Incarto n. 10.2004.100- 8/03
Lugano 24 febbraio 2006
Sentenza In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale di espropriazione
Composto dal Presidente supplente
Fulvio Pezzati
e dai membri
ing. Giorgio Caprara ing. Giancarlo Rosselli
segretario giudiziario
Enzo Barenco
statuendo nella procedura di espropriazione materiale presentata in data 28 maggio 2003 da
ISES 1 rappr. dall’ RA 1
contro
COEP 1 rappr. dal dott. h.c. A__________ S__________, C__________
relativamente ai mapp. n. 244 e 251 RFD di M__________,
letti ed esaminati gli atti, udite le parti ed assunte le necessarie prove,
considerato, in fatto
A. ISES 1 é proprietario dei mappali n. 244 e 251 RFD di M__________.
Il mapp. 244 di mq 23'473 é adibito a campo di calcio e relative infrastrutture e é così censito a registro fondiario:
h m² 6'588 campo calcio
k m² 13'415 prato
m m² 2'904 campo calcio
n m² 295 piazzale
A m² 46 fabbricato
B m² 117 fabbricato
C m² 20 fabbricato
D m² 12 fabbricato
F m² 49 fabbricato
G m² 13 fabbricato
I m² 1 fabbricato
E' gravato di due diritti di superficie per sé stanti e permanenti n. 253 di mq 218 e n. 254 di mq 12.
Il mapp. 251 é un prato di mq 539.
I terreni in questione sono stati affittati dal ISES 1 all'Unione sportiva M__________ quali campo sportivo per una durata di 20 anni e per un prezzo di fr. 5.00 annui il 12 aprile 1958.
B. Il primo Piano Regolatore del Comune di COEP 1 é stato approvato dal Consiglio Comunale il 16 maggio 1977 e dal Consiglio di Stato il 28 agosto 1979. Secondo questo PR i mappali oggetto della procedura erano già inseriti nella Zona delle attrezzature pubbliche - 3 campo sportivo. Il Patriziato non aveva ricorso contro il PR.
C. Il 22 agosto 1980 il ISES 1 ha chiesto al Municipio di avviare la procedura di esproprio dei terreni destinati a campo sportivo da questo PR o di avviare trattative per il loro acquisto bonale. L'11 agosto 1982 il Patriziato ha rinnovato il contratto con l'US M__________ fino al 30 giugno 2002, per il prezzo di fr. 5.00 annui. Il 7 ottobre 1988 il ISES 1 ha costituito a favore dell'US __________ due diritti di superficie per sé stante e permanenti per la costruzione degli spogliatoi del campo sportivo.
D. Il nuovo PR é stato approvato dal Consiglio Comunale il 19 giugno 1990 e dal Consiglio di Stato il 19 novembre 1991. Anche il nuovo PR ha inserito i terreni in questione nella zona per attrezzature pubbliche. Nemmeno in questa occasione il ISES 1 ha inoltrato un ricorso contro la destinazione dei terreni.
E. Il 15 novembre 2001 il Patriziato ha chiesto al Municipio l'espropriazione materiale del terreno.
F. L'8 febbraio 2002 il Municipio ha respinto l'istanza. Sulla base di un parere del suo consulente giuridico il Municipio ha negato il principio dell'esistenza di espropriazione materiale. Il Municipio ha inoltre invocato la prescrizione delle pretese a far tempo dal 6 maggio 1998. Ha contestato la legittimazione del ISES 1 a chiedere l'espropriazione di bene di uso pubblico la cui gestione rientra tra i suoi compiti legali. Infine, per il Municipio, l'Ufficio p__________ non é legittimato a agire senza il consenso dell'Assemblea p__________.
G. Il 17 febbraio 2003 il Patriziato ha chiesto al Tribunale di espropriazione di avviare la procedura di stima.
H. Il 28 maggio 2003 il ISES 1 ha presentato l'allegato introduttivo. Il ISES 1 ha contestato l'asserita prescrizione delle pretese, poiché a suo avviso il termine decennale di cui all'art. 39 Lespr. decorre dall'entrata in vigore dell'ultimo PR il 19 novembre 2991. Il ISES 1 ha ribadito la competenza dell'Ufficio p__________, il cui agire é stato in ogni caso ratificato dall'Assemblea p__________ il 16 dicembre 2002. Secondo l'istante i fondi in oggetto si trovano in un'area preponderantemente urbanizzata e quindi il vincolo imposto dal PR é costitutivo di espropriazione materiale. Il ISES 1 ha chiesto in via principale un'indennità di fr. 405.00/mq pari a complessivi fr. 9'724'860.00 oltre a interessi dal 19 novembre 1991. In via subordinata ha un'indennità di fr. 135.00/mq pari a complessivi fr. 3'241'620.00 oltre a interessi dal 29 agosto 1979.
Il 24 luglio 2003 in sede di risposta il COEP 1 ha ribadito l’eccezione di prescrizione delle pretese, mentre ha preso atto della ratifica da parte dell'Assemblea patriziale. Secondo il Municipio i fondo in questione sono oggetto di un inserimento in zona edificabile, non suscettibile di espropriazione materiale. Per il Municipio non si sarebbe nemmeno in presenza di una cosiddetta Baulücke, che potrebbe giustificare a titolo eccezionale il pagamenti di un'indennità. In via principale il COEP 1 ha chiesto di respingere l'istanza. Subordinatamente ha invocato la perenzione della pretesa. In via ancor più subordinata ha chiesto il valore dei terreni sia stabilito al 28 agosto 1979.
I. Il 16 ottobre 2003 in replica il ISES 1 si é riconfermato nelle sue pretese. Così pure il Municipio il 23 novembre 2003 in duplica. Il 23 marzo 2004 il Tribunale ha esperito un sopraluogo. Nelle conclusioni le parti si sono riconfermate nelle loro pretese. Per il calcolo dell'indennità il ISES 1 si é rimesso al giudizio del Tribunale.
considerato, in diritto
1. L’espropriazione materiale, che è corollario della garanzia costituzionale della proprietà, si avvera e conferisce il diritto ad una piena indennità quando l’ente pubblico, attraverso un atto pianificatorio, sancisce un divieto o una limitazione particolarmente grave dell’uso attuale o del prevedibile uso futuro di un bene - generalmente riferibile al diritto di costruire - privando il proprietario colpito delle prerogative essenziali insite nel diritto di proprietà.
Anche una restrizione meno rilevante può costituire espropriazione materiale quando colpisce un solo o pochi proprietari in maniera tale che, fosse loro negato l’indennizzo, sarebbero costretti a sopportare, a beneficio della comunità, un sacrificio eccessivo ed incompatibile con il principio della parità di trattamento.
Entrambe le ipotesi presuppongono una concreta possibilità di miglior uso del fondo da parte del proprietario: è indispensabile, cioè, che il terreno sia immediatamente edificabile o, quantomeno, che possa esserlo in un futuro prossimo (DTF 121 II 417 c. 4a, 125 II 431 c. 3a; RDAT 1990 n. 67 e 85, I-1991 n. 68, I-1992 n. 49; Riva, Kommentar zum RPG, ad art. 5 n. 123-134). La problematica verte dunque sul grado di ingerenza dell’atto pianificatorio nella sfera protetta e sul potenziale edificatorio che soggiacciono ad una ponderazione oggettiva ed assurgono a criteri decisivi per il giudizio sulla legittimità di un eventuale risarcimento. In quest’ottica occorre vagliare tutti gli elementi che qualificano il fondo influenzandone le possibilità di sfruttamento e che si riscontrano tanto nella legislazione vigente in materia pianificatoria ed edilizia, quanto nella locale effettiva e prevedibile utilizzazione del suolo e nella situazione del fondo medesimo, al fine di accertare se, al momento dell’istituzione del vincolo, l’edificabilità fosse una realtà di fatto concreta ed attuabile a breve termine oltre che giuridicamente ammissibile. L’esistenza di infrastrutture che potrebbero apparire sufficienti non basta, ad avvalorare la pretesa di indennità (DTF 122 II 455 c. 5a) poiché l’espropriazione materiale presuppone anche che all’entrata in vigore del vincolo il proprietario fosse in grado di edificare il terreno in un prossimo futuro (DTF 122 II 455 c. 4c; Riva, Kommentar, no. 125, 131 ss).
Ma il ragionamento di verosimiglianza dell’edificabilità di un terreno non si riconduce, solo, a considerazioni oggettive, bensì anche ad elementi soggettivi tesi a dimostrare la volontà concreta del proprietario di edificare. Singolarmente questi elementi sembrano non avere valenza assoluta (Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. II, p. 773; Riva Kommentar, no. 133, 134 e 163) tuttavia la mancanza di indizi circa la volontà di meglio sfruttare il fondo concorre, in una valutazione d’insieme, all’affievolimento del diritto al risarcimento. Il proprietario deve dimostrare, in particolare, di aver investito capitali considerevoli per l’urbanizzazione e l’edificazione del terreno e di aver avuto l’intenzione di concretizzare la facoltà sottrattagli dal vincolo.
Una tale intenzione è individuabile, secondo la giurisprudenza, nell’atto di impugnazione del vincolo e nella richiesta di un’indennità per espropriazione materiale; viceversa qualora il proprietario si astenga dall’intervenire materialmente si reputa, sulla base del suo comportamento concludente, che non avesse l’intenzione di modificare l’uso del fondo né di destinarlo ad uno sfruttamento più intensivo (RDAT II-1996 no. 46 c. 3, 4b). Nel giudizio appena citato l’indifferenza manifestata dal proprietario di fronte all’imposizione del vincolo è assurta a criterio decisivo posto che l’espropriazione materiale è stata negata nonostante i presupposti oggettivi ne fossero adempiuti.
2. Si riconduce a tali considerazioni l’istituto della cosiddetta non-attribuzione che l’autorità pianificatoria attua quando, adottando il suo primo piano di utilizzazione conforme alla LPT entrata in vigore l’1.1.1980, si astiene dall’attribuire un terreno alla zona edificabile (Riva, Kommentar, no. 141). Secondo un’opinione diffusa in tale evenienza la privazione della possibilità di edificare non spoglia la proprietà di un suo attributo fondamentale posto che l’edificabilità del fondo è subordinata alla sua appartenenza ad una zona edificabile conforme alla legge. Fa da corollario a tale enunciato la considerazione che il privato non ha diritto all’attribuzione del suo fondo alla zona edificabile né al mantenimento di uno specifico regime ritenuto che la legislazione in materia di pianificazione del territorio è, per sua stessa essenza, dinamica per cui occorre sempre contare con l’eventualità di una sua modifica. Perciò, di regola, la non-attribuzione non adempie i presupposti di un’espropriazione materiale e quindi nemmeno legittima un risarcimento (Riva, Kommentar, no. 114 e 145; DTF 122 II 326 c. 4). D’altronde, poiché il Comune è tenuto ad ispirarsi al concetto di razionale ed ordinata utilizzazione del suolo senza trascurare la sua disponibilità finanziaria, è fatale che la pianificazione del suolo comunale attraverso una suddivisione in zone comporti anche conseguenze discriminanti per talune proprietà, specialmente quando uno specifico azzonamento è finalizzato ad avvantaggiare la collettività ed è quindi legittimato da un interesse pubblico prevalente rispetto al diritto del privato di costruire che non è né reale né soggettivo bensì soggetto a concessione da parte dell’ente pubblico (cfr. Catenazzi, Ancora sull’espropriazione materiale, in RDAT 1980 p. 304).
3. Un obbligo di indennizzo potrebbe imporsi, solamente in via eccezionale, qualora circostanze particolari, concrete ed oggettive, avrebbero giustificato l’inserimento del fondo in una zona edificabile. Gli autori e la giurisprudenza ammettono una tale ipotesi quando il fondo è edificabile o quantomeno dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, è compreso nel piano generale delle canalizzazioni (PGC) ed il proprietario già ha investito somme considerevoli in vista della sua urbanizzazione ed edificazione. Oppure quando il fondo è situato in un territorio già largamente edificato ai sensi dell’art. 15 lit. a LPT.
La giurisprudenza interpreta restrittivamente il concetto di territorio largamente edificato assimilandovi solo quello edificato in senso stretto e gli spazi vuoti tra costruzioni (cosiddette “Baulücken”) talmente segnati dall’impronta edificabile dei fondi circostanti da non poter essere attribuiti ad altra destinazione (DTF 121 II 417 c. 5a, 122 II 455 c. 6a; RDAT II-1998 c. 5b; Riva, Kommentar, no. 159). Oppure ancora quando l’azzonamento è legittimato dalla buona fede, istituto quest’ultimo che sembrerebbe peraltro estendersi all’insieme degli aspetti che caratterizzano l’eccezione sostanzialmente finalizzata a compensare, attraverso un risarcimento, una reale aspettativa di miglior uso che il proprietario, a fronte di motivi oggettivamente fondati e concreti, ha riposto nell’ente pubblico e che questi ha deluso (Riva, Kommentar, no. 114, 146-160; DTF 121 II 417 c. 4b, 122 II 326 c. 6a).
4. La soppressione o la limitazione della componente edificabile di un fondo ne riduce il valore traducendosi in un pregiudizio economico.
Poiché il danno si manifesta con l’entrata in vigore del vincolo pianificatorio che ne è alla base, quella data è decisiva ai fini del giudizio sull’espropriazione materiale e sulla quantificazione dell’eventuale indennità (DTF 122 II 326 c. 4b; RDAT II-1991 no. 68; Riva, Kommentar, no. 194).
5. Nell’ordinamento giuridico ticinese l’atto che disciplina l’organizzazione e l’utilizzazione del territorio comunale è il PR. L’entrata in vigore e la pubblica utilità delle opere che vi sono contemplate sono sancite con l’approvazione del Consiglio di Stato (art. 39 e 40 LALPT).
6. La giurisprudenza ammette che l’istituzione di un vincolo con destinazione attrezzature ed edifici pubblici possa avere effetti equivalenti ad un’espropriazione (DTF 112 Ib 496 c. e3 p. 509), ma non incondizionatamente. Visto l’imprescindibile requisito dell’edificabilità preesistente, l’assegnazione ad un comprensorio AEP non dà luogo sic et sempliciter ad un’espropriazione materiale, bensì può configurarsi come non-attribuzione qualora fosse sancita nell’ambito di una prima pianificazione conforme (Catenazzi, Rinuncia al vincolo pianificatorio e retrocessione del bene espropriato, in Il Ticino e il diritto, CFPG 1997, N. 1-3 e rinvii).
7. Un'indennità per espropriazione materiale, così come é stata definita dalla giurisprudenza e dalla dottrina, può essere richiesta in Ticino, ai sensi dell'art. 39 LEspr entro 10 anni dall'entrata in vigore del vincolo. Per vincoli entrati in vigore prima dalla modifica della LEspr del 6 maggio 1988, il termine di 10 anni decorre da questa data e é dunque scaduto il 6 maggio 1998. La notificazione delle pretese deve essere trasmessa all’ente a favore del quale la restrizione legale della proprietà è stata sancita. Nel caso tale richiesta fosse respinta la legge non prevede alcun termine per l'avvio della procedura di stima.
8. Nella fattispecie il vincolo é entrato in vigore il 28 agosto 1979 e in conformità all'art. 39 Lespr, allora in vigore, nel termine di un anno, il 22 agosto 1980, il ISES 1 ha chiesto un'indennità per espropriazione materiale. Successivamente non ha però chiesto l'avvio delle procedura di stima. Tuttavia un termine di perenzione, a differenza di uno di prescrizione, una volta rispettato non fa decorrere un nuovo termine che deve essere rispettato. Rispetto al PR del 1979 le pretese del ISES 1 non sono dunque perente.
Tuttavia il PR del 1979 è precedente all’entrata in vigore della LPT il 1° gennaio 1980. Giusta l'art. 35 cpv. 1 lett. b LPT, i Cantoni provvedono affinché i piani d'utilizzazione siano elaborati in tempo utile o siano comunque presenti otto anni dopo l'entrata in vigore della legge (1. gennaio 1980). I piani d'utilizzazione vigenti al momento dell'entrata in vigore della LPT rimangono validi secondo il diritto cantonale fintanto che non saranno approvati dall'autorità competente (cpv. 3). Il Tribunale federale ne ha dedotto che i piani d'utilizzazione allestititi secondo il vecchio diritto, non approvati conformemente all'art. 35 cpv. 3 LPT e contrari alla LPT, perdono la loro validità in ogni caso a partire dal 1. gennaio 1988 per quanto concerne la delimitazione del territorio destinato all'edificazione (art. 35 cpv. 1 lett. b LPT). A partire da questa data la zona edificabile comprende il "comprensorio già largamente edificato", fino a che non sia allestito un piano di utilizzazione rispettoso dei principi della LPT (art. 36 cpv. 3 LPT; DTF 118 Ib 38 seg. consid. 4). All’interno di tale comprensorio, l’edificazione può essere ulteriormente autorizzata nei limiti stabiliti dall’ordinamento edilizio vigente sino a quel momento. La funzione che era stata assegnata alla zona di utilizzazione ed i parametri edilizi fissati dal piano decaduto in ordine alla delimitazione della zona edificabile rimangono ulteriormente applicabili nella misura in cui non si pongono in contrasto con il diritto federale.
Il comprensorio già largamente edificato include la zona edificata in senso stretto, ovvero la zona già edificata in larga misura secondo l'art. 15 lett. a LPT, alla quale appartengono gli insediamenti compatti ed i terreni ancora liberi al loro interno (DTF 121 II 417 seg. consid. 5a; DFGP, Commento alla LPT, ad art. 36 n. 27).
9. Ne consegue che dal 1° gennaio 1988 al 18 novembre 1991 non vi era alcun PR valido per quanto concerne la delimitazione del territorio destinato all'edificazione (DTF 121 II 417 seg. consid. 5a). Per quanto riguarda la validità dei vincoli invece dottrina e giurisprudenza ne hanno discusso ampiamente (Scolari, Commentario della LE, ad art. 23, n. 2 seg; Bianchi in RDAT 1986, p. 239 seg.; RDAT 1997,II,53; 1996,II, 23; 1995,II,44). Sembra oggi prevalente la tesi secondo cui il vincolo rimane valido anche dopo la scadenza del PR. Tuttavia rimane aperto un dubbio se tra la decadenza del PR e l'adozione di quello nuovo é trascorso molto tempo. La questione non necessita però un ulteriore approfondimento perché la pretesa del ISES 1 non é prescritta né in un caso né nell'altro.
10. Il nuovo PR del 19 novembre 1991 ha reintrodotto un vincolo del tutto analogo a quello vigente con il precedente PR e decaduto oltre tre anni prima e, in conformità alla nuova versione dell'art. 39 Lespr, il ISES 1 ha nuovamente chiesto un'indennità per espropriazione materiale il 15 novembre 2001.
11. La notifica di pretese del 22 agosto 1980 era dunque tempestiva per rapporto al termine di anno dal 28 agosto 1979.
12. Analogamente la richiesta del 15 novembre 2001 è tempestiva per rapporto al termine di dieci anni dal 19 novembre 1991.
13. I fondi in questione sono utilizzati come campo da calcio almeno dal 1958. Il ISES 1 non ha mai pensato di utilizzarli in altro modo né ha concretamente intrapreso alcunché per utilizzarli diversamente. Dopo il primo contratto con l'US M__________ del 1958, il ISES 1 ne ha concluso, con lo stesso partner, uno sostanzialmente analogo nel 1982. Non solo, ma nel 1988 il ISES 1 ha concesso all'US M__________ un diritto di superficie per sé stante e permanente per la costruzione degli spogliatoi.
14. Siamo dunque in presenza di un caso di non attribuzione di un fondo alla zona edificabile, che di regola non dà perciò diritto a un’indennità per espropriazione materiale. In effetti il fondo non é mai stato inserito in zona edificabile.
15. Il proprietario non ha nemmeno investito alcunché per l’urbanizzazione e l’edificazione del fondo. Al contrario tutti gli investimenti sono stati finalizzati al mantenimento e al miglioramento della destinazione attuale, sempre confermata dal 1958, di campo sportivo, anzi con il rinnovo del contratto di locazione e la concessione dei diritti di superficie ha confermato di voler mantenere tale destinazione. Il proprietario non ha neppure contestato la destinazione pianificatoria ricorrendo contro il PR del 1990.
16. Nemmeno ricorrono le condizioni per un obbligo di indennizzo a titolo eccezionale. Già per loro dimensione infatti i fondi in questione non rientrano certamente nel concetto di Baulücken. Essi sono situati a valle del paese a ridosso dell’autostrada, dietro agli esistenti ripari fonici di notevoli dimensioni. Nemmeno oggi, nonostante sia pianificatoriamente possibile vi è un’ampia edificazione della zona a sudovest dei fondi in questione. Per altro l’eccezione avrebbe dovuto essere sollevata prima, nella procedura pianificatoria, e in ogni caso deve essere giudicata sulla base della situazione al momento dell’entrata in vigore del vincolo, senza quindi considerare l’eventuale successiva edificazione. Il PR deve infatti essere dimensionato correttamente per il fabbisogno al momento dell’entrata in vigore e per quello prevedibile per i quindici anni successivi.
17. Poiché il PR del 1991 non ha in nessun modo sancito una limitazione particolarmente grave dell’uso attuale o del prevedibile uso futuro dei fondi oggetto della domanda di indennità, né ricorrono circostanze che giustifichino un’indennità a titolo eccezionale la domanda del ISES 1 deve dunque essere respinta.
18. L’addebito della tassa di giustizia e delle spese segue la soccombenza (art. 28 e 31 LPamm) in applicazione del principio secondo cui, quando l’espropriazione materiale è contestata, l’istante assume tutti i rischi, anche quelli inerenti le spese processuali come è consuetudine nelle procedure amministrative (RDAT I-1994 n. 48).
in applicazione della Legge di espropriazione dell'8 marzo 1971
dichiara e pronuncia:
1. L'istanza é respinta.
2. La tassa di giustizia e le spese di fr. 1'500.00 sono a carico dell'istante. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione é data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, nel termine di 30 (trenta) giorni dall'intimazione.
4. Intimazione a:
avv. M__________ C__________, B__________
dott. __________ A__________ S__________, C__________
Per il Tribunale di espropriazione,
il Presidente supplente il Segretario giudiziario
Fulvio Pezzati Enzo Barenco