Incarto n. 30.2004.63 LCM 35/02
Lugano 9 agosto 2007
Sentenza In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale di espropriazione
Composto dalla Presidente
Margherita De Morpurgo
e dai membri
arch. Bruno Buzzini ing. Gianfranco Sciarini
segretario giudiziario
Enzo Barenco
statuendo sul ricorso presentato in data 2 maggio 2002 da
1. RI 1 2. RI 2 3. RI 3
contro
la decisione su reclamo emessa il 27 marzo 2002 dal Municipio di __________ nell'ambito della procedura di imposizione di contributi di miglioria per la costruzione della nuova strada di PR in zona __________,
relativamente al mapp. no. 2517 RFD di __________,
letti ed esaminati gli atti, udite le parti ed assunte le necessarie prove,
considerato in fatto e in diritto
1. 1.1. Nella seconda metà degli anni ’90 il Comune di __________ ha costruito la nuova strada in località __________ prevista dal PR locale e catalogata come strada di servizio SS. Essa si snoda nella campagna a valle del dell’abitato e della ferrovia e serve un comprensorio edificabile ancora prevalentemente libero ma oggetto, recentemente, di una certa espansione edilizia. Il nuovo asse stradale ricalca il tracciato segnato nel PR, ha una lunghezza di ml 265.90, una larghezza di ml 4.60 e termina con una piazza di giro. Il Consiglio Comunale ha approvato il progetto, stanziato un credito di fr. 656'000.- e disposto il prelievo di contributi di miglioria nell’ordine del 70% della spesa con risoluzione del 23.2.1995 (MM 7 del 28.1.1995). Per motivi che qui non occorre approfondire l’esecuzione dell’opera ha comportato un sorpasso del credito votato. Di conseguenza, a lavori terminati e sulla base delle liquidazioni finali il Municipio ha chiesto un credito supplementare di fr. 241'789.25 per lavori stradali e di fr. 56'172.95 per opere da idraulico (MM 7 del 27.4.1999); respinto dal Consiglio Comunale con risoluzione del 15.6.1999, il messaggio è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 9.4.2002 che, statuendo in veste di autorità di vigilanza sui Comuni, ha peraltro tenuto a stigmatizzare l’agire dell’esecutivo comunale per aver commissionato nuove opere ed ordinato interventi a modifica dei progetti approvati senza il preventivo coinvolgimento del legislativo.
1.2. Per le suddette opere il Municipio ha avviato la procedura di prelievo di contributi di miglioria pubblicando il prospetto dal 27.7 al 16.9.1998 previo invio di un avviso personale ai soggetti imposti. I ricorrenti, quali comproprietari del mapp. no. 2517, sono stati assoggettati ad un contributo complessivo di fr. 14'830.05 Il reclamo tempestivamente interposto contro il prospetto è stato respinto dal Municipio con risoluzione del 27.3.2002. Nondimeno, in quella sede, riallacciandosi genericamente alle “considerazioni sviluppate da altri reclamanti” (poi risultate essere in relazione con alcune voci non computabili nella spesa determinante) il Municipio ha ridotto il contributo a fr. 14'314.65. Da ciò il ricorso in esame nel quale nel quale, sulla base di varie censure, è chiesta la riduzione del contributo. Con osservazioni del 28.11.2002 il Municipio ha postulato la reiezione del gravame. In esito all’udienza di conciliazione del 7.3.2006, risoltasi negativamente, il Tribunale ha proposto alle parti una transazione (lettera del 9.10.2006) che è stata accettata dai ricorrenti ma rifiutata dal Municipio (lettera del 28.11.2006).
2. Preliminarmente si rileva che con atto di compravendita del 5.7.2000 il mapp. no. 2517 è stato ceduto a terzi (cfr. estratto SIFTI). La cessione, di cui si prende atto, non è tuttavia di rilievo ai fini dell’imposizione del contributo di miglioria in esame. Infatti, a norma dell’art. 5 cpv. 2 LCM il contributo è dovuto, in particolare, da colui che è titolare del diritto di proprietà alla data della pubblicazione del prospetto. Pertanto, considerato che a quel momento i ricorrenti erano ancora proprietari del fondo, restano soggetti imponibili. Non occorre esaminare i termini del contratto di compravendita, specie la questione se l’acquirente abbia assunto l’onere derivante da pubblici tributi, poiché il debito del contributo è personale; pertanto una simile clausola varrebbe unicamente inter partes e non potrebbe comunque essere opposta al Comune (cfr. Knecht, Grundeigentümerbeiträge an Strassen im aargauischem Recht, Diss. 1975, p. 49; Blumer, Abgaben für Erschliessungsanlagen nach dem Thurgauer Baugestez, Diss. 1989, p. 76).
3. 3.1. I Comuni sono tenuti a prelevare contributi di miglioria per le opere che procurano al privato un vantaggio particolare (art. 1 cpv. 1, 5 cpv. 1 LCM), ossia un beneficio reale ed oggettivo a carattere economico che, nel rapporto causa-effetto si ripercuota sul valore del fondo traducendosi in una plusvalenza realizzabile (Messaggio 2826 del 13.6.1984 concernente la nuova LCM, ad art. 9 p. 21; Brenni/Sciarini, Contributi di miglioria applicazione secondo la nuova legge del 24.4.1990 in RDAT II-1993 p. 319; Crespi, Il contributo di miglioria e la sua imposizione nel comune ticinese, 1963, p. 66; Marantelli-Sonanini, Erschliessung von Bauland, Diss. 1997, p. 98; Ruch, Die Bedeutung des Sondervorteils im Recht der Erschliessungsbeiträge in Zbl 1996 p. 529 ss; Zaugg, Steuer, Gebühr, Vorzugslast in Zbl 1973 p. 217, 221; Otzenberger, Die Grundeigentümerbeiträge im Kanton Luzern, Diss. 1976, p. 3-5; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, 1990, Nr. 111 B Ib; Reitter, Les contributions d’équipement plus particulièrement en droit neuchâtelois, th. 1986, p. 58; DTF 99 Ia 594 c. 3a, 122 I 305 c. 4b; RDAT I-1991 no. 64, II-1998 no. 29). Il vantaggio particolare è presunto quando l’opera è finalizzata ad urbanizzare i fondi o a migliorarne l’urbanizzazione secondo uno standard minimo, oppure quando migliora in modo evidente la redditività, la sicurezza, l’accessibilità, la salubrità e la tranquillità dei fondi tenuto conto della loro destinazione, oppure ancora quando elimina o riduce inconvenienti ed oneri (art. 4 LCM; Messaggio cit., ad art. 5 p. 16-17). In quest’ottica gli autori e la giurisprudenza reputano che la costruzione e la sistemazione di strade, marciapiedi, piazze e posteggi siano opere che giustificando il prelievo di contributi di miglioria (Reitter, op. cit., p. 64 ss; Blumer, op. cit., p. 38 ss; Marantelli-Sonanini, op. cit., p. 93; Crespi, op. cit., p. 66 e 70).
3.2. Nel ricorso il principio del vantaggio particolare non è contestato. Ciò a giusta ragione poiché la strada ha urbanizzato a nuovo un comprensorio edificabile che, prima dell’intervento, era privo di accesso carrozzabile. Sono così state poste le premesse per l’edificazione dei fondi serviti conformemente alla loro destinazione pianificatoria (cfr. art. 19 e 22 LPT; art. 67 cpv. 2 let. b, 77 cpv. 1 LALPT), fondi che, per questo motivo, hanno indubbiamente tratto un vantaggio particolare (art. 4 cpv. 1 let. a LCM). Tra questi si annovera anche il mapp. no. 2517, fondo retrostante ma servito dalla nuova strada attraverso un accesso carrabile realizzato dal Comune (cfr. relativa voce nell’estratto della liquidazione finale non computata ai fini dei contributi). L’assoggettamento del fondo al contributo di miglioria è dunque fondato.
4. 4.1. Giusta l’art. 8 LCM la quota a carico degli interessati è ripartita in funzione del vantaggio particolare (cpv. 1), tenuto conto della superficie dei fondi e, per i terreni edificabili, del diverso indice di sfruttamento (cpv. 2); sono applicabili fattori di correzione qualora speciali circostanze lo giustificassero (cpv. 3). Essendo finalizzata ad individuare l’entità dell’utile patrimoniale indotto dall’opera, la ripartizione implica un apprezzamento tecnico ed oggettivo di molteplici circostanze ed interessi rivelandosi di complessa attuazione specialmente quando l’opera serve una zona edificabile ed un territorio di dimensioni generose (Otzenberger, op. cit., p. 46-47). Perciò nella prassi si ammettono criteri di calcolo schematici fondati su elementi consacrati dall’esperienza e di facile applicazione e comprensione che consistono nell’adoperare percentuali di incremento teoriche o predeterminate (Messaggio cit., ad art. 9 p. 21; Marantelli-Sonanini, op. cit., p. 98; Rhinow/Krähenmann, op. cit., no. 111 B IIIa; Zbl 1980 179; DTF 98 Ia 169 c. 4b, 109 Ia 325 c. 5). L’ente pubblico gode di un ampio margine di apprezzamento nella scelta del metodo di ripartizione (Reitter, op. cit., p. 95; Otzenberger, op. cit., p. 47). Perciò il Tribunale di espropriazione si impone moderazione e riserbo nell’ambito del riesame dei singoli contributi limitandosi a verificare che i criteri adottati rispettino i fondamentali principi della proporzionalità e dell’equivalenza (Messaggio cit., ad art 9 p. 20-21; DTF 110 Ia 205, 107 Ib 289 c. 8a; RDAT I-1991 no. 64, II-1995 no. 46 c. 5c, I-1997 no. 43 c. 4, II-1998 no. 29 c. 7c).
4.2. Nella fattispecie concreta, stando al prospetto pubblicato, la spesa determinante (art. 6 LCM) esposta a consuntivo e servita per il calcolo ammonta a fr. 683'098.10 e la corrispondente quota prelevabile del 70% (art. 7 LCM) è di fr. 478'168.65 (cfr. scheda del 21.7.1998 estratto liquidazione finale). La ripartizione del prelevabile (art. 8 LCM) è avvenuta sulla base della superficie utile lorda (SUL) e dei fattori di ponderazione dell’interesse della distanza e del rumore completati con i rispettivi fattori di correzione (cfr. Rapporto esplicativo 6.2.2.2003). Per il mapp. no. 2517 ne è risultato un contributo di fr. 14.830.05. Nell’ambito della successiva procedura di reclamo, in accoglimento di specifiche censure sollevate da alcuni contribuenti, il Municipio ha depennato certe voci dalla spesa determinante; quest’ultima è così stata ridotta a fr. 653'203.80 e la quota imponibile a fr. 457'242.65. Su tali basi il prospetto è stato rielaborato ed il contributo per il mapp. no. 2517 fissato in complessivi fr. 14'314.65 (cfr. scheda ricalcalo dopo l’evasione dei reclami; scheda personale allegata alla decisione su reclamo).
4.3. Un’osservazione si impone, preliminarmente, in merito alla predetta spesa determinante. Essa include l’importo di fr. 58'700.- ascritto al riordino fondiario (cfr. scheda del 21.7.1998 estratto liquidazione finale) che inizialmente non era stato preventivato (cfr. MM 7/28.1.1995) ed è comparso solo, per la prima volta, e senza particolari giustificativi nel messaggio licenziato quattro anni dopo (cfr. MM 7/27.4.1999 p. 2-8) che, respinto dal legislativo comunale, ha dovuto essere sottoposto all’esame del Consiglio di Stato quale autorità di vigilanza. Secondo il Comune questa voce dev’essere computata nella spesa determinante poiché i “proprietari hanno tratto vantaggio dal riordino” in quanto “premessa indispensabile ed imprescindibile per procedere alla realizzazione della strada” (cfr. lettera del 28.11.2006). Va dunque rilevata, anzitutto, una manifesta contraddizione con quanto dichiarato in passato dallo stesso Municipio ossia che che non vi era alcun obbligo pianificatorio “di procedere al riordino fondiario della zona in relazione alla strada” e che questo serviva all’edificabilità ed allo sfruttamento ragionevole della zona “indipendentemente dalla costruzione della strada stessa” (cfr. MM 7/28.1.1995 p. 7). Ma il ragionamento dell’esecutivo è pure fuorviante. La costruzione della strada, prevista dal PR, era si subordinata allo svolgimento di una procedura di approvazione dei progetti definitivi e di espropriazione (art. 32 ss Lstr., art. 20 ss Lespr.), ma non era certamente condizionata alla messa in atto preventiva di un riordino fondiario, tanto è vero che quest’ultimo ha coinvolto solo pochi fondi e non tutto il comprensorio ed è servito non per costruire la strada bensì per migliorare l’utilizzazione di alcuni fondi ai fini edilizi. Non solo. Il Municipio associa il vantaggio particolare al riordino fondiario trascurando – erroneamente – che i contributi di miglioria oggetto del presente procedimento sono percepiti per la costruzione della nuova strada e non per il riordino il cui finanziamento, notoriamente, può essere compensato con il prelievo di tributi specifici sulla base della Legge sul raggruppamento e la permuta dei terreni (art. 1 cpv. 2 LCM e art. 40 LRPT). Di conseguenza la questione se il riordino abbia generato vantaggi è del tutto irrilevante ai fini del presente giudizio. L’importo di fr. 58'700.- non può dunque essere considerato come costo necessario legato alla realizzazione dell’opera e dev’essere dedotto dalla spesa determinante; poco importa che sia stato ratificato dal Consiglio di Stato. Ne consegue che la spesa determinante si riduce ulteriormente a fr. 594'503.80 (653'203.80 – 58'700.-) e la quota da ripartire a fr. 416'152.60. Già su tali basi il contributo per il mapp. no. 2517 passa a complessivi fr. 13'028.25.
4.4. I ricorrenti postulano la riduzione dei criteri di calcolo. Il Tribunale conviene che nella ripartizione si debba procedere ad una riduzione del contributo per il mapp. no. 2517 poiché la situazione generale del fondo determina, per confronti, un beneficio inferiore a quello tratto da altre proprietà imposte. Il semplice adeguamento dei coefficienti non permette, tuttavia, di marcare convenientemente la differenza e questo per motivi legati al metodo di calcolo scelto dal Comune in base al quale i singoli pesi sono addizionati. Difatti nella sua applicazione pratica il metodo fa si che modificando un peso anche in misura sostanziale la riduzione totale non risulterebbe particolarmente incisiva; comunque non rifletterebbe quella diversificazione che è doverosa affinché sia pienamente rispettato il principio secondo cui ogni singolo proprietario è tenuto a contribuire solo proporzionalmente al vantaggio realmente ottenuto. In sostanza l’influenza sugli addendi ha una portata concreta talmente contenuta che l’operazione di adeguamento risulta impraticabile senza rivoluzionare e quindi snaturare il metodo di calcolo la cui scelta compete, notoriamente, all’esecutivo comunale. Diverso sarebbe se i pesi fossero moltiplicati tra loro poiché in tale evenienza la correzione anche di un solo peso comporterebbe una riduzione nettamente più marcata. E’ questo un principio di pura matematica. Di conseguenza la riduzione non può essere ricondotta ad una modifica dei coefficienti ma deve avvenire apprezzando equamente l’insieme delle circostanze e delle caratteristiche intrinseche del mapp. no. 2517 per rapporto all’opera eseguita, alle sue finalità, alla necessità d’uso e di percorrenza effettiva. Stando al Rapporto esplicativo (p. 2) il fattore di correzione indice di sfruttamento è stato applicato solo ai fondi con possibilità edificatorie ridotte e secondo il Municipio il mapp. no. 2517 non merita alcun correttivo poiché se fosse stato edificato in maniera più razionale avrebbe potuto sfruttare tutti gli indici. Tale argomento non è condivisibile poiché le possibilità edificatorie del fondo non sono solo una questione progettuale: infatti la parte settentrionale del terreno è si sfruttabile ai fini degli indici ma non è occupabile in ragione della sua dimensione e della vicinanza degli edifici esistenti sui confinanti mapp. no. 2516 e 2520. Tale circostanza andava dunque considerata. Il fattore dell’interesse serve di regola a caratterizzare la necessità d’uso dell’opera e può variare a dipendenza di opere di urbanizzazione preesistenti. In concreto questo fattore è attribuito in proporzione alla lunghezza teorica o reale (di fatto) di parte della strada urbanizzata per la raggiungere la proprietà (cfr. Rapporto esplicativo p. 2) confondendosi, perciò, con un altro parametro, quello della percorrenza effettiva, che di principio, per motivi di chiarezza e per le conseguenze che ha sul riparto, dovrebbe essere a sé stante. Sotto questo profilo il prospetto è dunque impreciso poiché non distingue adeguatamente, per un verso, l’interesse all’uso della nuova strada per un comprensorio che in passato era privo di accesso veicolare e, per altro verso, la lunghezza del tratto percorso per raggiungere le singole proprietà. Ciò significa, con riferimento al mappale in esame, che il ragionamento non può limitarsi alla percorrenza, vale a dire ai metri percorsi per arrivare all’altezza della strada di accesso poiché crea squilibri manifesti ed ingiustificabili. Basti pensare, ad esempio, alla differenza con i fondi direttamente serviti dall’opera che, solo per ragioni di percorrenza, si sono visti attribuire un interesse inferiore. In particolare, considerato che la funzionalità dell’opera è in rapporto diretto con le possibilità di sfruttamento del fondo, bisognava considerare che per ca. 1/3 il fondo non è occupabile e che non ha accesso diretto all’opera. Discutibile è anche il parametro della distanza che normalmente individua la posizione del fondo rispetto all’opera (fondo confinante o retrostante) ed in base al quale tanto minore è la distanza, tanto maggiore è il beneficio. In effetti il fattore è messo in relazione con accessi realizzati dal Comune (cfr. relative voci nell’estratto della liquidazione finale non computate ai fini dei contributi) di cui, però, non tutti i contribuenti hanno beneficiato, rispettivamente con la presenza di opere a confine che precludono l’accesso diretto alla strada (cfr. Rapporto esplicativo p. 2), criteri questi che hanno ben poco a che vedere con la distanza tra un fondo e l’opera. In questo contesto mal si comprende peraltro il motivo per cui taluni fondi retrostanti non siano stati differenziati. Concretamente bisognava dunque considerare che la proprietà dei ricorrenti è più lontana dall’opera rispetto ai fondi confinanti. Sulla base di queste valutazioni il Tribunale reputa adeguata una riduzione complessiva del 55% e quindi fissa il contributo di miglioria per il mapp. no. 2517 a complessivi fr. 5'862.-.
5. I ricorrenti contestano, infine, lo sconto concesso ai contribuenti che hanno versato immediatamente l’intero importo. La questione sfugge, tuttavia, al sindacato del Tribunale di espropriazione che è competente a statuire solo sul prospetto (art. 11 e 13 LCM) e non sulla fase d’incasso dei contributi.
6. La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico del Comune in quanto parte soccombente (art. 23 LCM e 31 LPamm.). I ricorrenti non si sono avvalsi della consulenza di un legale e pertanto non si assegnano ripetibili.
per questi motivi
richiamata la Legge sui contributi di miglioria del 24.4.1990
dichiara
e pronuncia: 1. Il ricorso è accolto e di conseguenza il contributo di miglioria complessivo per il mapp. no. 2517 è ridotto a complessivi fr. 5'862.-.
2. la tassa di giustizia e le spese in fr. 500.sono a carico del Comune. Non si assegnano ripetibili.
3. La presente decisione e definitiva.
4. Intimazione a:
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per il Tribunale di espropriazione
la Presidente Il segretario giudiziario
Margherita De Morpurgo Enzo Barenco