Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 15.06.2009 42.2009.3

Raccomandata

Incarto n. 42.2009.3   DC/sc

Lugano 15 giugno 2009  

In nome della Repubblica e Cantone Ticino  

Il presidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni

Giudice Daniele Cattaneo

statuendo sul ricorso del 5 marzo 2009 di

 RI 1    

contro  

Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento, 6501 Bellinzona     in materia di assistenza sociale

ritenuto,                           in fatto

                               1.1.   Con sentenza 42.2008.5 del 14 aprile 2008 il TCA ha dichiarato irricevibile "l'istanza di revisione" inoltrata da RI 1 contro una decisione dell'USSI del 6 marzo 2008 ed ha trasmesso gli atti all'amministrazione "affinché statuisca al più presto sul reclamo" mediante una decisione su reclamo (cfr. consid. 2.3 della sentenza citata).

                               1.2.   Il 5 marzo 2009 RI 1 ha inoltrato un'istanza al TCA nel quale ha sottolineato di non avere ricevuto nessuna risposta dopo un anno, ha precisato di non avere ricorso contro l'allegata decisione del 26 settembre 2008 (cfr. Doc. A1) con la quale l'importo della prestazione assistenziale per i mesi da ottobre a dicembre 2008 è stata fissata in fr. 2'019.-- complessivi (fr. 1'944.50 prestazione ordinaria COSAS + fr. 74.50 premi di cassa malati) ed ha chiesto al Tribunale di aumentare l'importo della prestazione assistenziale da fr. 1'944.50 a fr. 2'500.-- "con inizio 1.1.09, eventuali arretrati in funzione della sua decisione" (cfr. Doc. I).

                               1.3.   Il 20 marzo 2009 il TCA ha assegnato all'USSI un termine di 20 giorni per presentare la risposta di causa unitamente all'incarto completo (cfr. Doc. III).

                                         Non avendo l'amministrazione fatto pervenire quanto richiesto, il 6 maggio 2009 il TCA ha assegnato all'USSI un ultimo termine perentorio di 10 giorni con la precisazione che "trascorso infruttuoso tale termine il Tribunale procederà all'emanazione del giudizio sulla base degli atti contenuti nell'incarto" (cfr. Doc. IV).

                                         L'USSI non ha reagito neppure a questo ordine del Tribunale  (cfr. Doc. IV).

                                         in diritto

                                         In ordine

                               2.1.   La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge organica giudiziaria (cfr. STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA           H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT  I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).

                                         Nel merito

                               2.2.   Secondo l'art. 59 cpv. 1 della Legge sull'assistenza sociale (Las) "la domanda di prestazioni assistenziali inoltrata da una persona domiciliata nel cantone deve essere presentata secondo la procedura coordinata di applicazione della Laps"

                                         L'art. 60 Las prevede che:

"  1Il Dipartimento decide sulle domande di prestazioni assistenziali.

2Per le domande di prestazioni di cui agli art. 18 e 20 il Dipartimento decide in base ad un preavviso del Comune di domicilio del beneficiario che ha, di principio, carattere vincolante.

3La decisione motivata in forma scritta e con l’ indicazione dei rimedi giuridici è notificata al richiedente o al suo rappresentante legale."

                                         L'art. 65 cpv. 1 Las stabilisce invece che "contro la decisione concernente l'erogazione, il rimborso e la restituzione di prestazioni assistenziali sono dati i rimedi di diritto di cui all'art. 33 Laps".

                                         Quest'ultima disposizione della legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps) ha il seguente tenore:

"  1Contro le decisioni emesse in virtù della legge e delle leggi speciali, è data facoltà di reclamo all'organo amministrativo che le ha emesse entro 30 giorni dalla data di notificazione.

2Contro le decisioni su reclamo di cui al cpv. 1, è data facoltà di ricorso diretto al Tribunale cantonale delle assicurazioni entro 30 giorni dalla data di notificazione.

3È applicabile la Legge di procedura per le cause davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni; per quanto non disposto da questa legge, si applica la legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali del 6 ottobre 2000 (LPGA)."

                               2.3.   Nella presente fattispecie il TCA non può entrare nel merito della richiesta di RI 1 di vedersi aumentare la prestazione assistenziale dal 1° gennaio 2009, in assenza di una decisione su reclamo (cfr. art. 33 cpv. 2 Lpas).

                                         Per quel che riguarda il periodo immediatamente precedente (e cioè i mesi da ottobre a dicembre 2008), RI 1 ha ammesso di non avere inoltrato ricorso (recte: reclamo) contro la decisione del 22 settembre 2009 (cfr. Doc. I punto 1).

                                         Su questo punto l'istanza (recte: il ricorso) è irricevibile.

                               2.4.   Nel suo scritto del 5 marzo 2009 RI 1 ha sottolineato anche che, malgrado diversi solleciti (cfr. Doc. A3), dall'USSI non ha ancora ricevuto una risposta sebbene sia trascorso più di un anno.

                                         Secondo l'art. 2 della Legge di procedura per le cause davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni (Lptca) del 23 giugno 2008, entrata in vigore il 1° ottobre 2008, il ricorso può essere interposto anche se l'assicurato o l'autorità competente, nonostante la domanda dell'assicurato non emani una decisione oppure una decisione su opposizione o su reclamo.

                                         Per costante giurisprudenza vi è diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria od amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa é competente (cfr. DTF 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).

                                         Sempre secondo la giurisprudenza, l'art. 29 Cost. fed. è pure violato nel caso in cui l'autorità competente si dimostri certo pronta ad emanare una decisione, ma ciò non avviene entro un termine che appare adeguato, tenuto conto della natura dell'affare nonché dell'insieme delle altre circostanze (cfr. DTF 107 Ib 164 consid. 3b e riferimenti ivi citati). Irrilevanti sono le ragioni che hanno determinato il diniego di giustizia.

                                         In particolare, secondo la giurisprudenza federale, non si può giustificare la lunghezza delle procedure invocando il sovraccarico di lavoro (cfr. SVR 1999 ALV Nr. 15).

                                         Decisivo per l'interessato è unicamente il fatto che l'autorità non abbia agito, rispettivamente, non abbia agito in maniera tempestiva (cfr. DTF 108 V 20 consid. 4c; DTF 103 V 195 consid. 3c).

                                         Nel giudicare l'esistenza di una ritardata giustizia, si deve procedere ad una valutazione delle circostanze oggettive. Vi è, quindi, ritardata giustizia quando le circostanze che hanno condotto ad un prolungamento della procedura, non appaiono oggettivamente giustificate (DTF 103 V 195 consid. 3c in fine). Criteri rilevanti sono, segnatamente, la natura della procedura, la difficoltà della materia ed il comportamento delle parti e l'importanza della vertenza per l'interessato (cfr. STF 9C_841/2008 del 28 novembre 2008; STF 9C_624/2008 del 10 settembre 2008; DTF 130 I 332; DTF 129 V 411, DTF 125 V 188, DTF 1999 Ib 325; VPB 1983 n. 150 p. 527 e EuGRZ 1983 p. 483).

                                         Il principio secondo cui la procedura innanzi al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere semplice e rapida (cfr. art. 15 cpv. 1 Lptca; art. 61 cpv. 1 lett. a LPGA), è espressione di un principio generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 61 consid. 4; cfr., pure, U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509);

                                         Dottrina e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza notevole ritardo, una violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr. Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti alla giurisprudenza federale).

                                         In una sentenza del 25 giugno 2003 nella causa Q., I 841/02, pubblicata in DTF 129 V pag. 411 e seg., il TFA ha ammesso l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio AI e della Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di una procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza impugnata).

                                         Nella DTF 125 V 188ss., il TFA ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato, trattandosi di un assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal momento in cui l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora proceduto ad emanare la decisione di sua competenza.

                                         In RAMI 1997 U 286, p. 339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia a carico di un tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei riguardi di una causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da 27 mesi (ossia a partire dall'evasione di un atto di ricusa).

                                         In questa stessa pronunzia, il TFA ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato chiamato a decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:

"  Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in ähnlichen Fällen, bei denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten, Verfahrensdauern von 20 Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994, C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990, I 421/89) als Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40 Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10. März 1993, M 1/92)." (RAMI succitata)

                                         In una sentenza 35.2005.68 del 21 novembre 2005 il TCA ha ammesso il diniego di giustizia in un caso in cui un assicuratore contro gli infortuni ha emesso la propria decisione formale soltanto più di cinque anni dopo essere stato sollecitato dall'assicurato.

                                         Questo Tribunale è giunto allo stesso risultato in una sentenza 35.2006.17 del 31 luglio 2006 nel quale fra il momento in cui un assicurato aveva sollecitato la presa di posizione dell'assicuratore contro gli infortuni e l'inoltro del ricorso per denegata giustizia erano trascorsi circa 10 mesi senza che l'amministrazione, per poter decidere, abbia dovuto compiere degli atti istruttori.

                                         In una sentenza 9C_841/2008 l'Alta Corte ha lasciato aperta la questione di sapere se un ufficio AI aveva commesso un diniego di giustizia versando ancora le indennità giornaliere ad un assicurato che stava seguendo uno stage già da 8 mesi sulla base di decisioni positive emesse già da 20 mesi. L'Alta Corte ha comunque riconosciuto al patrocinatore dell'assicurato il diritto a ripetibili, argomentando:

"  4.2.3 Es kann offenbleiben, ob das Verhalten der IV-Stelle den Tatbestand der Rechtsverzögerung erfüllt. Auf Grund des in E. 4.2.2 Gesagten können aber die mutmasslichen Erfolgsaussichten der Rechtsverzögerungsbeschwerde im Hinblick auf die generell zögerliche Behandlung der Sache durch die Invalidenversicherung jedenfalls nicht ohne weiteres verneint werden. Ebenfalls gab die IV-Stelle durch ihr Verhalten begründeten Anlass zur Beschwerde. Der Versicherte hat daher Anspruch auf eine Parteientschädigung für das gegenstandslos gewordene Verfahren (E. 4.1; vgl. auch Urteil 9C_624/2008 vom 10. September 2008 E. 5.2.3). Insoweit ist die Beschwerde begründet.

                                         Al consid. 4.1 della sentenza l'Alta Corte aveva ricordato che il diritto o no a ripetibili dipende dal prevedibile esito del processo divenuto privo di oggetto (vedi pure SVR 2004 ALV Nr. 8; DTF 108 V 271).

                                         In un'altra sentenza 9C_831/2008 del 12 dicembre 2008, il Tribunale federale ha invece rilevato:

"  L'autorité de recours de première instance était appelée à se prononcer sur une décision sur opposition par laquelle l'administration a nié le droit à une rente de l'assurance-invalidité (et à des mesures professionnelles). Compte tenu des motifs du recours cantonal, il s'agissait en particulier d'examiner les revenus avant et après invalidité déterminés par l'administration pour évaluer l'invalidité au sens de l'art. 16 LPGA, voire les conditions d'assurance au regard du statut de réfugié que le recourant a obtenu à son arrivée en Suisse en 1993. Il s'agit dans une large mesure de questions qui ne sauraient nécessiter de très longues analyses. L'instruction y relative, qui s'est limitée à un échange d'écritures, était par ailleurs terminée depuis deux ans au moment du recours en instance fédérale, de sorte que la cause se trouvait apparemment en état d'être jugée à la fin du mois d'octobre 2006. Si on ne saurait reprocher à une autorité quelques temps morts, lesquels sont inévitables dans une procédure, la surcharge de travail liée à une augmentation du contentieux en matière d'assurance-invalidité invoquée par la juridiction cantonale dans sa détermination en instance fédérale ne constitue pas une circonstance en rapport avec le litige qui lui était soumis et ne saurait justifier qu'elle ait tardé à statuer (ATF 125 V 188 consid. 2a p. 191). De son côté, conformément à l'obligation du justiciable - dans le contexte d'un éventuel déni de justice - d'entreprendre ce qui est en son pouvoir pour que l'autorité fasse diligence (ATF 125 V 373 consid. 2b/aa et bb p. 375 s.), le recourant a interpellé à plusieurs reprises la juridiction cantonale sur l'avancement de la procédure, avant de l'inviter à statuer dans un certain délai.

Au regard de l'ensemble de ces circonstances auxquelles s'ajoute l'importance particulière que le législateur accorde à une liquidation rapide des procès en matière d'assurances sociales (art. 61 let. a LPGA; ATF 126 V 249 consid. 4a) -, la durée de la procédure, respectivement le temps nécessité par la juridiction cantonale pour statuer ne peuvent plus être considérés comme raisonnables, même si un délai de 24 mois représente une situation-limite (comp. arrêts [du Tribunal fédéral des assurances] I 473/04 du 29 novembre 2005 et I 314/99 du 16 juillet 1999; arrêt [du Tribunal fédéral] 5A.8/2000 du 6 novembre 2000). Le recourant aurait dès lors été fondé à se plaindre d'un retard inadmissible à statuer.

                               2.5.   In una sentenza 42.2009.1 dell'11 maggio 2009 il TCA ha accolto un ricorso per diniego di giustizia nei confronti dell'USSI ed ha sviluppato le seguente considerazioni:

"  (..:)

Nella presente fattispecie l'USSI ha emesso la decisione formale relativa a delle prestazioni assistenziali richieste nel 2005 soltanto il 16 ottobre 2008, dopo che il TCA aveva accertato un diniego di giustizia con sentenza del 18 giugno 2008 e dopo che X aveva inoltrato un nuovo ricorso per diniego di giustizia l'8 settembre 2008.

Contro la decisione del 16 ottobre 2008 il ricorrente ha inoltrato un reclamo il 27 ottobre 2008.

Dopo avere sollecitato l'evasione del reclamo il 21 novembre 2008 (cfr. Doc. A1), il 2 febbraio 2009 X ha inoltrato presso il TCA un nuovo ricorso per diniego di giustizia da parte dell'USSI.

Chiamato ora a pronunciarsi questo Tribunale non può che ritenere fondato il ricorso dell'assicurato.

Infatti, trattandosi di prestazioni assistenziali relative all'anno 2005 e viste le precedenti sentenze di questo Tribunale, l'amministrazione avrebbe dovuto evadere il reclamo con la minima sollecitazione.

Quanto alle giustificazioni del capo ufficio dell'USSI, il TCA si limita a ricordare che, secondo la giurisprudenza, i ritardi nell'evasione delle pratiche non possono essere giustificati con il sovraccarico di lavoro (cfr. consid. 2.2).

Per quel che riguarda in particolare l'USSI, questo Tribunale si augura che le misure adottate permettano di risolvere al più presto i problemi organizzativi, anche perchè, in modo sorprendente, questo Ufficio, talvolta, non invia la risposta di causa con l'incarto completo entro i termini assegnatigli e neppure dopo avere ricevuto un ultimo termine perentorio (cfr. consid. 1.3)."

                               2.6.   Nella presente fattispecie l'USSI, malgrado i solleciti dell'assicurato, non ha ancora emesso la decisione su reclamo contro la decisione del 6 marzo 2008, sebbene il TCA l'abbia invitato a farlo al più presto già nella sentenza 42.2008.5.

                                         Oltre a ciò l'amministrazione ha adottato nel caso presente lo stesso atteggiamento già stigmatizzato nella sentenza citata al consid. 2.5.

                                         In simili condizioni il TCA deve concludere che l'USSI ha commesso un diniego di giustizia.

                                         Gli atti vanno di conseguenza trasmessi all'amministrazione affinché emani immediatamente una decisione su reclamo contro la quale RI 1 potrà eventualmente inoltrare un ricorso al TCA sulle questioni di merito.

                               2.7.   L'art. 29 cpv. 3 della legge di procedura per le cause davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni (Lptca) del 23 giugno 2008, entrata in vigore il 1° ottobre 2008, prevede, quale eccezione al principio della gratuità della procedura (cfr. art. 29 cpv. 1 Lptca), che alla parte che provoca la causa per leggerezza o per comportamento temerario sono imposte la tassa di giustizia e le spese di procedura.

                                         L'esclusione della gratuità della procedura in caso di introduzione di procedimenti temerari o per leggerezza costituisce un principio processuale generale del diritto federale delle assicurazioni sociali (cfr. art. 61 cpv. 1 lett. a LPGA; DTF 124 V 285; SZS 1998 p. 64; DTF 118 V 319).

                                         Secondo la giurisprudenza un processo è temerario o sconsiderato se la parte fonda la  propria richiesta su fatti di cui conosce o dovrebbe conoscere l'inesattezza. La temerarietà è tra l'altro data nel caso in cui una parte si attiene ad un'opinione palesemente illegale e anche nel caso in cui un cui questa violi un obbligo che le compete (ad esempio l'obbligo di collaborare o di astenersi dal compiere un determinato atto; DTF 112 V 335; per un'applicazione in materia di contributi LPP cfr.: DTF 124 V 288 e 290 e STCA 34.2008.52 del 22 ottobre 2008).

                                         Nella presente fattispecie l'USSI non ha emesso la decisione su reclamo sebbene sia trascorso più di un anno dal momento in cui aveva ricevuto dal TCA l'indicazione di pronunciarsi al più presto sul reclamo.

                                         In simili condizioni il TCA deve concludere che il presente ricorso è stato provocato per leggerezza dall'USSI (cfr. STCA 42.2008.11 del 6 novembre 2008; STFA B 57/05 del 3 luglio 2006; DTF 128 V 323).

                                         Di conseguenza le tasse e le spese di procedura per complessivi fr. 1'000.-- sono a poste a suo carico.

Per questi motivi

dichiara e pronuncia

                                   1.   Il ricorso, nella misura in cui è ricevibile, è accolto.

                                         § È accertato un diniego di giustizia da parte dell'USSI.

                                   2.   Gli atti sono trasmessi all'amministrazione perché proceda come indicato al consid. 2.6.

                                   3.   La tassa di giustizia e le spese per complessivi fr. 1'000.-- sono poste a carico dell'USSI.

                                   4.   Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.

                                         L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al  ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.

Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni

Il presidente                                                           Il segretario

Daniele Cattaneo                                                  Fabio Zocchetti