Incarto n. 90.1997.55
Lugano 18 luglio 2005
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretaria:
Lorenza Ponti Broggini, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 29 aprile 1997 del
RI 1
contro
la decisione 12 marzo 1997 (n. 1218) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del comune di __________ concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili;
viste le risposte:
- 1. luglio 1997 della divisione della pianificazione territoriale;
- 12 agosto 1997 del PI 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 22 aprile 1996 il consiglio comunale di __________ ha adottato la variante del piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili.
B. Il 17 marzo 1997 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto. In quella sede il Governo ha modificato la valutazione di numerosi edifici, classificando segnatamente tra i diroccati costruzioni ritenute meritevoli di conservazione dall’autorità comunale. Tra questi figuravano parecchie costruzioni di proprietà __________.
C. Il 29/30 aprile 1997 il RI 1 ha interposto ricorso contro il giudizio governativo innanzi a questo Tribunale, al quale ha chiesto di ripristinare le valutazioni effettuate in sede comunale che concernevano gli edifici di sua proprietà.
Il PI 2 ha proposto l'accoglimento del ricorso. La divisione della pianificazione territoriale ne ha, invece, chiesto la reiezione.
D. Il 29 agosto 1997 ha avuto luogo un'udienza. Circa le relative risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il gravame è, pertanto, ricevibile in ordine, con le precisazioni che verranno effettuate in diritto.
2. 2.1. In Ticino vi è un numero considerevole di edifici (rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi, pertanto, può essere opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo, naturalmente, i casi in cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio che li custodisce. Il cambiamento di destinazione diventa, pertanto, una misura che permette, da un lato, la conservazione dell’edificio stesso e, dall'altro, la creazione delle premesse necessarie per la cura delle aree circostanti (cfr. scheda di coordinamento del piano direttore 8.5, nella versione approvata e modificata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, capitolo "Situazione: problematiche, conflitti").
2.2. Dal punto di vista del diritto federale l'art. 39 OPT, ai cpv. 2 e 3, pone le premesse e le condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare, fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di detti edifici e impianti (cfr., in precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or abrogata OPT del 2 ottobre 1989, cpv. 2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio 1996). Giusta tale disposizione:
"2. I Cantoni possono autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a. il paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di destinazione; e
d. il piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.
3. Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione anteriore;
b. il cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non sia necessario;
c. l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
d. è necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e. la coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe non è minacciata;
f. non vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT)."
Non è lecito eludere il principio della separazione tra zona edificabile e zona non edificabile e la regolamentazione restrittiva concernente le autorizzazioni eccezionali fuori dalle zone edificabili. L'art. 39 cpv. 2 OPT è, pertanto, correttamente attuato solo quando l'interesse pubblico al mantenimento di un edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione permette di scostarsi dal menzionato principio della separazione; d'altro canto, la regolamentazione in esame, nel suo insieme, non può essere applicata in modo così intenso da mettere in discussione il principio stesso della separazione. L'essere degno di protezione e la messa sotto protezione non devono essere, dunque, un pretesto per giustificare una modifica dell'utilizzazione inammissibile giusta l'art. 24 LPT: occorre, pertanto, fissare esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi ed agli edifici sia per quanto concerne il riconoscimento della dignità di protezione sia per quanto concerne l'intensità della messa sotto protezione.
2.3. Nel Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli edifici esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad assicurare la gestione e la protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del coordinamento").
Nella versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002 e dallo stesso modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la delimitazione dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il territorio cantonale, per il quale va esaminata una messa sotto protezione comprende, dunque, i paesaggi caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto protezione non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale, infine le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La scheda stabilisce, in seguito, come devono procedere - a tale scopo - i comuni (cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 2. Livello comunale").
Questi devono anzitutto preparare la decisione sulla protezione dei paesaggi degni di protezione, definendo il territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le superfici, per l'avvicendamento colturale, le zone di pericolo, le aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale), allestendo l'inventario degli edifici e impianti fuori dalla zona edificabile, raccogliendo le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio, individuando gli elementi naturali, definendo eventuali elementi storici e culturali specifici della zona, rilevando le infrastrutture e i servizi esistenti.
Sulla scorta di tali elementi conoscitivi i comuni:
· decidono in modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel senso della scheda e ne delimitano, se del caso, il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;
· decidono quali edifici, all'interno di questo perimetro, proteggere;
· indicano gli edifici che vanno mantenuti a scopo agricolo;
· definiscono le misure vincolanti atte a garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;
· definiscono le norme di attuazione per la protezione dei singoli edifici.
La scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa scelta occorre partire da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, relativa, nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici inclusi nel perimetro dei paesaggi protetti.
Com'è a più riprese riconosciuto nel rapporto d'esame della scheda 8.5 allestito dall'ufficio federale dello sviluppo territoriale all'indirizzo del Consiglio federale, del 14 novembre 2001, gli inventari costituiscono, di conseguenza, un'eccellente base per le ulteriori decisioni (cfr. il rapporto citato, segnatamente cifra 3).
L'inventario serve, quindi, in primo luogo, quale strumento di analisi e di controllo della situazione del patrimonio costruito fuori dalla zona edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione e quali non lo sono secondo la classificazione definita a questo scopo nelle direttive elaborate dal dipartimento cantonale del territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere (cfr. allegato al testo della scheda approvata dal Consiglio federale "Indicazioni operative complementari", cifra 2b).
Alla catalogazione degli edifici effettuata in sede di inventario deve, tuttavia, far seguito un ulteriore, irrinunciabile passo: accertare quali paesaggi, potenzialmente degni di protezione, vanno effettivamente posti sotto tutela e quali edifici, potenzialmente degni di protezione, situati in questi paesaggi, siano effettivamente da proteggere. Questo passo ha luogo, formalmente, attraverso l'inserimento del perimetro dei paesaggi protetti, della designazione delle costruzioni protette e delle relative disposizioni di protezione nel piano del paesaggio del piano regolatore, analogamente a quanto avviene per le altre zone di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda di coordinamento 8.5, capitolo "Attuazione del coordinamento; 2. Livello comunale"). L'elaborazione delle basi decisionali sotto forma di inventario non basta, pertanto, per legittimare il rilascio di una licenza edilizia relativa al cambiamento di destinazione degli edifici che questo strumento designa come protetti, ossia meritevoli di conservazione (cfr. il rapporto d'esame, cifra 2.453.1). Come spiega il rapporto d’esame allestito dall’ufficio federale dello sviluppo territoriale alla cifra 2.464.1, la modificazione della destinazione di un edificio che nell’inventario è stato assegnato segnatamente alla categoria “meritevole 1a” (circa le classificazioni si veda il considerando 2.4. che segue) presuppone lo svolgimento delle seguenti ulteriori fasi:
· il paesaggio, nel quale è situato, deve essere effettivamente stato messo sotto protezione dopo aver ponderato tutti gli interessi;
· l’edificio medesimo deve essere stato posto sotto protezione siccome elemento irrinunciabile di quel paesaggio;
· nell’ambito della procedura d’autorizzazione relativa al cambiamento d’utilizzazione dell’edificio, la messa sotto protezione di paesaggio ed edificio deve rivelarsi giustificata e le altre condizioni della legislazione federale, cantonale e comunale devono essere soddisfatte.
2.4. L'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato ed approvato seguendo la procedura della variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 75 cpv. 3 LALPT). Gli edifici vengono suddivisi nelle seguenti categorie:
1. Edifici meritevoli di conservazione:
a) edifici rustici finora prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la trasformazione (cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama architettonicamente valida e di pregio, ed hanno caratteristiche particolari per le loro peculiarità paesaggistico - ambientali;
c) edifici rustici particolari con una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;
2. Edifici diroccati non ricostruibili:
edifici diroccati per i quali non esiste un interesse pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi di rustici meritevoli di conservazione;
3. Edifici rustici già trasformati:
edifici rustici già trasformati per i quali sono concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di recupero di parti originali;
4. Altri edifici rilevati:
Tutti gli altri edifici esistenti sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni, ecc.. In questa categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso totalmente le loro caratteristiche originali.
2.5. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno una istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità, ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano, tuttavia, di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente, sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è, invece, circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. 3.1. Approvando la variante di piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili del comune di __________ il Consiglio di Stato ha modificato la classificazione di numerose costruzioni operata dal consiglio comunale, attribuendo segnatamente alla categoria "diroccato 2" quasi un centinaio di fabbricati assegnati in sede comunale alla categoria dei meritevoli di conservazione, soprattutto alle categorie "meritevole 1a" o "meritevole 1b". Tra questi figuravano svariate costruzioni di proprietà __________. Quest'ultimo contesta tali riclassificazioni; chiede al Tribunale di annullarle e di confermare le decisioni adottate a livello comunale per quanto concerne 31 edifici di sua proprietà. Esso si duole, in buona sostanza, di una lesione dell'autonomia di cui dispone in questo ambito il comune. Critica inoltre il criterio che, a suo giudizio, è stato adottato dal Consiglio di Stato per decidere circa la meritevolezza di conservazione degli edifici, consistente nella presenza del tetto. Sviluppa indi degli specifici argomenti relativamente a 6 edifici.
3.2. Giusta l'art. 46 cpv. 2 PAmm il ricorso dev'essere brevemente motivato. In concreto, Il gravame in oggetto difetta, di principio, della necessaria motivazione. La generica argomentazione circa una lesione dell'autonomia comunale e l'importanza della presenza del tetto per decidere in merito alla meritevolezza di conservazione di un edificio non permette di supplirvi: se, come peraltro sostiene lo stesso ricorrente proprio a quest'ultimo riguardo, per poter decidere sulla classificazione degli edifici occorre esaminarli singolarmente (cfr. ricorso, pag. 2), si può parimenti pretendere che, a questo fine, il ricorrente svolga un'argomentazione puntuale. È per contro inammissibile che, senza
un'adeguata motivazione relativa a ciascuna costruzione, __________ possa sottoporre la classificazione di 31 fabbricati effettuata da parte del Consiglio di Stato alla verifica del Tribunale, come se quest'ultimo costituisse l'autorità di approvazione del piano regolatore. Pertanto, le contestazioni sono ricevibili limitatamente ai 6 edifici per i quali il ricorrente ha svolto una specifica argomentazione.
3.3. Per quanto concerne le zone piano e strada forestale, __________ domanda che le costruzioni n. 197, al mappale n. 2060 B, e n. 229 , al mappale n. 2173, vengano reinserite nella categoria "meritevole 1a", in quanto intatte e complete. La divisione della pianificazione propone di accogliere, su questi oggetti, il gravame, condividendo gli argomenti ricorsuali. Alla luce dell'esame delle schede descrittive degli oggetti in esame, il Tribunale non ha motivo per distanziarsi delle convergenti opinioni delle parti. Su questo punto il ricorso deve dunque essere accolto.
3.4. Per quanto concerne le zone sopra i 900 m.s.m. il ricorrente chiede che l'edificio n. 38, al mapp. 2815, venga ritrasferito alla categoria "trasformato 3", trattandosi di una costruzione già riattata e adibita a capanna alpina, come peraltro aveva già fatto notare in sede di esame preliminare. Postula inoltre la riassegnazione dell'edificio n. 39, al mapp. 2816, adiacente al precedente, alla categoria "meritevole 1b", adducendo ragioni estetiche nonché i bisogni della capanna. In relazione alla costruzione n. 47, per la quale non viene indicato uno specifico mappale (alpe __________), il ricorrente domanda il ripristino della valutazione "meritevole 1a", mancando solo il tetto, tolto volontariamente per limitare i danni ai muri perimetrali. Stessa domanda viene formulata in relazione all'edificio n. 69, pure non identificato tramite l'assegnazione a una precisa particella (alpe __________), bruciato per colpa di un pastore.
La divisione della pianificazione territoriale postula la reiezione dell'impugnativa per questi oggetti.
Per quanto concerne l'edificio n. 38, al mapp. n. 2815, dalla documentazione fotografica annessa alla scheda descrittiva del fabbricato, allestita nell'ottobre 1991, ovvero oltre quattro anni prima dell’adozione della variante da parte del legislativo comunale, questo presentava i soli muri perimetrali. Esso avrebbe pertanto dovuto essere inventariato tra gli edifici della categoria "diroccato 2", come ha giustamente stabilito il Consiglio di Stato, correggendo d'ufficio la classificazione operata dall'autorità comunale. La costruzione è però stata riattata e trasformata in capanna alpina durante lo svolgimento della procedura della variante, prima ancora della decisione del consiglio comunale, come attesta la documentazione fotografica versata agli atti dal ricorrente, sulla scorta della licenza edilizia 7 febbraio 1990 e dell’autorizzazione cantonale a costruire del 30 gennaio precedente; non poteva pertanto mantenere lo statuto di diroccato assegnatogli dal Consiglio di Stato. Va pertanto accolta l'impugnativa anche su tale punto, attribuendo l'edificio in parola alla categoria sollecitata dal ricorrente.
Il gravame deve invece essere respinto per i residui tre fabbricati.
L'edificio n. 39, al mapp. 2816, presentava, alla data del rilievo effettuato per conto del comune, solo una parte dei muri perimetrali (cfr. fotografie riferite al rilievo, agli atti). Trattasi dunque di un diroccato giusta l'art. 29 seconda frase RLALPT: opera in rovina, inutilizzabile, ovvero non degna di conservazione. Dal momento, inoltre, che la costruzione in oggetto non si trova all'interno di un nucleo meritevole di conservazione - sono tali solo quelli di __________ e __________ (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.2.1, pag. 4) essa non può essere assegnata alla categoria "meritevole 1b", ossia tra i diroccati che possono essere ricostruiti e adibiti a residenza.
Deve inoltre essere confermata la valutazione per gli edifici n. 47 e n. 69, che presentavano, alla data del rilievo, solo i muri perimetrali, per l'edificio n. 69 peraltro in cattivo stato di conservazione (cfr. fotografie riferite al rilievo, agli atti). Poco importa, per gli stessi motivi illustrati poco sopra, ai fini della classificazione se - come sostiene il ricorrente - quest'ultimo edificio sia recentemente bruciato per colpa di un pastore: determinante per la valutazione in sede di inventario è difatti, di principio, lo stato dell'edificio al momento in cui viene allestito questo documento, riservato il caso in cui la costruzione venga successivamente trasformata sulla scorta dei necessari permessi (come si avvera per l’edificio n. 38, al mapp. 2815, appena esaminato). Bisogna difatti sempre tenere presente che, com'è stato esposto al considerando 2 che precede, gli inventari degli edifici situati fuori dalle zone edificabili fungono semplicemente quale base per l'ulteriore pianificazione e non costituiscono la sede per decidere in merito al tipo di utilizzazione ed alle modifiche ammissibili per gli edifici inventariati; un'attribuzione del fabbricato alla categoria desiderata dal ricorrente non potrebbe pertanto comunque sia supplire all'eventuale assenza dei necessari permessi edilizi rispettivamente la sua non attribuzione a tale categoria non pregiudicherebbe gli effetti di quelli di cui esso disporrebbe rispettivamente che potrebbe procurarsi.
3.5. Il ricorso deve dunque essere parzialmente accolto.
4. Il Tribunale rinuncia al prelievo di una tassa di giudizio (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge sopra citati,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§ Di conseguenza la risoluzione 12 marzo 1997 (n. 1218) con cui il Consiglio di Stato ha approvato l'inventario degli edifici fuori della zona edificabile del comune di __________ è annullata nella misura in cui modifica le classificazioni adottate dal consiglio comunale di __________ dei seguenti edifici: n. 38, al mapp. n. 2815, dalla categoria "trasformato 3" alla categoria "diroccato 2", n. 197, al mapp. n. 2060 B, e n. 229 , al mapp. n. 2173, dalla categoria "meritevole 1a" alla categoria "diroccato 2";
§§ I menzionati edifici vengono restituiti alla categoria loro assegnata da parte del consiglio comunale.
2. Non si preleva una tassa di giudizio.
3. Intimazione a:
terzi implicati
1. PI 1 2. PI 2 CO 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente La segretaria