Incarto n. 30.2007.75
Lugano 17 giugno 2009
Sentenza In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale di espropriazione
Composto dalla Presidente
Margherita De Morpurgo
e dai membri
arch. Bruno Buzzini arch. Alberto Canepa
segretaria giurista
Annalisa Butti
statuendo sul ricorso presentato in data 31 ottobre 2007 da
RI 1
contro
la decisioni su reclamo emanate il 5 ottobre 2007 e il 14 novembre 2007 dal Municipio __________, nell'ambito della procedura d'imposizione di contributi di miglioria concernenti le opere di evacuazione acque meteoriche nella zona __________ - __________,
relativamente al mapp. no. 883 RFD di __________,
letti ed esaminati gli atti, udite le parti ed assunte le necessarie prove,
considerato in fatto e in diritto
1. 1.1. Il Comune di __________ ha eseguito delle opere di premunizione contro le acque meteoriche provenienti dal versante montano sinistro della Valle di __________, comprendenti la sistemazione delle opere di smaltimento delle acque sul versante __________ e il parziale incanalamento del __________. Con risoluzione del 5.5.2003 il Consiglio Comunale ha approvato il progetto, ha stanziato un credito per il finanziamento delle opere di fr. 633'000.- ed ha autorizzato il prelievo dei contributi di miglioria nell’ordine del 40% della spesa determinante. Il tutto come proposto nel Messaggio Municipale no. 169.5 e 169.6 del 24.3.2004. Durante l’esecuzione dell’opera, con messaggio no. 188.2 del 23.2.2004, il Municipio ha chiesto un credito di fr. 330'000.- per la realizzazione di opere aggiuntive, segnatamente del canale di scarico nel torrente __________. Il progetto ed i credito sono stati approvati dal legislativo con risoluzione del 29.3.2004.
1.2. Stabiliti tre comprensori separati d’imposizione per le opere __________, __________ e canale di gronda, il Municipio ha avviato la procedura di prelievo dei contributi di miglioria per le suddette opere pubblicando il prospetto dal 6.3 al 5.4.2006, previo invio di un avviso personale a tutti i contribuenti. RI 1 è proprietario del mapp. no. 883 ed in tale veste è stato assoggetto la pagamento di un contributo di miglioria per le opere del versante __________ di fr. 1'250.15. Il reclamo tempestivamente imposto contro il prospetto è stato respinto dal Municipio con risoluzione del 5.10.2007. Da ciò il ricorso in esame nel quale il ricorrente ha sollevato varie contestazioni che saranno riprese, per quanto necessario, nei prossimi considerandi. Con risposta del 7.3.2008 il Municipio postula la reiezione del gravame. L’udienza di conciliazione del 10.9.2008, a seguito della quale è stato esperito un sopralluogo, si è risolta negativamente. Conclusa l’istruttoria, le parti sono comparse al dibattimento finale del 4.2.2009, in occasione del quale il ricorrente ha prodotto un memoriale conclusivo.
2. Il ricorrente rimprovera al Municipio di non aver esaminato nella decisione impugnata tutte le questioni sollevate nel reclamo, insinuando in tal modo un diniego di giustizia. Il diritto di ottenere una decisione motivata (art. 26 LPamm.) è corollario del diritto di essere sentito garantito dalla costituzione (art. 29 cpv. 2 CF). Esso implica per le autorità l’obbligo di esaminare gli argomenti delle parti e di menzionare almeno brevemente i motivi della decisione affinché sia garantita la massima trasparenza e favorita la comprensione del giudizio a salvaguardia dell’esercizio della facoltà di ricorso e dell’eventuale riesame da parte dell’autorità superiore. Non occorre però che l’autorità si pronunci su ogni allegazione o domanda delle parti; può anche limitarsi all’essenziale purché, nell’insieme, il destinatario sia messo in condizione di comprendere la portata del giudizio e di deferirlo con piena cognizione di causa all’istanza superiore (Borghi/Corti, op. cit., ad art. 26; DTF 125 II 372 c. 2c, 124 II 149 c. 2a; RDAT II-1996 no. 10 c. 2a, no. 64 c. 2.1). In concreto la facoltà del ricorrente di interporre ricorso con piena cognizione di causa non è stata compromessa in alcun modo e le memorie scritte, che non lesinano rimproveri e censure, ne sono la prova lampante. Inoltre egli ha avuto libero accesso agli atti pubblicati ed alla documentazione prodotta, é comparso all’udienza di conciliazione del 10.9.2008, ha partecipato al sopralluogo del 11.10.2008 ed è intervenuto all’udienza finale del 4.2.2009. Pertanto il diritto di essere sentito è stato ampiamente rispettato.
3. Il ricorrente afferma che gli inconvenienti dipendenti dal ruscellamento dell’acqua del versante montano non siano da ascrivere all’intensità delle precipitazioni bensì in modo preponderante ad altri fattori, segnatamente al deperimento del bosco imputabile allo stato di incuria, all’insufficiente sistema di evacuazione delle acque meteoriche lungo la strada forestale che conduce ai monti ed alla presenza ungulati. Pertanto il ricorrente si domanda se l’imposizione dei soli proprietari dei fondi siti nella zona edificabile risponda a criteri di equità e proporzionalità, rispettivamente se la definizione dell’assoggettamento non possa intervenire sulla base di altre disposizioni, specie quelle in materia di provvedimenti volti a non pregiudicare la proprietà altrui e/o che sancisco l’obbligo di adottare misure idonee per evitare danni. Posta in questi termini, la contestazione tende a rimettere in discussione il principio dell’imposizione. Siffatta considerazione trascura, tuttavia, che il Tribunale di espropriazione giudica con pieno potere cognitivo solo sul prospetto dei contributi (art. 11 e 13 cpv. 2 LCM) mentre il principio dell’imposizione e la natura dell’opera, come anche il piano di finanziamento e la quota imponibile, sfuggono al suo sindacato essendo di competenza esclusiva del legislativo comunale. E’ questo un postulato ripetutamente confermato dalla giurisprudenza, oramai consolidata, stando alla quale le contestazioni vertenti su tali elementi vanno sollevate, semmai, dinanzi al Consiglio di Stato nelle forme e nei termini sanciti dagli art. 208 ss LOC che disciplinano i ricorsi contro le decisioni degli organi comunali (cfr. RDAT II-1995 no. 46 c. 3b, II-1998 no. 29 c. 4b, I-1999 no. 41 c. 4; RtiD II-2005 no. 26, I-2007 no. 29 c. 4.4.2). In concreto il principio del prelievo di contributi di miglioria, la natura dell’opera e la conseguente quota imponibile del 40% a carico dei privati sono stati stabiliti dal Consiglio Comunale con le note risoluzioni del 5.5.2003 rispettivamente del 29.3.2004. Pertanto in questa sede ogni censura o commento in merito al principio dell’imposizione è irrimediabilmente tardiva e dunque irricevibile.
4. Il ricorrente rileva che le opere qui imposte sono contemplate nel Piano generale di smaltimento delle acque (PGS) e che, di conseguenza, i contribuenti potevano, in buona fede, ritenersi sollevati dall’imposizione di contributi di miglioria, tanto da rinunciare ad impugnare le risoluzioni del Consiglio Comunale che hanno approvato il prelievo di detti contributi. Corrisponde al vero che le opere qui imposte sono menzionate nel PGS approvato il 20.5.2003 come opere da eseguire e conteggiate nella spesa definitiva (cfr. relazione tecnica e piano finanziario del PGS). Tuttavia, dopo l’approvazione del PGS, esse sono state individuate come opere a sé stanti di ruscellamento delle acque meteoriche provenienti del versante montano e quindi sono state scorporate dal complesso di opere di smaltimento previste dal PGS nelle zone urbanizzate. A conferma valga la lettera del 20.10. 2008 del Municipio di __________, in base alla quale i costi per gli interventi di premunizione qui imposti non saranno considerati nei calcoli per la definizione dei contributi di costruzione delle canalizzazioni. Di conseguenza, escluse dal PGS, le opere sono soggette al prelievo dei contributi di miglioria (art. 24 LCM). Apparentemente queste disgiunzione di opere e spese non è stata recepita, forse a causa di una carente informazione al pubblico da parte delle autorità comunali. In ogni caso, è proprio il fatto che il ricorrente pensava che le opere fossero previste dal PGS che doveva indurlo ad impugnare le risoluzioni del Consiglio Comunale che hanno approvato il prelievo dei contributi di miglioria ed a contestarne l’imponibilità in base alla LCM. In questa sede ogni censura o commento in merito è irrimediabilmente tardiva e dunque irricevibile.
5. 5.1. I Comuni sono tenuti a prelevare contributi di miglioria per le opere pubbliche che procurano al privato un vantaggio particolare (art. 1 cpv. 1 LCM). Tra queste si annoverano anche le opere di premunizione e di bonifica (art. 3 cpv. 1 lett. b. LCM) – come i canali di gronda- nella misura in cui non fossero già contemplate nel piano generale delle canalizzazioni (art. 24 LCM). Il vantaggio particolare di un’opera di premunizione è da ritenersi presunto; in effetti, essendo finalizzate a riparare i fondi dal pericolo di caduta di materiale franoso, di valanghe, di allagamenti e di alluvioni, esse ne migliorano lo stato di sicurezza ed eliminano inconvenienti ed oneri (art. 4 cpv. 1 lett. b, c LCM).
5.2. Lo scopo generale dichiarato delle opere di premunizione eseguite dal Comune sul versante __________ ed al __________, è di ovviare al problema dell’evacuazione delle acque meteoriche provenienti dal versante montano sovrastante la sponda sinistra della Valle __________ in occasione di forti precipitazioni, incanalandole e smaltendole in ricettori idonei così da evitare o quanto meno limitare allagamenti nella zona edificabile sottostante (MM. no. 169.5 e 169.6 del 24.3.2003). Per quanto attiene il versante __________ si è provveduto alla sistemazione delle opere di smaltimento esistenti e alla costruzione di canaletti e manufatti di raccolta (camerette e griglie di raccolta) lungo la strada forestale dei __________. Il progetto iniziale prevedeva inoltre lo scarico delle acque provenienti dalla strada forestale nella __________ attraverso una tubazione preesistente. Tuttavia, in considerazione delle ridotte capacità idrauliche di detto riale e del possibile deflusso anche di materiale e detriti, tale progetto è stato modificato in corso di esecuzione, realizzando un nuovo canale di deviazione con scarico diretto nel torrente __________ (MM no. 188.2 del 23.2.2004). In tal modo il ruscellamento delle acque meteoriche provenienti dalla montagna viene smaltito e deviato verso il torrente __________, così da ridurre i quantitativi di acqua e detriti defluenti su Via __________ e diminuire anche il rischio di esondazione delle proprietà situate lungo la __________.
Per quanto riguarda il riale __________ si è provveduto ad incanalare parzialmente detto riale fino allo sbocco esistente nella canalizzazione comunale ed a realizzare all’imbocco del nuovo canale una camera di trattenuta del materiale convogliato a valle. L’incanalamento della parte terminale del riale era invero già stato eseguito privatamente nel 1996 in concomitanza all’esecuzione dei lavori edificatori sul mapp. no. 1529. L’opera realizzata dal Comune, contrariamente a quanto asserisce il ricorrente, si configura tuttavia come un miglioramento e ampliamento di quella preesistente. In effetti soli i muri di sostegno sono stati mantenuti ma tutti gli altri manufatti sono stati costruiti a nuovo (MM no. 169.5 e 169.6 del 24.3.2003). Attraverso l’incanalamento del riale __________ si è ridotto così il rischio di allagamento delle proprietà situate nella zona attorno a Via __________, Via __________ e Via __________. Infine è stato costruito un canale di gronda tra il riale __________ ed il sottopasso ferroviario in zona __________, al fine di raccogliere le acque di ruscellamento della montagna a sud del riale __________. Sia le acque di quest’ultimo riale che quelle del canale di gronda si riversano nel sistema di smaltimento delle canalizzazioni esistente con scarico nel torrente __________ nel territorio di __________.
5.3. Il mapp. no. 883 è un terreno di 1'510 mq edificato con due case unifamiliari e nella parte verso Via __________, quella adibita a giardino, è attraversato dalla __________. La proprietà, come d’altronde tutti i fondi confinanti o posti nelle vicinanze della __________, trae un vantaggio particolare dall’esecuzione delle opere di premunizione sul versante __________, in quanto con l’eliminazione dello scarico delle acque ruscellanti dal versante montano nella __________ si è visto ridurre il rischio di esondazione. Secondo il ricorrente le opere di premunizione realizzate si sono rivelate inefficaci ed inutili in quanto non hanno impedito allagamenti a fronte di eventi alluvionali, specie quello accaduto il 13.7.2008, verificatisi successivamente alla loro esecuzione. Tali contestazioni non bastano ad invalidare la presunzione del vantaggio particolare. In effetti il vantaggio va esaminato per rapporto alle opere eseguite, ed è chiaro che, come già rilevato, queste ultime hanno migliorato il deflusso delle acque meteoriche e quantomeno hanno ridotto i rischi di allagamento. Può anche darsi che i problemi non siano ancora stati completamente risolti, ma ciò non influisce sul principio dell’assoggettamento, essendo evidente che senza le opere eseguite i rischi cui sarebbero esposte le proprietà imposte sarebbero senz’altro stati maggiori. Bisogna infatti considerare la morfologia dei luoghi: in particolare occorre tener conto dell’ampiezza del versante montano come pure della sua marcata pendenza, nonché della mancanza di un sistema naturale di drenaggio. Ciò comporta evidenti difficoltà sia nella realizzazione di infrastrutture adeguate per lo smaltimento e la raccolta delle acque e del materiale, sia nella determinazione precisa delle portate d’acqua e detriti defluenti verso valle e quindi della capacità di dimensionamento delle infrastrutture medesime. Il Municipio ha comunque tenuto conto delle concause e del fatto che la situazione non è perfettamente risolta addebitando ai privati una quota ridotta al solo 40% della spesa. Tutto ciò considerato nel principio l’assoggettamento del mapp. no. 883 al contributo di miglioria è fondato.
6. 6.1. L’art. 9 LCM dispone che i beni imponibili sono individuati mediante un piano del perimetro, con l’eventuale suddivisione in classi di vantaggio. Il piano del perimetro racchiude i fondi o la porzione dei fondi che traggono un effettivo vantaggio particolare dall’opera e che, per questo motivo, sono assoggettati al contributo di miglioria (art. 5 cpv. 1 LCM). La delimitazione del piano, che compete al Municipio (RDAT I-1994 no. 7), dipende da un apprezzamento fattuale a carattere prevalentemente tecnico (cfr. Messaggio, 2862 del 13.6.1984 concernente la nuova LCM, ad art. 10 p. 22) e comporta un’analisi di complessa attuazione, non da ultimo perché la normativa è priva di spunti limitandosi ad istituire nel principio la facoltà di suddividere il comprensorio in categorie differenziate. Nell’ambito dell’esecuzione di opere di premunizione nel perimetro devono in particolare essere inclusi tutti i fondi e gli altri beni che risultano protetti dalle opere (Scolari, op. cit., no. 272). Considerato che in tema di contributi di miglioria, e quindi anche nel tracciare il comprensorio imponibile, l’ente pubblico gode di un ampio margine di autonomia, il riesame da parte del Tribunale non può avvenire che con un certo riserbo nell’ottica dei diritti costituzionalmente garantiti.
6.2. I tre perimetri, come ha ben spiegato il Municipio nella decisione su reclamo, sono stati elaborati tendo conto degli eventi pluviometrici verificatisi in passato che, con una certa frequenza, hanno causato danni e disagi di una certa rilevanza. Sono così stati inclusi nel piano del perimetro sia i fondi che in passato hanno già subito dei danni e/o inconvenienti a seguito di forti precipitazioni sia quelli che potenzialmente potrebbero essere coinvolti in caso di eventi pluviometrici eccezionali. Per quanto concerne le opere eseguite sul __________, il piano del perimetro include i fondi confinanti con Via __________, quelli ubicati a valle di Via __________, nonché quelli situati lungo la __________. Il perimetro è stato pertanto limitato ai terreni confinati con quelle strade lungo le quali si ritiene che si possa verificare un ruscellamento di acqua e materiale dal sovrastante versante montano, ed ai fondi che, trovandosi affacciati lungo la __________, potrebbero essere allagati in caso straripamento di tale riale. Il ricorrente asserisce che il perimetro è stato definito sulla base di accertamenti carenti e che doveva essere esteso anche ad altre proprietà che hanno subito danni a seguito dell’allagamento delle loro strade di accesso, quali i fondi adiacenti a Via __________, Via __________ e Via __________. La censura è a tal punto generica da non consentire alcun confronto concreto. In ogni caso i fondi appartenenti all’area menzionata dal ricorrente sono stati toccati eccezionalmente o in modo del tutto marginale da fenomeni di esondazione, cosicché per questi terreni il vantaggio non può essere definito particolare ma si confonde con quello collettivo. Il ricorrente asserisce inoltre che nessun terreno è stato dichiarato inedificabile perché esposto a pericoli naturali. La questione non ha alcun rapporto con i contributi di miglioria, dal momento che nella fattispecie il perimetro non è stato stabilito sulla base del Piano delle zone esposte a pericoli naturali bensì, come già rilevato, in base all’esperienza vissuta nell’ambito di eventi pluviometrici verificatisi negli anni passati, includendovi così i fondi che già avevano subito danni o inconvenienti e quelli che potenzialmente potrebbero essere coinvolti in caso di precipitazioni eccezionali. Ad abundantiam può essere osservato che in ogni caso anche se un terreno risulta esposto a pericoli naturali non significa necessariamente che debba essere escluso dalla zona edificabile; ciò avverrà solo se il pericolo è veramente grave e concreto (cfr. Adelio Scolari, Commentario II. ed., Cadenazzo 1996, no. 225 e segg. e 1006 e segg.). D’altronde, se l’edificabilità dipendesse dalle zone di pericolo, la possibilità di costruire nel Comune di __________ si ridurrebbe drasticamente. Se per contro il rischio è circoscritto, specie per gli effetti che questo comporta, nulla osta all’edificazione ed il proprietario di un fondo ivi situato deve aspettarsi che prima o poi il Comune possa provvedere ad eseguire le necessarie opere di premunizione. Le censure sollevate dal ricorrente sono quindi inconsistenti. Nel complesso il piano del perimetro non è contrario al principio della parità di trattamento.
7. 7.1. Giusta l’art. 8 LCM, all’interno del piano del perimetro, la quota a carico degli interessati è ripartita in funzione del vantaggio particolare (cpv. 1), tenuto conto della superficie dei fondi e, per i terreni edificabili, del diverso indice di sfruttamento (cpv. 2); sono applicabili fattori di correzione qualora speciali circostanze lo giustificassero (cpv. 3). Considerato che l’entità del singolo vantaggio è difficilmente determinabile, la prassi ammette l’applicazione di criteri di calcolo schematici fondati su elementi consacrati dall’esperienza e di facile applicazione e comprensione purché rispettino i principi della parità di trattamento e del divieto di arbitrio (Messaggio cit., ad art. 9 p. 21; Marantelli-Sonanini, Erschliessung von Bauland, Diss. 1997, 98; RtiD I-2007 no. 29 c. 5.1 e rinvii). L’ente pubblico gode di un ampio margine di apprezzamento nella scelta del metodo di ripartizione (Reitter, op. cit., p. 95; Otzenberger, Die Grundeigentümerbeiträge im Kanton Luzern, Diss. 1976, p. 47). Perciò il Tribunale di espropriazione si impone moderazione e riserbo nell’ambito del riesame dei singoli contributi limitandosi a verificare che i criteri adottati rispettino la legge ed i fondamentali principi della proporzionalità e dell’equivalenza (RDAT I-2007 no. 29 c. 5.1 e rinvii).
7.2. Stando al prospetto pubblicato la ripartizione del prelevabile (art. 8 LCM) è avvenuta sulla base della superficie, della capacità edificatoria dei fondi, nonché di due ulteriori criteri di riparto distintivi, segnatamente quello di invasione dell’acqua e quello di efficacia diretta dell’intervento. Il fattore legato al potenziale edilizio è stabilito in base all’indice di sfruttamento riferibile alle zone di PR cui appartengono le proprietà imposte: sono cosi riconosciuti un coefficiente di 0.7 alla zona NV, di 0.6 alla zona RSE, di 0.8 alla zona RSI e di 0.018 al fuori zona. Inoltre è previsto un criterio correttivo di edificabilità. Con il criterio di invasione dell’acqua il comprensorio è stato suddiviso in 7 classi di vantaggio in base sia alla probabilità e/o frequenza di subire inondazioni sia all’intensità dell’evento, ossia all’entità dei danni o inconvenienti che possono subire i fondi; ad ogni classe è attribuito un fattore che va da un minimo di 0.03 ad un massimo di 1. Inoltre per i terreni ubicati lungo la __________ l’attribuzione all’una o all’altra classe di vantaggio dipende anche dalla dimensione della sezione idraulica della stessa; cosicché laddove la sezione è più critica, ossia meno larga e profonda, è stato applicato un fattore di 0.05 (classe di vantaggio 5) e negli altri casi invece è stato attribuito un fattore di 0.10 (classe di vantaggio 6). Il criterio dell’efficacia diretta dell’intervento considera invece il rischio residuo, ossia i potenziali inconvenienti che potrebbero ancora verificarsi in caso di intenso scorrimento di acqua e materiale lungo le diverse strade di accesso ai fondi, specie Via __________tica, Via __________, Via __________ e Via __________; sono stati individuati 4 fattori che vanno da un massimo di 1.0 ad un minimo di 0.7.
7.3. Nel complesso il metodo, per quanto semplicistico e schematico, giunge a risultati ragionevoli poiché è fondato su criteri di riparto realistici e comunemente ammessi, grazie ai quali è stata attuata una corretta ed equa distinzione, per rapporto alla funzionalità dell’opera, tra i fondi inclusi nel perimetro in modo tale da assicurare condizioni di parità di trattamento. Il mapp. no. 883 è stato imposto per una superficie ridotta di 1'305 mq, in quanto si è tenuto conto che essendo attraversato dalla __________ nella parte a sud del riale è preclusa una razionale edificazione. Esso, così come tutti fondi confinanti con la __________ e non vicino a sue sezioni particolarmente critiche, è stato incluso nelle classe di vantaggio 6 ed è stato imposto con il fattore di rischio residuo di 0.9, proprio considerando che con l’eliminazione dello scarico dalla __________ il rischio di esondazione è stato considerevolmente ridotto. Di conseguenza il contributo di miglioria a carico del mapp. no. 883 va confermato nel suo ammontare.
8. Visto l’esito del ricorso la tassa di giustizia e le spese sono a carico del ricorrente in quanto soccombente (art. 23 LCM e 31 LPamm).
per questi motivi
richiamati la Legge sui contributi di miglioria del 24.4.1990
dichiara
e pronuncia 1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese in fr. 800.sono a carico del ricorrente. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Losanna, entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113 ss LTF).
4. Intimazione a:
-
per il Tribunale di espropriazione
la Presidente la segretaria giurista
Margherita De Morpurgo Annalisa Butti