancellerie comunali;
° durante il mese di marzo e giugno 1998: valutazione delle osservazioni e prima ottimizzazione del progetto (progetto giugno 1998);
° il 19 giugno 1998 gli atti completi del PG (compreso l'EIA di 1a fase e la giustificazione ambientale del _________ aggiornata) vengono trasmessi all'__________ e all'__________, che li preavvisa favorevolmente il 9 ottobre 1998 (EIA n° __________.__________ -__________/__________.__________);
° nel mese di ottobre 1998 il progetto viene ottimizzato per la seconda volta con riguardo al comparto __________;
° il 27 ottobre 1998 la CIT approva il progetto ottimizzato; gli atti vengono aggiornati con modifica della parte grafica e con l'allestimento dei rapporti aggiuntivi alla relazione tecnica ed all'EIA di 1a fase (in particolare: perizia __________);
° il 22 dicembre 1998 viene licenziato il Messaggio n° __________del Consiglio di Stato per l'approvazione del PG della galleria __________ -__________ (__________) nell'ambito del _________;
° il 10 marzo 1999 il Gran Consiglio adotta il Decreto legislativo concernente l'approvazione del PG della galleria __________ -__________ e relativi raccordi alla rete viaria locale (__________) nell'ambito del _________;
° il PG della galleria __________ -__________ viene pubblicato dal 26 maggio al 25 giugno 1999 con facoltà di ricorso al TPT. Da notare che, sebbene dal profilo procedurale solo le opere relative ai comparti "__________" e "__________" siano rette, su rinvio dell'art. 13 Lstr., dagli art.li 46 ss. LALPT, per completezza d'informazione anche le opere del comparto "__________", che sottostanno alla Legge federale sulle strade nazionali, sono state indicate nel PG.
g. Contro le indicazioni del PG insorge col presente ricorso __________ __________, in nome proprio, come cittadino attivo del comune di __________ e in rappresentanza di un non meglio precisato Comitato informale “__________ __________ __________ __________ __________ __________ __________ __________.” Contestato è il PG in toto, accusato di non rispettare principi e scopi della pianificazione del territorio, venendo meno all’obbligo di ponderazione di cui all’art. 3 OPT. Invocando l’assioma “più strade più traffico” il ricorrente sostiene che la galleria “non rappresenta un miglioramento del territorio bensì un peggioramento della situazione ambientale.” La Galleria non si giustifica da sola, ma solo se i suoi effetti nocivi sono compensati dalle misure fiancheggiatrici. Ora queste devono comunque essere intraprese, in applicazione della LPT, quali misure principali “a favore del disinquinamento di un territorio già gravemente ammalato (e ammalante)”. Ad ogni modo il _________ senza galleria, ma accompagnato da queste misure, avrebbe un risultato decisamente più positivo sull’ambiente, ciò che l’EIA avrebbe dovuto considerare aggiungendo questo scenario tra quelli messi a raffronto. Quanto all’affermazione contenuta nel Messaggio governativo n. __________che “il carico inquinante dell’aria continua a calare regolarmente da diversi anni” trova pronto il ricorrente a ribattere che il risultato è da attribuire all’utilizzazione generalizzata dei catalizzatori “che non merita certo di essere mal gestita come se fosse uno sgravio di coscienza”. Circa gli effetti positivi che il _________ e con esso la galleria avrebbero sul piano urbanistico creando i presupposti per un suo riordino e in particolare mirando alla creazione della __________ __________, il ricorrente controbatte che si deve pur poter pianificare “senza prima ferire gravemente il territorio!” Ora la galleria “ferisce proprio questa __________ __________ peggiorando la situazione ambientale a __________, ma anche a __________, __________, __________, __________, __________ e __________ __________.” Se poi "si accetta di intubare e spostare il portale est della galleria, si va certamente parzialmente incontro alle esigenze degli abitanti della collina di __________, ma si aggrava la situazione della zona di __________ intorno alla pianura di "__________" (e sono diverse centinaia di abitanti più una nuova scuola di ben 500 allievi e insegnanti, orientata, ahimè, verso il futuro rumore). Conclusione: la galleria provoca problemi forse spostabili, ma ineliminabili: l'errore è nella galleria stessa! Infine è toccato il tema della vincolabilità delle misure fiancheggiatrici, al cui proposito il ricorrente rammenta che nella discussione parlamentare è stata respinta una proposta di __________ __________ tesa a renderne obbligatoria la realizzazione (verbale sedute Gran Consiglio marzo '99), sicché "la Galleria V/C si trova di fatto e formalmente senza la garanzia delle cosiddette misure fiancheggiatrici (esiste solo un vago ‘impegno politico’ come dice il rapporto commissionale a pag. 12)".
Il ricorso conclude chiedendo che il decreto legislativo votato dal Gran Consiglio il 10.03.99 concernente l’approvazione del PG della __________ ____________________ ed i relativi raccordi alla rete viaria locale venga annullato. Con spese a carico dello Stato.
h. Il Dipartimento del territorio ha chiesto, nella risposta 20.9.99, il rigetto del ricorso con argomentazioni che verranno riprese all’occorrenza nei considerandi di diritto.
i. Nell’udienza del 15.10.99 le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande.
l. L’11.4.01 il Presidente del TPT ha promosso un incontro tra il ricorrente, una rappresentanza della SPU e il presidente della CRT al fine di illustrare l’evoluzione della situazione pianificatoria intervenuta dopo l’introduzione del ricorso, i progressi compiuti e le prospettive future.
considerato
in diritto
1. Competenza, legittimazione ricorsale
La competenza del TPT è data dai combinati disposti degli art. 13 LStr e 49 cpv. 1 LALPT.
Il primo dichiara applicabile ai piani generali delle strade (PG) la procedura prevista dalla LALPT per i piani di utilizzazione cantonali (PUC); il secondo dà ricorso al TPT contro la decisione del Gran Consiglio che approva il PUC, e quindi il PG.
Per il rimando dell’art. 13 LStr la legittimazione ricorsuale di __________ __________, cittadino attivo di un comune toccato dal provvedimento impugnato, trova fondamento nell’art. 49 cpv. 3 lett. b LALPT.
Il ricorso di __________ __________, interposto nei termini di legge e quindi tempestivo, è ricevibile in ordine.
Quanto al Comitato informale "__________ __________ __________ __________ __________ __________ __________ __________ ”, asseritamente rappresentato da __________ __________, ricordiamo che la giurisprudenza riconosce la legittimazione ricorsuale alle associazioni aventi per scopo la tutela degli interessi dei loro membri e le ammette a ricorrere al loro posto, anche se non sono toccate personalmente dalla decisione, ponendo tuttavia la condizione che l'associazione possieda la personalità giuridica, lo statuto preveda la salvaguardia degli interessi comuni degli aderenti e la maggioranza o almeno un numero rilevante di membri sia legittimato individualmente a ricorrere in quanto direttamente colpito dall'atto impugnato (DTF 2.9.1992 in re Comune di __________, 114 Ia 452, 113 Ib 365, 104 Ib 384; RDAT 1986 n. 86). Si noti che l'esistenza di questi presupposti non è stata in alcun modo dimostrata nel caso in cui, malgrado l'autodesignazione di informale, il Comitato in questione fosse costituito in associazione. Se invece così non è i singoli aderenti devono ricorrere personalmente, con ricorso individuale o collettivo.
Il quesito della legittimazione ricorsuale, riconosciuta a __________ __________, può comunque rimanere irrisolto visto l'esito, nel merito, del ricorso.
2. Potere cognitivo del TPT
Giusta l’art. 49 cpv. 2 LALPT il ricorso al TPT è dato non solo contro la violazione del diritto, compreso l’eccesso e l’abuso del potere di apprezzamento e l’accertamento inesatto o incompleto di fatti rilevanti ma pure contro l’inadeguatezza del provvedimento pianificatorio.
Al TPT compete dunque, per il rimando dell’art. 13 LStr, pure il sindacato dell’opportunità.
Questo pieno potere di cognizione, eccedente la latitudine di giudizio che compete di norma al giudice amministrativo, va esercitato con discrezione e misura. Il ritegno s’impone segnatamente dovendosi dirimere questioni con forte valenza tecnica o connotazione locale, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente delle autorità del posto costituiscono spesso un'insostituibile base.
Né va perso di vista che l’autorità decidente, in caso il legislativo cantonale, assume con la sua decisione una responsabilità politica che il tribunale non ha né può avere.
Se ora poniamo mente al peso che le questioni tecniche hanno nella presente vertenza ed alla pregnanza politica delle scelte pianificatorie fatte da Governo e Parlamento, il riserbo è d’obbligo.
Il TPT esaminerà con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano generale, ma è solo se vi scoprirà vizi rilevanti, inconciliabili col precetto dell’adeguatezza, che lo annullerà e rinvierà all’autorità di adozione.
3. Piano generale: caratteristiche e portata
I Piani generali, secondo l’art. 11 LStr, “concretano gli indirizzi della pianificazione cantonale dei trasporti.” Essi “indicano in particolare: il tracciato delle strade, con le opere principali, comprese quelle di protezione esterna, gli allacciamenti e, se del caso, gli accessi ai fondi; le linee di arretramento o di allineamento delle costruzioni; le attrezzature d’importanza cantonale o regionale destinate al traffico veicolare, quali posteggi, aree di servizio, centro di manutenzione e di polizia, posti doganali e centri per il traffico pesante.”
I Progetti definitivi, giusta l’art. 19 LStr, “precisano i particolari tecnici dell’opera, quali l’ assetto, lo sviluppo planimetrico e altimetrico, gli impianti accessori e la protezione esterna; essi indicano inoltre le linee di arretramento o di allineamento.”
Mentre a norma dell’art. 13 LStr i PG seguono la procedura prevista per i piani di utilizzazione cantonali (PUC), l’art. 22 LStr, dispone che “per la procedura di approvazione dei progetti definitivi e di espropriazione è applicabile la legge di espropriazione.”
Con l’avvertenza, fondamentale, che “non sono ammesse opposizioni su oggetti già decisi con l’ approvazione dei piani generali, e in particolare sul principio dell’espropriazione” (art. 22 cpv. 2 LStr). Il Tribunale di espropriazione decide in via definitiva le domande intese ad ottenere modifiche dei progetti definitivi ed approva gli stessi, al più tardi contestualmente alla decisione di immissione in possesso (art. 22 cpv. 3 LStr).
Risulta da questa ripartizione funzionale e procedurale il ruolo chiaramente preponderante del PG nella definizione dell’opera e nella decisione di realizzarla.
Nella seconda fase possono essere oggetto di contestazione, da dirimersi dal Tribunale espropriativo solo modifiche del progetto definitivo e non se ciò comporti modifiche del PG.
Poiché dunque la pubblica utilità, il principio dell’espropriazione, sono stabiliti con il PG e non possono essere sindacati nella procedura successiva (progetto definitivo), è di importanza fondamentale che tutti gli accertamenti decisivi, determinanti per la valutazione dell’opera, della sua giustificazione, della sua compatibilità con le esigenze ambientali siano assunti in questa prima fase.
Si pone in questo contesto il tema dell’esame dell’impatto ambientale.
(cfr. ca. l’ammisibilità di procedure successive di autorizzazione, “nachlaufende Bewilligungsverfahren”: DTF 22.12.1998, in re Métrailler consid. 8 d/aa; 124 II 146 consid. 2c/aa, 293 consid. 19b p. 335; 121 II 378 consid. 6b).
4. Esame d’impatto ambientale - EIA
4.1 Base legale
“Prima di decidere della pianificazione, costruzione o trasformazione di impianti che possono gravare notevolmente l’ambiente, l’autorità ne esamina il più presto possibile la compatibilità con le esigenze ecologiche; il Consiglio federale designa questi impianti.” Così, testualmente, l’art. 9 LPAmb.
Il Consiglio federale ha dato seguito al mandato emanando l’Ordinanza concernente l’esame dell’impatto sull’ambiente (OEIA), il cui articolo primo statuisce che i progetti per gli impianti figuranti nell’allegato dell’ordinanza sono sottoposti all’esame dell’impatto sull’ambiente di cui al citato art. 9 LPAmb.
Sotto il capitolo 1, Trasporti, il N. 11.2 assoggetta all’esame le strade principali, costruite con il contributo della Confederazione; il N. 11.3 le altre strade a grande traffico e altre strade principali.
In concreto la Galleria appartiene alla prima categoria (contributi della Confederazione) e adempie peraltro anche i requisiti della seconda (strada a grande traffico).
E’ dunque astretta all’obbligo dell’EIA.
4.2 Procedura
Secondo l’art. 5 OEIA l’esame d’impatto ambientale è condotto dall’autorità che, nel quadro della procedura d’autorizzazione, approvazione o concessione, decide circa il progetto. E’ la cosiddetta autorità decisionale.
La procedura decisiva nel cui quadro va svolto l’esame è determinata dall’allegato dell’OEIA. Per gli impianti di cui ai N. 11.2 e 11.3 è designata dal diritto cantonale.
Il requisito minimo, giusta l’art. 5 cpv. 3 OEIA, è che la procedura “permetta un esame tempestivo e circostanziato”. Con l’avvertenza che se per determinati impianti i Cantoni prevedono un piano particolareggiato che consenta un simile esame (piano regolatore di dettaglio), “la relativa procedura pianificatoria vale quale procedura decisiva” (art. 5 cpv. 3 ultima frase OEIA).
Se poi l’allegato o il diritto cantonale prevedono un esame ripartito in diverse fasi procedurali (esame plurifase), l’art. 6 OEIA prescrive che lo si protragga “fintanto che l’impatto sull’ambiente non sia accertato nella misura necessaria per la decisione corrispondente.”
Nel Canton Ticino la prassi ha adottato questa soluzione, nell’attesa che la procedura decisiva sia definita nella Legge di applicazione della LPAmb.
L’EIA è effettuata in due fasi: la prima in relazione al PG, la seconda al progetto definitivo. Il TF ha convalidato tale procedimento nella sentenza 19 agosto 1998 WWF e LLCC c. GC e Comuni di __________, __________, __________, confermata nella sentenza 13 gennaio 1999 in re __________ c. gli stessi resistenti.
4.3 Arduo, certamente, in una procedura plurifase è stabilire il grado di densità accertativa da raggiungersi nei singoli stadi e segnatamente il grado di approfondimento esigibile dall’EIA di prima fase. In quale misura occorre dare esauriente risposta già in sede di PG ai quesiti riguardanti la tutela dell’ambiente; fino a che punto la verifica può essere rimandata alla seconda fase?
In proposito giova considerare che il PG, equiparabile nelle grandi linee ad un piano regolatore (per la precisione a un piano d’utilizzazione cantonale), può raggiungere già a quello stadio un considerevole grado di dettaglio.
Per giunta, con la sua adozione la pubblica utilità dell’opera è riconosciuta e non può più essere rimessa in discussione col progetto definitivo. Né in questa procedura possono ancora discutersi i punti decisi dal PG.
Questo carattere pregiudiziale, che gli va riconosciuto (cessato l’interregno della norma transitoria dell’art. 56 a LStr sulla cui base le cennate sentenze del TF avevano definito più che altro fattuale questa pregiudizialità), esige un accertamento circostanziato degli elementi propri a giudicare la conformità ecologica dell’opera in progettazione, e in genere a valutarne la fattibilità.
Se l’accertamento di questioni vitali viene riportato alla successiva fase il rischio è che si scopra solo allora un’incompatibilità ambientale sfuggita al precedente EIA e che non vi si possa rimediare in quella sede, non essendovi ammesse modifiche rilevanti del PG.
Il progetto definitivo, che, pur conforme al PG, non rispetti le esigenze ecologiche non potrà essere approvato e non potrà neppure essere modificato, qualora ciò comporti una modifica del PG, se non previa variante del PG stesso. Questa dovrà seguire la relativa procedura di adozione. D’altra parte non può essere sottaciuto che l’esigenza di verificare compiutamente la compatibilità ambientale del PG si urta con la necessità di non rallentare oltre misura la procedura, appesantendo il piano con dettagli che è compito di un progetto definitivo precisare e che solo in quell’ambito possono essere conosciuti e valutati.
L’esperienza insegna che diversi di questi punti non possono essere definiti già allo stadio del PG; Certe misure costruttive od operative (disposizioni di cantiere, misure fiancheggiatrici, ecc.) atte a ridurre l’impatto ambientale possono essere messe a fuoco e adottate solo in quest’ultima fase.
Non si può tuttavia dilazionare l’esame principale fino a quel momento: oltre che circostanziato l’esame dev’essere tempestivo (art. 5 OEIA).
(v. in tema DTF 124 II 293 consid. 24b pag. 343; 122 II 165 consid. 13).
4.4 Contenuto
Secondo l’art. 3 cpv. 1 OEIA “nell’esame si accerta se il progetto è conforme alle prescrizioni federali in materia di protezione dell’ambiente. Vi rientrano la LPAmb e le prescrizioni concernenti la protezione della natura e del paesaggio, la protezione delle acque, la salvaguardia delle foreste, la caccia e la pesca.” Giusta il cpv. 2 “le conclusioni dell’esame costituiscono una base per la decisione d’autorizzazione, approvazione o concessione nella procedura decisiva (art. 5) nonché per ulteriori autorizzazioni in materia di protezione dell’ambiente (art. 21).”
Autorità decisiva è quella che decide circa il progetto (art. 5 OEIA). Essa esamina se il progetto è conforme alle prescrizioni sulla protezione dell’ambiente e se così non è chiarisce se lo si possa nondimeno autorizzare imponendo oneri o condizioni (art. 18 cpv. 1 e 2 OEIA).
La “coordinazione con altre autorizzazioni e con decisioni in materia di sussidi” è così regolata dall’art. 21 cpv. 1 OEIA: se l’autorità decisionale accerta che la realizzazione del progetto implica una delle autorizzazioni elencate di seguito dall’articolo fa pervenire all’autorità competente a rilasciare l’autorizzazione tutti i documenti necessari, la invita a esprimere il suo parere e trasmette quest’ultimo al servizio della protezione dell’ambiente. Tra le autorizzazioni citate dal disposto figura al cpv. 1 lett. a) l’autorizzazione per il dissodamento secondo la legge forestale del 4 ottobre 1991 (così mod. dall’art. 68 OFo).
Da notare che se il progetto dev’essere sottoposto all’EIA e la sua realizzazione implica un’autorizzazione di cui al cpv. 1, questa è rilasciata solo dopo la conclusione dell’esame (art. 21 cpv. 2 OEIA). L’autorità che la rilascia è vincolata al parere che ha espresso all’autorità decisionale, a meno che nel frattempo siano mutate le premesse per la valutazione (art. 21 cpv. 3 OEIA).
Si noti inoltre che quando come in concreto l’EIA concerne impianti pubblici, il rapporto deve contenere pure la giustificazione del progetto. Ciò significa che occorre dimostrare l’interesse pubblico prevalente a realizzare l’opera progettata.
5. In concreto
Due, in estrema sintesi, le tesi sostenute nel ricorso:
1. la Galleria __________ -__________ non si giustifica perché peggiora anziché migliorare l’inquinamento ambientale (la galleria “è priva della necessaria giustificazione ambientale, poiché questa è data solo da altre misure del _________”);
2. solo le misure fiancheggiatrici consentono un bilancio
positivo, correggendo gli effetti negativi prodotti dalla Galleria. Bisogna dunque adottare queste misure e rinunciare alla Galleria.
5.1 Va subito precisato, a proposito della prima tesi, che la galleria e i relativi raccordi, previsti dal PG, fanno parte di un grande progetto, il _________, che comprende un insieme di misure sia infrastrutturali sia gestionali, coordinate tra di loro per formare un sistema integrato dei trasporti, integrato a sua volta nel quadro di un concetto territoriale urbanistico - pianificatorio abbracciante l’intero agglomerato _________.
In questo contesto la galleria non può essere considerata disgiunta dall’insieme del progetto, motivo per cui l’esame dell’impatto ambientale che la concerne è stato condotto in parallelo con l’esame della giustificazione ambientale dell’intero _________ 1a Fase.
Un simile esame comporta necessariamente quello delle singole parti che lo compongono e dunque delle ripercussioni sull’ambiente ch’esse hanno singolarmente nella rispettiva zona di influenza; tuttavia il giudizio se il progetto si giustifichi ambientalmente si fa sul complesso delle opere e non per ognuna di esse distintamente. La loro connessione con l’insieme non consente di espungerne quelle che da sole si rivelano negative sul piano ecologico. Di converso, se il progetto è negativo nel complesso ma positivo in una sua parte, questa non può giustificarsi presa a sé stante, ostandovi la sua appartenenza ad un insieme della cui negatività partecipa necessariamente.
L’art. 8 LPAmb sancisce questo approccio, esigendo che “gli effetti siano valutati singolarmente, globalmente e secondo la loro azione congiunta”.
E’ il principio della visione globale (ganzheitliche Betrachtungsweise), da taluni autori eretto a principio costituzionale non scritto, travalicante i confini del diritto ambientale, da altri considerato principio fondante dell’obbligo di coordinare le procedure (cfr. Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Art 9 USG N. 26). Secondo il commentatore (loc. cit.), l’ecologia richiede un pensiero concatenato (vernetzes Denken), utile a concretare l’art. 8 LPAmb, specie quando non vi sono sufficienti conoscenze tecniche sull’interazione dei fattori inquinanti.
Alla luce di questi principi non è dunque ammissibile, contrariamente all’assunto ricorsuale, estrapolare la galleria dal contesto complessivo del _________ e giudicarne la giustificazione ambientale separatamente da quella dell’insieme.
Così come non è ammissibile condannare l’intero _________ per l’impatto ambientale attribuito alla Galleria.
Come osserva la Sezione della protezione dell’aria e dell’acqua nel preavviso 19.6.98, la giustificazione ambientale dell’impianto non può essere cercata unicamente a livello locale, vale a dire nelle immediate vicinanze della galleria. Se così fosse, sarebbe difficile giustificare ambientalmente il nuovo impianto del comparto __________, dove lo stesso a livello qualitativo provoca un peggioramento della situazione attuale anche se quantitativamente l’incremento dell’immissione fonica non supera la soglia ammessa dall’OIF.”
5.2 L’esigenza di un approccio globale è pure proclamata dall’art. 9 cpv. 3 OEIA per il rapporto di impatto ambientale e vale pure per la giustificazione del progetto richiesta dall’art. 9 cpv. 4 LPAmb per gli impianti pubblici o privati concessionati. Non ci si limita, in quei casi, a valutare gli effetti di natura ambientale, e quindi solo i possibili effetti negativi attribuibili al progetto, ma anche gli indotti positivi, come, trattandosi di strade, la decongestione del traffico, il suo allentamento da aree densamente abitate, il loro riscatto urbanistico: in breve tutti gli elementi, positivi e negativi, ecologici e non, che servono a giudicare se un progetto possa giustificarsi malgrado gli inconvenienti sul piano ecologico cui potrebbe dar luogo (cfr. Jacques-André Hertig, Etudes d’impact sur l’environnement, pag. 51 che sottolinea come: “considéré sous un jour négatif uniquement, aucun projet ne pourrait voir le jour.”)
La formazione di una nuova strada, la creazione di una galleria di aggiramento, non vengono intraprese a fini esclusivamente e talvolta neppure prevalentemente ecologici, ma in primo luogo per rimediare a situazioni di traffico insostenibili, alla mortificazione della mobilità (che pure è un diritto e non va indiscriminatamente demonizzata), al deterioramento della qualità della vita non solo per l’inquinamento atmosferico e fonico indotto dal traffico eccessivo, ma anche per il caos, i tempi persi, lo stress procurato e così via.
Il territorio di un agglomerato, di una città è una realtà complessa, in cui le esigenze di un sistema viabilistico a servizio della mobilità e dell’economia vanno mediate con quelle della qualità insediativa e ambientale. Occorre “creare e conservare insediamenti accoglienti, preservandoli per quanto possibile da immissioni moleste, ma anche “renderli sufficientemente accessibili con una rete viaria pubblica”, per citare gli art. 1 e 3 LPT, invocati dal ricorrente. Il conflitto tra le contrapposte esigenze è implicito negli stessi art. 1 e 3 LPT, mentre l’esigenza di comporle attraverso la ponderazione di tutti gli interessi in presenza è postulata dagli art. 2 e 3 OPT, pure citati nel ricorso.
L’ente pubblico deve dare risposta a tutte queste esigenze e in certi casi la sola soluzione possibile è la creazione di nuovi vettori di traffico, anche se è risaputo che più il traffico sarà agevolato e più se ne ingenererà.
5.3 Queste considerazioni si attagliano alla presente fattispecie, in cui, come sopra ricordato, gli indirizzi prettamente trasportistici del _________ sono stati messi in sintonia, attraverso il PTA, col concetto di organizzazione territoriale dell’agglomerato _________ (COTAL), integrando il sistema viabilistico nel contesto territoriale dell’agglomerato o meglio della __________ __________, nell’ottica di uno sviluppo sostenibile che sposi le esigenze di ottimizzazione della mobilità a quelle della riqualificazione urbanistica, con particolare riguardo ai problemi ambientali.
Le misure coordinate di intervento sul sistema dei trasporti si dividono in due grandi gruppi: interventi infrastrutturali, da un lato; misure gestionali e organizzative dall’altro. Esse coprono tutti gli interventi integrativi del sistema dei trasporti, fatta eccezione degli interventi stradali (galleria __________ - __________ e circonvallazione di __________ e __________). Sono queste misure che permettono di integrare il trasporto su strada privato a quello pubblico. E’ questo l’obiettivo numero uno dal cui raggiungimento dipende in ultima analisi la giustificazione ambientale dell’intero _________.
Il rapporto di giustificazione ambientale ha preso in considerazione queste misure nel valutare l’impatto ambientale non solo della Galleria ma del complesso di interventi della 1a. fase del _________. Questo, ripetiamo, per l’indissociabilità del progetto Galleria da quello globale del _________, per cui la giustificazione ambientale della prima presuppone quella dell’insieme.
Si noti che in parte questi provvedimenti riprendono, con gli opportuni adattamenti, le misure che il Consiglio di Stato aveva adottato nel marzo ’91 e nell’ottobre ’92, tra le 65 proposte contenute nel Piano di risanamento dell’aria allestito dal Dipartimento dell’ambiente.
5.4 La Sezione della protezione dell’aria e dell’acqua (SPAA) ha preso posizione nel preavviso 19.6.98 sulla giustificazione del _________ e sull’EIA della Galleria, rilevando che la sua realizzazione “permette di concretizzare una serie di misure previste dal Piano cantonale di risanamento dell’aria,” e aggiungendo che “è comunque altrettanto chiaro che soltanto attraverso la concreta attuazione dell’insieme delle misure fiancheggiatrici la stessa opera stradale potrà confermarsi pagante anche in termini ambientali”. Con la precisazione che “le misure fiancheggiatrici, che nel frattempo sono state assunte dalla Commissione regionale dei trasporti ed il loro consolidamento da condurre in parallelo con il successivo affinamento del progetto di galleria, costituiscono … parte integrante del Piano generale in esame. A tale scopo, conclude la SPAA; “appare opportuno inserire le misure fiancheggiatrici in un quadro pianificatorio superiore. Come indicato anche nelle singole schede, è prevista l’adozione di un Piano dei provvedimenti aria (PPA) specifico per l’agglomerato __________ (ai sensi dell’OIAt). Tale piano contemplerà e specificherà tutte le 29 misure fiancheggiatrici.”. La SPAA formula quindi “un giudizio positivo riguardo all’EIA per il progetto in questione, alla condizione che i punti esposti in precedenza (con particolare riferimento alle misure fiancheggiatrici) siano contenuti in modo vincolante - secondo modalità che l’autorità decisionale vorrà stabilire - nel Piano generale dell’opera, rispettivamente ripresi e debitamente approfonditi nella preparazione del Progetto definitivo.” (rilievi nel testo)
5.5 E’ sostanzialmente quanto sostiene l’UFAFP (BUWAL) nel suo preavviso del 9.10.98, asserendo che “la galleria Vedeggio - __________ adempirà lo scopo per il quale viene costruita - cioè contribuire ad alleggerire la città di Lugano dal traffico veicolare privato e così a migliorare soprattutto la qualità dell’aria del centro cittadino - soltanto se verranno parimenti attuate le misure fiancheggiatrici previste dal _________/PTA. I modesti risultati pronosticati per quanto riguarda le immissioni, rendono ancor più importante l’attuazione di tutte le diverse misure di sostegno previste, poiché saranno soprattutto loro a contribuire in modo sostanziale alla rivalutazione di __________, centro d’importanza nazionale secondo l’inventario ISOS.” Saranno proprio queste misure a incentivare l’uso dei mezzi di trasporto pubblici. “E’ dunque necessario che con la decisione di approvazione del piano generale, il Cantone si impegni affinché vengano realizzate, contemporaneamente alla nuova infrastruttura stradale, quelle misure che impediscano efficacemente un incremento in termini generali del traffico automobilistico privato e che promuovano invece il trasferimento degli utenti della strada sui mezzi di trasporto pubblici. La politica dei posteggi del polo __________ (diminuzione sostanziale dell’offerta e misure di gestione) assume un’importanza primaria.”
Secondo l’UFAFP il progetto “potrà essere conforme alla legislazione in materia di protezione dell’ambiente, solo a condizione di portare parallelamente in avanti le misure fiancheggiatrici, in particolare quelle relative ad una politica restrittiva di parcheggi in città. Le misure fiancheggiatrici rivestono infatti un’importanza capitale per il raggiungimento degli obiettivi ambientali ed urbanistici fissati nel _________.”
Preso atto che la procedura di decisione fissata dal Cantone per questo tipo di infrastruttura è una procedura plurifase, comprendente una prima fase di approvazione del piano generale e una seconda, di approvazione del progetto esecutivo, cui corrisponde un EIA ripartito su entrambe le fasi, l’UFAFP precisa che la verifica definitiva della conformità ambientale del progetto sarà data “insieme alla decisione sul progetto esecutivo. A quel momento le misure fiancheggiatrici dovranno aver passato il loro “iter” decisionale e saranno mature per essere realizzate.” Nello stesso tempo l’ufficio federale chiede che l’autorità che accorda il sussidio di cui presumibilmente il progetto avrà bisogno “lo vincoli alla condizione che le misure fiancheggiatrici proposte dal Cantone e di responsabilità cantonale e comunale, vengano messe in atto contemporaneamente all’apertura della galleria.”
6. Parallelamente all’adozione del PG concernente la Galleria si è svolta la procedura di aggiornamento del PD e precisamente della scheda 12.23.1-5 concernente il _________. Le misure fiancheggiatrici sono contemplate nella proposta di secondo aggiornamento che, ottemperando alle condizioni poste dall’Ufficio dello sviluppo territoriale (USTE), il Consiglio di Stato ha sottoposto per conoscenza al CF assieme all’istanza di approvazione del primo aggiornamento. Si tratta delle misure di integrazione del sistema dei trasporti costituenti “la componente trasportistica e ambientale del Modello di organizzazione territoriale dell’agglomerato”. “Esse rappresentano il necessario corollario per la tutela ambientale nel contesto più generale del _________ e sono integrate nel PD tramite questo II° aggiornamento del PD in relazione al _________. Esse riguardano principalmente una nuova regolamentazione dei posteggi pubblici e privati, l’organizzazione e la moderazione del traffico nelle zone residenziali e nel centro dell’agglomerato, le misure di tipo urbanistico, ecc. Queste misure, precisa la Scheda - oggetto 12.23.2.3 Nuova tangenziale al polo di __________ ‘__________’, tratta __________ __________ in galleria e allacciamento alla viabilità principale, saranno attuate entro la prima fase del _________ e più in particolare secondo le modalità di coordinamento definite per ogni singola misura nella rispettiva scheda settoriale.” Si tratta della scheda settoriale __________.__________., che fa l’elenco delle misure, con l’indicazione della loro collocazione all’interno del pacchetto di schede del PD relative al _________.
6.1 L’USTE aveva messo in evidenza nel punto 2.31 del Rapporto d’esame 6.12.2000 all’attenzione del CF che ”la scheda __________.__________.__________-__________intende non solamente risolvere i problemi regionali legati alla mobilità ed allo sviluppo dei trasporti, ma far coincidere questo sviluppo con l’assetto territoriale e urbanistico auspicati, al fine di migliorare la qualità ambientale, soprattutto all’interno dell’agglomerato di __________. La problematica legata alla gestione della mobilità rappresenta un settore chiave per una gestione presente e futura del territorio che soddisfi i criteri posti da uno sviluppo sostenibile. L’approccio di tipo integrato, ottenuto attraverso la coordinazione nel PD degli aspetti pianificatori dello sviluppo dell’insediamento con quelli legati allo sviluppo dell’infrastruttura trasportistica, scelto dal Cantone, è adeguato; questo, benché sarebbe auspicabile un’integrazione nel PD di ulteriori aspetti, soprattutto concernenti i trasporti pubblici (cfr. 2.32).” Ciò richiederà “in futuro una più attenta integrazione delle misure di carattere regionale tra di loro e con gli obiettivi della politica cantonale dei trasporti.” Il conseguimento degli obiettivi della scheda __________.__________.__________-, prosegue il rapporto d’esame, “è strettamente legato ai contenuti e all’applicazione delle misure del previsto Concetto insediativo regionale (CIR); concetto che secondo la volontà cantonale sarà trattato nella nuova scheda di PD __________.__________. Constatato come a tutt’oggi la scheda __________.__________non sia ancora stata adottata dal Consiglio di Stato, e alla luce dell’esigenza cantonale di ampliare entro brevi termini l’infrastruttura stradale (nuova Galleria __________ - __________), è necessario garantire la realizzazione, accanto alla galleria, degli altri interventi previsti, ma non ancora assicurati convenientemente dal punto di vista pianificatorio; questo al fine di non pregiudicare la messa in opera del CIR e di evitare un peggioramento della qualità ambientale della regione.”
Sono quindi commentati specifici aspetti della scheda. Citiamo alcune considerazioni di particolare rilevanza.
Trasporti pubblici (punto 2.32) L’ufficio riconosce l’adeguatezza delle misure previste per migliorare i trasporti pubblici (potenziamento della linea ferroviaria _________, completa riorganizzazione dell’offerta dei trasporti pubblici stradale e miglioramento del nodo intermodale della stazione di __________), con l’osservazione che “una loro realizzazione tempestiva deve compensare il parallelo miglioramento dell’infrastruttura stradale” e l’invito al Cantone di “ricercare un’opzione per il collegamento veloce con un mezzo pubblico tra la valle del __________ e la città di __________ ”. Questo collegamento, notiamo, è previsto dalla II.a fase del _________ e consiste in una navetta su rotaia, parte in sotterranea, da __________ al centro città, con un grande posteggio intermodale (o __________) in zona __________.
Importante, soprattutto, è che per soddisfare le esigenze del PD in materia di trasporti pubblici l’USTE richiede vi siano integrate “le indicazioni sui principi per il collegamento di insediamenti e impianti, sulla densità della rete e delle fermate; sui punti nodali. Per quanto riguarda le fermate si fa riferimento unicamente alle più importanti, quali ad esempio quelle in corrispondenza dei nodi di interscambio e intermodali o di infrastruttura con una forte generazione di traffico pubblico (p. es. infrastrutture sportive di importanza regionale).” Preso atto che parte delle informazioni sono già contenute nella proposta di II° aggiornamento l’USTE ha potuto “valutare la situazione”. “Il Cantone deve comunque essere invitato a integrare queste indicazioni nei futuri piani regionali dei trasporti e nella scheda __________.__________.__________-__________nell’ambito della prossima modifica.”
Infrastrutture stradali e parcheggi (punto 2.33) “Attraverso le misure previste (tangenziale __________, nodi di interscambio, nuova politica sui parcheggi), la scheda __________.__________.__________.__________ha un’influenza importante sull’infrastruttura stradale. Essa può essere accettata a condizione che il miglioramento dell’attrattiva del mezzo di trasporto privato, conseguito prevalentemente a seguito della costruzione della nuova __________ __________ - __________, non conduca ad un peggioramento dell’impatto ambientale generato dal traffico e che sia adeguatamente compensato dalla realizzazione dell’intero pacchetto di misure previsto dalla scheda __________.__________.__________-__________, come pure quelle "urbanistico-pianificatorie previste nell’ambito della scheda __________..”
Secondo l’Ufficio federale, all’obiettivo di ottenere “un’utilizzazione ottimale dei posteggi previsti nei nodi intermodali invece di quelli del centro della città di __________ ”, “dovrebbe essere associata la soppressione in città di un numero di posteggi con un indice globale di generazione di traffico equivalente a quelli creati nei nodi intermodali.”
Diverse misure presuppongono una modifica delle pianificazioni comunali. “Visto l’elevato numero di Comuni coinvolti, sarà importante che l’adozione di questi interventi avvenga prioritariamente laddove la necessità di intervento è maggiore, segnatamente nella città di __________.” (pag. 7)
Interventi urbanistici e impatto ambientale (punto 2.34): “Il raggiungimento degli obiettivi dei Piani del traffico, così come previsti dalla scheda __________.__________.__________ (contenimento delle emissioni inquinanti nell’atmosfera dovute al traffico secondo le indicazioni del Piano cantonale di risanamento dell’aria e il miglioramento della mobilità locale attraverso l’adozione di misure urbanistiche specifiche), è di fondamentale importanza per l’intero _________ in quanto i Piani del traffico sono volti ad evitare una crescita dell’impatto ambientale e territoriale e un aggravamento della qualità di vita che potrebbero scaturire dal traffico supplementare dovuto all’utilizzazione delle nuove infrastrutture stradali. Poiché la scheda __________.__________.__________non è ancora stata modificata dal Cantone nel senso di un approfondimento e di una specificazione degli obiettivi concreti e dei contenuti, e vista l’intenzione cantonale di realizzare prioritariamente la __________ __________ - __________, è necessario garantire, anche in questo caso (cfr. punto 2.31), la realizzazione di tutti gli altri interventi previsti, ma non ancora assicurati convenientemente dal punto di vista pianificatorio.”
6.2 Al rapporto d’esame sono allegati i preavvisi dei diversi uffici federali interessati. Citiamo tra questi la presa di posizione riassuntiva dell’UFAFP: “Il progetto di rapporto d’esame datato 29 novembre 2000, nonché il progetto di decisione del CF incontrano il nostro accordo. Desideriamo sottolineare l’importanza delle misure fiancheggiatrici. Il _________ può raggiungere l’obiettivo auspicato e quindi risultare compatibile con l’ambiente soltanto se tali misure vengono realizzate. Per la valutazione del progetto esecutivo relativo alla galleria stradale, le misure fiancheggiatrici (realizzazione assicurata e prioritaria del potenziamento della ferrovia __________ - __________ __________ e della circonvallazione di __________ __________, piano di gestione del traffico, piano di risanamento aria del __________, concetto globale relativo allo stazionamento nell’agglomerato, posteggi pubblici e privati esistenti e futuri) dovranno aver seguito l’iter decisionale e presentare carattere vincolante giusta il rapporto d’esame, capitolo 2.35.”
6.3 Al punto 2.35 l’USTE riporta in sintesi le osservazioni delle autorità federali coinvolte nella procedura, le quali “ritengono di primaria importanza il conseguimento degli obiettivi del _________ (cfr. scheda principale __________.__________, Scopo del coordinamento)”, precisando che “un eventuale sostegno finanziario da parte della Confederazione deve quindi essere vincolato ad una realizzazione coerente e completa, accanto agli interventi finanziati, delle necessarie misure fiancheggiatrici. Più precisamente gli Uffici federali, in base al diritto vigente, ritengono che al momento in cui l’autorità cantonale competente richiede il preavviso per il sussidio della __________ __________ - __________ (scheda __________.__________.__________.) secondo l’articolo 22 dell’ordinanza del 19 ottobre concernente l’esame dell’impatto ambientale (OEIA, RS __________.__________), debbano essere adempiute da parte del Cantone le seguenti condizioni.” Queste possono così essere riassunte:
1. La realizzazione delle misure fiancheggiatrici del _________
comprese nel Piano speciale per il Basso __________ (scheda settoriale n. __________.__________.__________e relative schede oggetto) è assicurata, con priorità alla galleria di circonvallazione di __________ __________ e all’ampliamento della _________:
2. Approvazione dal parte del Consiglio di Stato del PRAL,
comprendente le misure del Piano cantonale di risanamento dell’aria (art. 44a LPAmb e artt. 31-34 OIAt) per l’agglomerato.
3. Il Piano di gestione del traffico (PGT), comprendente le
modalità necessarie per la realizzazione del Modello d’organizzazione territoriale in modo congruente con gli obiettivi del PRAL è elaborato e accettato almeno dal Consiglio comunale della città di __________.
4. Elaborazione e accettazione almeno dal Consiglio comunale
della città di __________ di un Concetto globale dello stazionamento nell’agglomerato (CGS) mirato a ridurre l’offerta di parcheggi pubblici e privati all’interno dell’agglomerato.
5. Integrazione nel PD della scheda __________.__________e degli interventi di
incidenza territoriali derivanti dal PRAL, dal PGT e dal CGS (approvazione del Consiglio di Stato ed evasione di eventuali ricorsi dal parte del Gran Consiglio).
6.4 In seguito alla consultazione dei servizi federali (e dei Cantoni vicini che non hanno sollevato obiezioni) l’USTE ha proposto al CF di approvare la scheda di coordinamento __________.__________.__________-, con riserva del punto 2, delle modifiche secondo il punto 3 e delle condizioni esposte al punto 4.
Il 20.12.00 il CF ha approvato la scheda nei termini proposti.
Precisiamo in proposito che il punto 2 concerne alcune eccezioni all’approvazione che non hanno qui interesse, mentre il punto 3 riguarda le modifiche formali proposte dallo stesso Cantone ai fini di una loro integrazione nel II° aggiornamento.
Importante è il punto 4 Condizioni per l’approvazione: “Il Cantone è invitato, nell’ambito del prossimo aggiornamento della scheda n. __________.__________.__________-__________, a completarla (testo e rappresentazione grafica) con le indicazioni sui principi per il collegamento di insediamenti e impianti con i trasporti pubblici, sulla densità della rete e delle fermate e sui punti nodali, conformemente a quanto indicato nel capitolo 2.32. del rapporto d’esame dell’USTE.”
7. Il Consiglio di Stato non è stato con le mani in mano e il 14.3.2001 ha adottato il II° aggiornamento concernente la scheda __________.__________.__________-__________ sul Piano dei trasporti del __________ (II° aggiornamento 2001) e la scheda __________.__________sul Modello di organizzazione territoriale dell’agglomerato __________ (nuova scheda).
Tramite il II° aggiornamento si integrano nel PD i risultati degli studi di approfondimento del _________ (COTAL, PTA, PICT) completando il PD con il Modello di organizzazione territoriale dell’agglomerato __________ comprensivo delle misure di integrazione del sistema dei trasporti; ossia delle misure fiancheggiatrici. La pubblicazione ha avuto luogo dal 2 aprile al 2 maggio 2001. L’integrazione nel PD è avvenuta inserendo le componenti trasportistico-ambientali del "Modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato del __________ " nella scheda __________.__________.__________-__________del _________, mentre le componenti urbanistiche formano oggetto della nuova scheda n.__________.__________.
Per quanto attiene specificatamente al PICT, va rilevato che i suoi affinamenti pianificatori, in quanto riferiti all'allacciamento della galleria alla viabilità principale ed alla localizzazione del nodo intermodale, sono ora contenuti nelle schede-oggetto __________e __________, mentre le proposte relative alla composizione urbanistica del nuovo quartiere di __________ e alla sua viabilità interna sono descritte nella scheda __________.__________ (oggetto __________).
In particolare, per quanto concerne il primo aspetto, gli studi pianificatori di approfondimento hanno permesso di ridefinire l'allacciamento della galleria (sbocco est) alla viabilità principale. Questo allacciamento assume ora, secondo la scheda-oggetto __________, le seguenti caratteristiche:
° l'uscita al portale del __________ è prevista all'estremo nord
della zona dei __________ di __________, mentre lo sbocco della galleria è stato spostato verso Via __________. Al fine di meglio tutelare la qualità insediativa delle aree residenziali situate a monte si prevede, dal portale naturale della galleria fino all'intersezione con l'asse orientatore interno al quartiere, un tratto di strada ambientalmente protetta con copertura;
° l'allacciamento alla viabilità principale è assicurato dall'attuale
tracciato di via __________, debitamente corretto in funzione del suo diretto inserimento su via __________; esso costituirà l'asse di penetrazione del traffico in uscita dalla galleria verso il centro cittadino, che non può essere filtrato dal nodo intermodale di __________;
° la viabilità interna al quartiere di __________ graviterà sul
nuovo asse interno che, posto in corrispondenza della bretella di accesso al posteggio di interscambio, costituirà l'elemento ordinatore del futuro insediamento.
Con la crescita in giudicato del II° aggiornamento le misure previste vincoleranno le autorità cantonali e comunali.
Il progresso compiuto sul piano pianificatorio è grande e una delle condizioni principali poste dal CF nell’approvare il I° aggiornamento sta per essere adempiuta ben prima dell’elaborazione del progetto definitivo.
8. Come sopra rilevato, lo strumento specifico in materia di misure contro l’inquinamento atmosferico è il Piano dei provvedimenti degli art. 44a LPAmb e 31 OIAt. Il progetto, denominato Piano di risanamento dell’aria del __________ (PRAL) è stato posto in consultazione già nel luglio di quest’anno.
Le misure fiancheggiatrici, raccolte in schede, sono raggruppate in 4 capitoli principali: trasporti pubblici; politica dei posteggi; moderazione e gestione del traffico; misure tecniche sui veicoli. Vi trovano spazio le 29 schede già previste dal PTA e considerate dall’EIA 1.a fase della __________ __________ - __________, nonché dalla scheda __________ PD (II° aggiornamento).
Vi è quindi una sovrapposizione dei due strumenti per un certo numero di provvedimenti.
Da segnalare che il PD vincola tutte le autorità mentre il PRAL solo quelle “alle quali i Cantoni affidano compiti d’esecuzione”. Il PRAL è lo specifico strumento di coordinamento, nel settore della protezione contro la polluzione dell’aria, il cui compito principale è di tradurre in provvedimenti concreti le misure fiancheggiatrici e di garantirne l’attuazione coordinata con la realizzazione delle opere principali. Così come ha proposto l’UFAFP nel suo preavviso.
9. Da quanto precede risulta chiaramente il ruolo delle misure fiancheggiatrici e la loro importanza nel quadro del progetto generale. Il risultato che ci si può attendere dalla loro interazione con le opere del _________, galleria compresa, è precisato nel rapporto di giustificazione ambientale al quale si rinvia.
Ne fa questa rapida sintesi l’UFAFP nel suo preavviso del 9.10.98: “la messa in opera del _________ Ia fase avrà un effetto benefico all’interno dell’__________ (-18% di km percorsi) e comporterà una riduzione minima (-1,1% di km percorsi) nell’intera regione del __________e; ciò si traduce in una riduzione delle emissioni di NOx del 13,7% circa all’interno dell’__________, e in una riduzione dell’1,7% per l’intera regione. Per quando riguarda il rumore, ci sarà una diminuzione delle immissioni foniche sulle strade considerate gerarchicamente inferiori, poiché esse avranno meno traffico.” Secondo il rapporto di giustificazione ambientale “il miglioramento della situazione ambientale all’interno dell’__________ sarà dovuto, oltre all’effetto diretto della galleria __________ -__________, anche a quello delle misure fiancheggiatrici del _________.”
Infatti la realizzazione della galleria unita alla politica dei posteggi e alle misure di moderazione hanno l’importante effetto di concentrare le emissioni su pochi assi di traffico, liberando parzialmente i quartieri dalle emissioni dirette del traffico motorizzato. Rispetto alla situazione attuale l’effetto combinato dell’evoluzione della tecnica per i veicoli stradali (catalizzatore) e la realizzazione del _________ è previsto tradursi in una riduzione delle emissioni di NOx dovute al traffico motorizzato attorno al 50%.
Per quanto riguarda il rumore (che non interessa direttamente il Piano per il risanamento dell’aria) va considerato che concentrando il traffico su pochi assi di scorrimento si ottiene anche un sensibile miglioramento dell’inquinamento fonico dovuto al traffico veicolare in relazione alla popolazione residente. E’ così previsto con la realizzazione del _________ 1a. fase un aumento del 3.8% della popolazione sottoposta ad immissioni foniche inferiori ai valori di pianificazione (PP) per gradi di sensibilità al rumore (GS) II (55 dB(A)), e del 4.7% della popolazione con immissioni foniche inferiori ai valori di immissione (VI) per GS II (60 dB(A)) e rispettivamente del 5,4% per immissioni foniche inferiori ai VI per GS III (65 dB(A)). Per contro si avrà una sensibile diminuzione della popolazione con livelli fonici superiori al valore di allarme (VA) (70 dB(A)). “Queste riduzioni sono in parte dovute allo spostamento del traffico lungo autostrada, __________ e circonvallazione dove il numero di abitanti interessanti è inferiore.” Così prevede il rapporto di giustificazione ambientale del giugno ’98. Qualche miglioramento sul piano del rumore rispetto al progetto si avrà con la realizzazione del PICT per il prolungo della copertura dell’uscita della galleria.
Già con l’eliminazione delle 2 rotonde previste in prossimità dell’uscita della galleria è stato possibile prevedere un sistema di protezioni foniche che permettano non solo di rispettare i valori di legge (cosa già possibile con la vecchia variante), ma di conservare i VI simili allo stato futuro senza progetto (cfr. Complemento all’EIA 15.12.98, pag. 13).
Per via Sonvico, di cui è previsto l’allargamento, si dovrà allestire un PG nel cui ambito saranno previste le necessarie protezioni foniche.
10. A questo punto esaminiamo la seconda tesi ricorsuale.
Le misure fiancheggiatrici, previste dal PTA e verificate dall’EIA Galleria __________ - __________, quindi previste dalla scheda __________PD II° aggiornamento e ora dal PRAL in consultazione, non sono intese a ridurre in generale, intervenendo su tutte le fonti emittenti l’inquinamento dell’agglomerato __________, ma sono provvedimenti mirati, coordinati tra di loro, interattivi, ovvero sinergici, alcuni di natura costruttiva, integrata nel complesso delle opere costituenti il _________, altri di gestione e moderazione del traffico. Se talune di queste ultime misure potrebbero anche essere ordinate per conto proprio, disgiunte dal progetto _________, le altre sono legate a doppio filo alla sua realizzazione. Tra le misure più importanti abbiamo i posteggi intermodali ai margini dell’__________ e più ancora i__________, concepiti in funzione del nuovo assetto stradale, che avrebbero poco o punto senso senza la Galleria. Si pensi a __________: il nuovo __________ è indispensabile per accogliere il traffico che proviene dalla galleria, evitando la penetrazione diretta nel centro o il transito dalle __________ __________; per il traffico che viene da __________ o scende dal comprensorio sovrastante la piana di __________, basterebbe il grande posteggio attuale. Non si può d’altra parte togliere posteggi dal centro città se non si creano i necessari filtri ai margini. E’ un sistema complesso di interazioni di cui non si possono sopprimere componenti importanti senza che la macchina perda colpi. E’ veramente un sistema, si torna a dire “integrato”, in cui tutto si tiene ed acquisisce piena efficacia dall’interazione delle parti tra di loro, dove però la premessa è che venga creata la struttura portante delle grandi opere viarie, ferroviarie e stradali. Non si perda di vista che nella proposta di PRA del ‘91, completata nel ‘92, tra le misure di risanamento previste figura l’adozione dei piani regionali dei trasporti. Questo perché attraverso la loro realizzazione si creano le condizioni strutturali a partire dalle quali si può organizzare e gestire il traffico e ottimizzare la mobilità in modo da contenerne l’impatto ambientale e inoltre perché servono da base per una serie di misure accessorie, dette appunto fiancheggiatrici, le quali sono sì indispensabili per ottenere il risultato prefisso, ma non lo possono raggiungere se non operanti nel contesto globale.
Dal fatto che senza di esse le grandi opere non bastano a ridurre l’inquinamento, e anzi qua e là lo possono aumentare, non può trarsi la conclusione che dunque basta rinunciare alle opere e attuare solo le misure. E’ una tesi semplicistica, valida tutt’al più per qualche misura isolata tra quelle previste; insufficiente comunque da sola a risolvere il problema dell’inquinamento, per tacere di quello della mobilità e dell’invivibilità dell’ambiente cittadino, che pure richiedono una risposta indilazionabile.
Che la misura eccezionalmente efficace del catalizzatore riduca da solo in modo sensibile le emissioni di NO2 non è motivo, come giustamente rileva il ricorrente, per dilapidarne il capitale aumentando il traffico con operazioni ingiustificate, ma tale non è il _________ e neppure la Galleria.
Il _________ è sotto ogni punto di vista una necessità e non può essergli imputato se, oltre alle misure atte a ridurre l’impatto ambientale previste nel suo ambito, operano misure indipendenti dalla sua realizzazione che contribuiscono a mantenerne l’impatto in limiti accettabili.
Fatta la debita ponderazione degli interessi in gioco, il risultato finale, purché si adempiano le condizioni poste dal CF e già considerate nella verifica della giustificazione ambientale, è sostenibile e conforme al diritto della protezione dell’ambiente. Ai limitati inconvenienti di natura ambientale derivanti localmente dalla Galleria, cui fa peraltro riscontro il seppur modesto bilancio positivo dell’intero _________, si contrappone l’importanza capitale delle opere previste, in particolare della Galleria. L’interesse pubblico chiaramente predominante alla loro realizzazione è sottolineata dall’imponente credito quadro di 800.000.000.-- fr. votato dal Gran Consiglio per il progetto complessivo, comprese le misure fiancheggiatrici di competenza cantonale (v. Messaggio N. __________del 14.1.99 e il Messaggio complementare del 10.2.99 N. __________). Per quelle di competenza comunale se il finanziamento è a carico esclusivo del comune o in parte è sostenuto dal Cantone e dalla Confederazione, verrà stabilito da disposizioni specifiche.
L’asserzione che le misure fiancheggiatrici non siano garantite perché il Gran Consiglio non ha accolto la proposta di un granconsigliere di renderne obbligatoria la realizzazione non ha fondamento.
Se il cantone e i comuni interessati vorranno la galleria dovranno assicurare l’attuazione delle misure fiancheggiatrici. Se vi provvederanno, le misure esplicheranno i loro effetti positivi; in caso contrario la galleria non si farà e i paventati effetti sull’ambiente saranno scongiurati con buona pace del ricorrente.
Per tutti questi motivi non potendo le allegazioni e domande ricorsuali essere accolte,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é respinto.
2. Le tasse di giudizio di fr. 1'000.-- sono a carico del ricorrente.
3. Intimazione: - __________ __________, __________ - Consiglio di Stato, Bellinzona - Dipartimento del territorio,
amministrazione immobiliare e strade
nazionali, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario