Incarto n. 90.1998.00087
Lugano 22 maggio 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
statuendo sul ricorso del 6 aprile 1998 di
__________ e __________ -__________ __________ __________, __________,
contro
__________
viste la risposta 1 luglio 1998 del Consiglio di Stato e le osservazioni 24 giugno 1998 del Municipio di __________,
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti;
ritenuto
in fatto
a. __________ e __________ __________i-__________ sono proprietari della particella n. __________RFD __________, situata in località "__________", al margine del perimetro del nucleo storico del comune. Sulla stessa sorge un'abitazione; il resto del fondo è invece costituito da prato.
b. Il PP del nucleo di __________ (PRP) è stato adottato dal Consiglio comunale nella sua seduta del 18 dicembre 1995.
Esso prevede l’inclusione di parte (all'incirca la metà) del mappale n. __________ nell’area del nucleo storico. Il fabbricato sub. a) viene catalogato dal piano a titolo di "edificio non protetto, soggetto a revisione parziale o totale". Il terreno sub. d) è invece attribuito allo "spazio esterno prevalentemente verde".
c. Contro le disposizioni del PRP che sanciscono l’attribuzione di parte del fondo alla zona nucleo __________ e __________ -__________ __________ __________ sono insorti dinanzi al Consiglio di Stato. Contestano in particolare il “declassamento” del fondo dalla precedente zona R2 alla zona nucleo e il fatto che non sia prevista la possibilità di computare la superficie del fondo inclusa in zona nucleo e destinata a spazi verdi nel calcolo degli indici per la restante superficie attribuita alla zona R2. Chiedono inoltre la possibilità di innalzare il loro edificio sino a 8,5 metri.
d. Con decisione 4 marzo 1998 il Consiglio di Stato ha approvato il PRP del nucleo di __________. Per quanto attiene al ricorso dei sigg. __________ __________, il CdS ha accolto la possibilità d'innalzamento dell'edificio sul fondo n. __________sino a 8,5 metri. Ha invece ribadito l'importante funzione di stacco urbanistico svolta dalla fascia prevalentemente a verde disegnata attorno al nucleo dal PRP, respingendo le argomentazioni ricorsuali su questo punto.
e. Dissentendo da tale decisione i proprietari sono insorti presso il TPT, riproponendo in pratica censure e domande di primo grado.
f. Nella sua risposta il Consiglio di Stato postula la reiezione del ricorso, confermando le tesi esposte nella risoluzione impugnata. Il Municipio di __________ si dichiara invece disposto ad esaminare in futuro una variante di PR che preveda la possibilità di travasare gli indici edificatori tra due differenti zone che interessano lo stesso fondo.
g. In data 8 settembre 1998 è stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. La procedura è stata sospesa in attesa dell'elaborazione di una variante di PR.
h. Con lettera 6 aprile 2000 il Municipio di __________ ha comunicato al TPT che le modifiche di PR, attualmente al vaglio della Sezione pianificazione urbanistica del Dipartimento, non contemplano la possibilità di travaso degli indici tra zona nucleo e finitima zona residenziale R2.
considerato
in diritto
1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la legittimazione attiva dei ricorrenti è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2. L'art. 50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti" (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. pag. 55).
3. Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
4. Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi, sollevati dall’insorgente in merito ad un presunto declassamento del fondo, esulano invece da questa procedura.
5. I ricorrenti contestano in primo luogo l’attribuzione della parte orientale del loro fondo alla zona nucleo, soprattutto a dipendenza del fatto che le possibilità edificatorie precedentemente valide per la zona R2 vengono in pratica annullate. La normativa entrata in vigore con il PRP definisce infatti parte del terreno del mappale n. __________che circonda il fabbricato sub a) quale “spazio esterno prevalentemente verde”, nel quale non sono consentite nuove costruzioni o l’ingrandimento di quelle esistenti. In questa nuova normativa gli insorgenti ravvisano inoltre una flagrante contraddizione con l’art. 13 delle NAPR esistenti.
Ora, tra gli obbiettivi del PRP indicati nella Relazione di pianificazione vengono espressamente citati la riqualificazione degli spazi pubblici, la tutela del carattere d’insieme del tessuto storico del nucleo nonché la tutela e la valorizzazione degli spazi esterni privati del nucleo. Il piano particolareggiato ha disposto attorno al nucleo una fascia di contorno prevalentemente libera da costruzioni con funzione di stacco urbanistico e di valorizzazione del nucleo stesso. Una simile disposizione, per quanto incisiva sulla proprietà del privato, è senz’altro giustificata da un prevalente interesse pubblico; a nulla servirebbe infatti tutelare un nucleo storico di un comune, per il tramite di un PP, se poi nell’immediata fascia di contorno si permettesse di costruire in modo disordinato e massiccio, soffocandone il tessuto storico-architettonico. Un’area prevalentemente verde, composta da giardini, arbusti, piccoli orti e quant’altro, che corre tutt’intorno al nucleo serve invece a distinguerlo dalle aree di nuova e più recente edificazione, e a dotarlo di quel necessario “respiro” urbanistico. In questo senso la proposta pianificatoria sostenuta dall’autorità comunale non può essere censurata; l’attribuzione (parziale) dello spazio non costruito del fondo n. __________RF al vincolo di spazio esterno prevalentemente verde deve essere confermata.
In sede di risposta al ricorso sia il Comune, sia il Cantone fanno d’altronde notare come già il precedente PR definiva attorno al nucleo storico di __________ una fascia inedificabile profonda un quindicina di metri, per il tramite di una linea di arretramento delle costruzioni.
6. Qualora non fosse possibile eliminare il vincolo di spazio esterno prevalentemente verde, e la relativa attribuzione alla zona nucleo, gli insorgenti chiedono la possibilità di computare la superficie del fondo inclusa in zona nucleo per il calcolo degli indici edificatori sulla rimanente superficie inclusa in zona R2.
Ora ,la questione del travaso degli indici tra differenti zone di utilizzazione di un PR è attualmente controversa; a livello cantonale, l'art. 38a della LE permette il trasferimento delle quantità edificatorie tra fondi vicini unicamente se questi sono ubicati nella stessa zona di PR e soggetti alle stesse prescrizioni di utilizzazione (cfr. Adelio Scolari, Commentario LALPT-LE-LAC, n. 1148 e ss.).
La soluzione attuale del PR di Lamone, che non prevede il travaso degli indici tra le differenti zone di utilizzazione, deve quindi essere ritenuta conforme al diritto e rispondente ai criteri di pubblico interesse e proporzionalità. Anche il fatto che questa regola si applica non solo tra fondi vicini ma pure nel caso (come nella fattispecie) di uno stesso fondo a cavallo tra due zone di utilizzazione, non sovverte la fondatezza di questo giudizio.
Le censure ricorsuali su questo punto non possono pertanto essere accolte.
Per questi motivi,
viste le normative al caso applicabili;
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é respinto.
2. I ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 500.-- (cinquecento).
3. Intimazione: - __________ e __________ -__________ __________
__________, __________ - Municipio di __________ - Consiglio di Stato, ___________ - Sezione pianificazione urbanistica, ___________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario