Raccomandata
Incarto n. 42.2008.15 rs
Lugano 18 marzo 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattrice:
Raffaella Sartoris Vacchini, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 2 dicembre 2008 di
RI 1 rappr. da: RA 1 rappr. da: RA 2
contro
la decisione su reclamo del 31 ottobre 2008 emanata da
Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento, 6501 Bellinzona in materia di assistenza sociale
ritenuto, in fatto
1.1. Con decisione su reclamo del 31 ottobre 2008 l’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento (USSI) ha confermato la propria decisione del 2 settembre 2008 con la quale a RI 1 ha assegnato, per il mese di settembre 2008, una prestazione assistenziale di fr. 2'038.--, di cui fr. 440.-- corrispondono al compenso a cui è tenuta nell’ambito dell’affidamento familiare dei due figli, __________ e __________ (cfr. doc. A; B).
1.2. Contro la decisione su reclamo RI 1, rappresentata dal curatore RA 1, nonché dall’avv. RA 2, ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA, chiedendo l’annullamento di tale provvedimento e l’esecuzione di un nuovo calcolo della prestazione assistenziale che non tenga conto del reddito del figlio __________.
A motivazione della propria pretesa ricorsuale l’insorgente ha addotto che i parametri della composizione dell’unità di riferimento e del reddito totale computabile Las non si attagliano alla reale situazione di fatto esistente.
Essa, al riguardo, ha precisato che i due figli, __________ (__________) e __________ (__________), sono ininterrottamente in affidamento presso due famiglie distinte, __________ in __________ e __________ in __________. La ricorrente ha osservato di versare per ciascun figlio fr. 220.--, importo che viene corrisposto alle famiglie affidatarie e di assumersi il pagamento del premio della cassa malati dei due figli, in ragione di fr. 43.90 per __________ e fr. 18.90 per __________. Essa ha puntualizzato non trattarsi, quindi, di affidamenti provvisori. A mente dell’insorgente il fatto di considerare anche il reddito di __________ nel calcolo della sua prestazione assistenziale è errato, in quanto nessuno dei due figli e ancor meno __________ abita con lei e fa dunque parte della sua unità di riferimento. Essa ha rilevato che per __________, infatti, l’affidamento dura da ormai oltre quindici anni e costituisce la reale situazione di fatto. RI 1 ritiene, di conseguenza, che non si possa pretendere di conteggiare nelle sue entrate il salario al netto percepito da __________, sia perché lo stesso deve comunque, almeno in parte, provvedere al proprio sostentamento, sia perché lo stesso non può erogarle importi, che del resto non le ha mai dato, e non partecipa ai costi del suo budget familiare non essendovi assolutamente convivenza tra lei e il figlio.
La ricorrente ha evidenziato che la norma della Las che prevede il computo del reddito del figlio nel calcolo del genitore, se applicata letteralmente nel suo caso porta a delle disparità di trattamento eclatanti. Ella ritiene inoltre che, se è corretto tener conto dell’entrata dei familiari conviventi, non è per contro corretto tener conto di entrate di familiari che assolutamente e da lungo e ininterrotto tempo (oltre 15 anni) non convivono con la richiedente di prestazioni. Essa ha ribadito che l’applicazione letterale della norma porta a un risultato aberrante che non può essere quello voluto dal legislatore, poiché arbitrario e contrario a ogni principio della buona fede e della parità di trattamento (cfr. doc. I).
1.3. Dopo essere stato sollecitato dal Presidente del TCA (cfr. doc. III), l’USSI, il 19 gennaio 2009, ha presentato la propria risposta di causa con la quale ha chiesto la reiezione dell’impugnativa con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. IV).
in diritto
2.1. Nel caso di specie l’USSI ha dapprima emesso la decisione del 2 settembre 2008 con la quale ha assegnato a RI 1 una prestazione assistenziale di fr. 2'038.-- per il mese di settembre 2008 (cfr. doc. B).
L’insorgente, rappresentata dal curatore, RA 1, il 19 settembre 2008 ha interposto reclamo contro tale provvedimento, censurando il computo del salario percepito dal figlio __________, quale apprendista cuoco, collocato presso una famiglia affidataria (cfr. doc. F).
Il 10 ottobre 2008 l’amministrazione ha emanato un’ulteriore decisione formale con cui alla ricorrente è stata riconosciuta una prestazione assistenziale di fr. 1’791.-- per i mesi di ottobre e novembre 2008 (cfr. doc. B).
Anche contro questa decisione il curatore RA 1, per conto di RI 1, il 17 ottobre 2008 ha inoltrato reclamo, sollevando le medesime obiezioni formulate nel reclamo del 19 settembre 2008 (cfr. doc. F).
L’USSI, con decisione su reclamo del 31 ottobre 2008, ha respinto il reclamo del 19 settembre 2008 confermando il provvedimento del 2 settembre 2008, e meglio il computo del reddito conseguito da __________, figlio maggiore dell’insorgente (cfr. doc. A).
La decisione su reclamo non fa, invece, alcun riferimento al reclamo del 17 ottobre 2008 attinente all decisione del 10 ottobre 2008 relativa al periodo ottobre-novembre 2008.
Al riguardo va rilevato che l'autorità di ricorso può pronunciarsi su un determinato oggetto solo in presenza di una decisione su reclamo emessa da un istituto assicuratore (cfr. DTF 130 V 388; SVR 2003 EL nr. 2; STFA U 105/03 del 23 dicembre 2003, consid. 4; STFA U 355/02 del 19 novembre 2003, consid. 3; RAMI 2001 pag. 36; DTF 125 V 413=SVR 2001 IV Nr. 27; DTF 118 V 313; DTF 110 V 51 consid. 3b, DTF 105 V 276 consid. 1, DTF 104 V 180, DTF 102 V 152).
Secondo la giurisprudenza, a condizione che all'amministrazione sia stata data l'opportunità di pronunciarsi in merito, la procedura giudiziaria amministrativa può essere estesa, per ragioni di economia processuale, a una questione non propriamente oggetto della lite purché essa sia suscettibile di essere giudicata e così strettamente connessa all'oggetto iniziale della controversia che si possa ravvisare un'unità fattuale (cfr. STFA I 712/02 del 6 febbraio 2003, consid. 1.1.; DTF 122 V 36 consid. 2a con riferimenti).
In casu la questione dell’importo della prestazione assistenziale per i mesi di ottobre e novembre 2008 è strettamente legata alla problematica relativa all’ammontare dell’aiuto sociale per il mese di settembre 2008, visto che contestato è, in entrambi i casi, esclusivamente il computo del reddito del figlio __________. L’USSI, prendendo posizione a quest’ultimo riguardo nella decisione su reclamo del 31 ottobre 2008, nonché nella risposta di causa, si è perciò implicitamente pronunciato anche in merito alla prestazione di ottobre e novembre 2008 (cfr. doc. III).
Questo Tribunale, dunque, per motivi di economia processuale esaminerà la correttezza non solo dell’importo della prestazione assistenziale del mese di settembre 2008, ma anche di quella del lasso di tempo ottobre-novembre 2008 (cfr. STF 8C_409/2007 dell’8 settembre 2009 consid. 1).
Contestualmente è, altresì, utile rilevare che se è vero che per costante giurisprudenza la decisione impugnata costituisce il presupposto ed il contenuto della contestazione sottoposta all'esame giudiziale (cfr. C 226/03 del 12 marzo 2004, parzialmente pubblicata in SJZ 100 (2004), n. 11, p. 268s DTF 122 V 36 consid. 2a, DTF 110 V 51 consid. 3b e giurisprudenza ivi citata; SVR 1997 UV 81, p. 294), è altrettanto vero che l'oggetto impugnato non viene comunque stabilito esclusivamente sulla base del contenuto effettivo di una decisione. Esso è, infatti, costituito sia dai rapporti giuridici sui quali l'amministrazione si è pronunciata nel provvedimento contestato, che da quelli su cui a torto l'amministrazione ha omesso di esprimersi nella decisione. Ciò deriva dal principio inquisitorio e dal principio dell’applicazione d’ufficio del diritto, reggenti la procedura in materia di assicurazioni sociali e di assistenza sociale (cfr. art. 61 lett. c LPGA; 16 Lptca; STFA del 23 dicembre 2003 nella causa M., C., E., F., R., U 105/03; DTF 116 V 26 consid. 3c).
2.2. L’intervento della pubblica assistenza è regolato nel Cantone Ticino dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971 (Las).
L'art. 1 Las stabilisce che lo Stato provvede, nel rispetto della dignità e dei diritti della persona, all'attribuzione delle prestazioni sociali stabilite dalla legislazione federale o cantonale e, in particolare, all'assistenza di quanti stanno per cadere o siano caduti nel bisogno (cpv. 1).
Le prestazioni sociali hanno lo scopo di favorire l'inserimento sociale e professionale dei beneficiari (cpv. 2).
L'art. 2 della Legge fissa il principio della sussidiarietà dell'assistenza e prevede al cpv. 1 che "le prestazioni assistenziali secondo questa legge sono complementari o suppletorie a quelle della previdenza, delle assicurazioni sociali e delle misure contro la disoccupazione previste da altre leggi cantonali".
Il cpv. 2 precisa che "in particolare le prestazioni assistenziali propriamente dette di tipo finanziario vengono concesse solo una volta esaurite le altre prestazioni sociali previste dalla Legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (art. 13 Laps)".
L’art. 13 Laps, afferente all’ordine delle prestazioni, enuncia peraltro che
" Le prestazioni sociali di complemento armonizzate vengono concesse nell’ordine in cui figurano all’art. 2 cpv. 1, ritenuto che:
a) prima dell’erogazione delle prestazioni sociali di complemento vanno erogate le partecipazioni al premio dell’assicurazione contro le malattie a cui i membri dell’unità di riferimento hanno diritto;
b) ogni prestazione va erogata sino al massimo dell’importo previsto dalla legge speciale prima di concedere una prestazione che segue nell’ordine;
c) nel calcolo di ogni prestazione vengono computate quelle che la precedono nell’ordine, anche se il titolare del diritto o un’altra persona dell’unità di riferimento vi ha rinunciato."
Inoltre giusta l’art. 2 cpv. 1 Laps:
" Sono prestazioni sociali ai sensi della legge:
a) la partecipazione al premio dell’assicurazione contro le malattie previsto dalla Legge federale sull’assicurazione malattie (LAMal) del 18 marzo 1994 e dalla relativa legge cantonale di applicazione;
b) l’aiuto sociale allo studio previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
c) l’assegno di studio previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
d) l’assegno complementare per il perfezionamento e la riqualificazione professionale previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
e) l’indennità straordinaria ai disoccupati prevista dalla Legge sul rilancio dell’occupazione e sul sostegno ai disoccupati del 13 ottobre 1997;
f) l’assegno integrativo previsto dalla Legge sugli assegni di famiglia dell’11 giugno 1996;
g) l’assegno di prima infanzia previsto dalla Legge sugli assegni di famiglia dell’11 giugno 1996;
h) le prestazioni assistenziali previste dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971."
Anche dal Messaggio n. 4773 del 1° luglio 1998 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali, p.to 8, si evince che la priorità di intervento spetta alla partecipazione dei premi dell’assicurazione contro le malattie, poiché questa è obbligatoria per tutti i residenti. In seguito intervengono i sussidi per il perfezionamento e la riqualifica professionale, le indennità straordinarie di disoccupazione durante il periodo previsto per questi contributi, gli assegni integrativi per i figli e gli assegni di prima infanzia. Le prestazioni assistenziali costituiscono l’ultimo intervento sociale.
2.3. Secondo l’art. 11 Las i provvedimenti assistenziali consistono in provvedimenti preventivi (art. 12 Las) e in prestazioni assistenziali propriamente dette (art. 17).
Al riguardo va rilevato che la legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps) ha previsto per la Las la possibilità di derogare alla legge quadro. Questo principio è sancito esplicitamente dall’art. 2 cpv. 2 Laps, che autorizza la Las a derogare alle disposizioni degli art. 4, 6, 8, 9, 10, 23 e 33 Laps (cfr. Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 2).
La natura, l’ampiezza e la durata delle prestazioni assistenziali propriamente dette sono commisurate agli scopi di questa legge, alle condizioni personali e alle situazioni locali (art. 17 cpv. 1 Las).
Esse si suddividono in due categorie: ordinarie e speciali (art. 17 cpv. 2 Las).
Questa distinzione si basa su criteri qualitativi inerenti alle prestazioni, in relazione al tipo di bisogno cui sono destinate (cfr. Messaggio n. 5250 del Consiglio di Stato relativo alla modifica della Legge sull'assistenza dell’8 maggio 2002, pag. 3).
Inoltre le prestazioni assistenziali possono essere ricorrenti o puntuali (art. 17 cpv. 3 Las).
Relativamente alle prestazioni ordinarie l’art. 18 Las enuncia:
" Le prestazioni assistenziali ordinarie coprono la differenza fra il reddito disponibile residuale e la soglia d’intervento ai sensi dell’art. 19, da cui vengono dedotte le prestazioni sociali di complemento effettivamente percepite sulla base della Laps. (cpv. 1)
Le prestazioni ordinarie hanno di regola carattere ricorrente. (cpv. 2)."
Ex art. 19 Las, concernente la soglia di intervento, poi:
" La soglia d’intervento per le prestazioni assistenziali, in deroga all’art. 10 Laps, è definita ogni anno, tenuto conto delle direttive emanate dalla Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale."
L’art. 19 Las definisce la soglia di intervento per le prestazioni assistenziali in deroga a quella stabilita dalla Laps (art. 10 Laps) che fa riferimento ai limiti minimi previsti dalla legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI.
La Las rinvia, in effetti, alle disposizioni della Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale (COSAS), a cui peraltro il Ticino si adegua da molti anni, come altri Cantoni.
L’ammontare della soglia Las viene deciso annualmente tenuto conto delle direttive della COSAS (cfr. Consiglio di Stato, Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 3).
Nel Rapporto del 5 novembre 2002 sul messaggio n. 5250, pag. 4-5 la Commissione della gestione ha indicato che tale soglia è inferiore al minimo delle PC e può configurarsi con il concetto di minimo vitale garantito dalla Costituzione federale e dalla Costituzione cantonale. La soglia definita a livello svizzero si basa sui dati statistici svizzeri inerenti ai consumi delle famiglie e dei singoli ed è considerata come scientificamente attendibile e appropriata.
Il Dipartimento della sanità e della socialità - DSS (ai sensi degli art. 48 Las e 1 Reg.Las esso è, infatti, competente per l’esecuzione e l’applicazione della Las e del suo regolamento; esso si avvale dell’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento) -, il 7 gennaio 2008, sentito il parere dell’USSI e della Divisione dell’azione sociale e delle famiglie, ha deciso, considerato, da un lato, che la COSAS ha adottato il 3 dicembre 2004 una nuova versione delle «direttive per il calcolo del sostegno sociale» (al riguardo, cfr. "Inciter et intégrer: le système des nouvelles normes de la CSIAS" in Repère social n° 72 dicembre 2005 - gennaio 2006 pag. 2 seg.) che la Conferenza dei direttori cantonali delle opere sociali invita ad applicare, dall’altro, che "il coordinamento con le altre prestazioni sociali, l’organizzazione del sostegno sociale in Ticino, come pure ragioni attinenti alla politica di bilancio del Cantone rendono problematico un adeguamento integrale alle nuove direttive della COSAS - peraltro non richiesto dall’art. 19 della Las" -, che a far tempo dal 1° gennaio 2008 la soglia di intervento corrisponde:
" A. Forfait globale e Supplemento d'integrazione
Persone dell’unità di riferimento (economia domestica ai sensi del sostegno sociale)
Forfait globale per il mantenimento (raccomandato dalla COSAS) (fr./mese)
Supplemento d’integrazione (adattamento delle raccomandazioni minime della COSAS) (fr./mese)
Totale (fr./mese)
1 persona
960.–
100.–
1060.–
2 persone
1469.–
100.–
1569.–
3 persone
1786.–
100.–
1886.–
4 persone
2054.–
100.–
2154.–
5 persone
2323.–
100.–
2423.–
6 persone
2592.–
100.–
2692.–
7 persone
2861.–
100.–
2961.–
Per ogni persona supplementare
+269.–
–
+269.–
B. Supplemento per unità di riferimento di 3 o più persone di 16 anni o più (ripreso dalle precedenti raccomandazioni della COSAS).
Per unità di riferimento con più di due persone di almeno 16 anni compiuti, gli importi di cui sopra sono integrati da un supplemento mensile assegnato alla terza e alle successive persone di 16 o più anni di età; l'importo di tale supplemento è di 206.-- fr./mese per ognuna di queste persone."
(cfr. Direttive riguardanti gli importi delle prestazioni assistenziali per il 2008 in BU 3/2008 del 25 gennaio 2008 pag. 30-31)
2.4. L’art. 22 Las, concernente il reddito disponibile residuale, enuncia:
" Il reddito disponibile residuale è quello definito dagli art. da 5 a 9 Laps, tenuto conto delle deroghe seguenti:
a) Reddito computabile:
1. vengono computate le prestazioni ricevute in adempimento di un obbligo fondato sul diritto di famiglia se vengono corrisposte da una persona non facente parte dell’ unità di riferimento e dichiarate dal richiedente;
2. la sostanza netta viene computata interamente nella misura in cui supera 100’000 fr. per l’abitazione primaria e, per le altre forme di sostanza, 10’000 fr. per una persona sola, 20’000 per una coppia (coniugi o conviventi con figli in comune) e 2’000 fr. per ogni figlio minorenne o maggiorenne non economicamente indipendente; eccezioni transitorie a questo computo possono essere concesse in casi di rigore, segnatamente se la sostanza computabile nel reddito fosse difficilmente liquidabile;
3. vengono interamente computati i redditi dei minorenni facenti parte dell’unità di riferimento.
4. Non vengono computate le entrate e le parti di sostanza, mobiliare e immobiliare, alle quali il richiedente ha rinunciato.
b) Spesa vincolata:
1. non vengono computati rendite e oneri permanenti (art. 8 cpv. 1 lett. c) Laps);
2. non vengono computati gli alimenti di cui all’ art. 8 cpv. 1 lett. d) Laps;
3. non vengono computate le imposte di cui all’ art. 8 cpv. 1 lett. j) Laps;
4. le spese e gli interessi passivi sui debiti privati vengono riconosciuti solo fino all’ importo complessivo dei redditi della sostanza contemplati dagli art. 19 e 20 della LT (deroga all’ art. 8, cpv. 2, lett. a) Laps).
c) Spesa per l’alloggio
Per il calcolo della spesa per l’alloggio viene considerato l’affitto maggiorato delle spese accessorie effettive fino al massimale previsto dall’art. 9 Laps"
Il reddito disponibile residuale, fatta eccezione per le deroghe di cui all’art. 22 Las appena menzionato, corrisponde quindi a quello definito agli art. 5-9 Laps. Esso è conseguentemente pari alla differenza tra la somma dei redditi computabili e la somma delle spese computabili delle persone componenti l’unità di riferimento (art. 5 Laps).
L'art. 6 Laps regolamenta così il reddito computabile:
" Il reddito computabile è costituito dai seguenti redditi:
a) i redditi ai sensi degli art. 15-22 della Legge tributaria del 21 giugno 1994 (LT), ad esclusione dei redditi imposti separatamente in virtù degli art. 36 cpv. 1, 38 cpv. 1 e 57 cpv. 1 LT;
b) ...
c) ...
d) i proventi ricevuti in virtù della legislazione federale sulle prestazioni complementari all’assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità;
e) tutte le rendite riconosciute ai sensi della Legge federale
sull’assicurazione militare federale del 19 giugno 1992;
f) 1/15 della sostanza mobiliare e immobiliare, imponibile; la deduzione sociale per coniugi giusta la legge tributaria si applica anche alle famiglie monoparentali ed alle coppie conviventi. (cpv. 1)
Fanno parte dei redditi computabili le entrate e le parti di sostanza, mobiliare e immobiliare, alle quali il richiedente ha rinunciato. (cpv. 2)
Non sono considerati redditi le prestazioni sociali ai sensi della presente legge. (cpv. 3)
Il Consiglio di Stato determina in quale misura vanno computati i redditi dei minorenni. (cpv. 4)"
La spesa computabile è, invece, costituita dalla somma delle spese vincolate e dalla spesa per l’alloggio (art. 7 Laps).
Ai sensi dell'art. 8 Laps:
" La spesa vincolata è costituita dalle seguenti spese:
a) le spese ai sensi degli art. 25-31 LT. Il Consiglio di Stato determina in quale misura vengono computate le spese per il conseguimento del reddito delle persone con attività lucrativa salariata;
b) gli interessi maturati su debiti ammessi in deduzione di cui all’art. 32 cpv. 1 lett. a) LT;
c) le rendite e gli oneri permanenti di cui all’art. 32 cpv. 1 lett. b) LT;
d) gli alimenti di cui all’art. 32 cpv. 1 lett. c) LT;
e) i versamenti, premi e contributi legali, statutari o regolamentari per acquisire diritti di cui all’art. 32 cpv. 1 lett. d) e f) LT;
f) i versamenti, premi e contributi per acquisire diritti contrattuali in forme riconosciute della previdenza individuale vincolata di cui
all’art. 32 cpv. 1 lett. e) LT versati da persone che esercitano
un’attività lucrativa indipendente o dipendente, se queste ultime non sono affiliate obbligatoriamente al secondo pilastro;
g) i premi ordinari per l’assicurazione obbligatoria contro le malattie vigenti al momento della richiesta, ma al massimo fino al raggiungimento dell’importo della quota cantonale media ponderata;
h) i premi per l’assicurazione della perdita di guadagno in caso di malattia o in caso di infortunio delle persone non obbligatoriamente assicurate;
i) ...
j) … . (cpv. 1)
Le spese di cui all’art. 31 LT e gli interessi maturati sui debiti di cui al cpv. 1 lett. b) vengono riconosciuti sino ai seguenti importi:
a) per le spese e gli interessi passivi sui debiti privati fino all’importo complessivo dei redditi della sostanza contemplati dagli art. 19 e 20 LT, maggiorato di 3000 fr.;
b) per i debiti derivanti dall’esercizio dell’attività professionale, l’importo effettivo degli interessi. (cpv. 2)"
L'art. 9 Laps riguarda la spesa per l'alloggio:
" La spesa per l’alloggio è computata fino ad un massimo di:
a) per le persone unità importo riconosciuto dalla legislazione
di riferimento composte sulle prestazioni complementari
da una persona: all'AVS/AI per la persona sola
b) per le unità di importo riconosciuto dalla legislazione
riferimento composte sulle prestazioni complementari
da due persone: all'AVS/AI per i coniugi
c) per le unità di importo riconosciuto dalla legislazione
riferimento composte da sulle prestazioni complementari
più di due persone: all'AVS/AI per i coniugi maggiorato
del 20%
(cpv. 1)
Se una persona che non fa parte dell’unità di riferimento convive con uno dei suoi membri, dalla spesa per l’alloggio viene dedotta la quota-parte imputabile al convivente. (cpv. 2)"
L'art. 5 cpv. 1 lett. b cifra 2 LPC, prevede che, i cantoni stabiliscono l'importo delle spese per pigione fino a concorrenza di un importo annuo, che a decorrere 1° gennaio 2001 corrisponde a fr. 13'200.-- per le persone sole e di fr. 15'000.-per coniugi e le persone con figli (cfr. Ordinanza 01 sull'adeguamento delle prestazioni complementari all'AVS/AI del 18 settembre 2000 e Decreto esecutivo concernente la legge federale sulle prestazioni complementari all'AVS e all'AI del 20 dicembre 2005).
Secondo l'art. 2 della legge cantonale di applicazione a titolo di pigione si applica l'importo massimo.
Le deroghe ad alcune delle diverse componenti del reddito computabile e della spesa vincolata di cui agli art. 6 e 8 Laps, contemplate dall’art. 22 Las e autorizzate dall’art. 2 cpv. 2 Laps, hanno carattere restrittivo e sono volte a determinare un reddito disponibile che misuri ancora meglio la reale situazione di bisogno del richiedente.
Alcune entrate non considerate dalla Laps (che fa riferimento essenzialmente ai redditi contemplati dalla Legge tributaria) sono, poi, incluse fra i redditi della Las (per esempio i redditi dei minorenni e le prestazioni ricevute in adempimento di un obbligo fondato sul diritto di famiglia).
La sostanza nel regime Las viene considerata per un importo più elevato rispetto al conteggio nell’ambito Laps.
Dal calcolo delle spese ai sensi della Las sono, invece, escluse alcune voci, quali le rendite e gli oneri permanenti, gli alimenti: le risorse delle prestazioni assistenziali non possono essere destinate a pagare questi oneri. La persona priva del minimo vitale cessa i pagamenti e il creditore ha eventualmente a disposizione altri mezzi (per esempio, il ricorso all’anticipo degli alimenti).
Infine il limite per il riconoscimento delle spese e degli interessi sui debiti è inferiore a quello della Laps (cfr. art. 8 cpv. 1 lett. c, d, j Laps; Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 5).
2.5. RI 1, con il ricorso, ha contestato il calcolo con cui l’USSI ha stabilito la prestazione assistenziale spettantele per il periodo da settembre a novembre 2008. Più precisamente l’insorgente ritiene che l’amministrazione ha, a torto, ha ritenuto fra i redditi computabili la retribuzione percepita da suo figlio __________, quale apprendista cuoco, visto che quest'ultimo si trova da oltre quindici anni in affidamento familiare (cfr. doc. I).
L’USSI, dal canto suo, ha indicato, da un lato, che ai sensi dell’art. 4 Laps dell’unità di riferimento del titolare del diritto fanno parte i figli minorenni. Dall’altro, che l’art. 22 Las prevede che vengono interamenti computati i redditi dei figli minorenni facenti parte dell’unità di riferimento. L’amministrazione ha, quindi, concluso che i figli __________ e __________, benché affidati a terzi, fanno parte dell’unità di riferimento della ricorrente e di conseguenza è corretto prendere in considerazione il reddito da attività dipendente di __________, deducendo peraltro le spese per oneri sociali, per doppia economia domestica e per altre spese professionali in modo forfetario, come pure spese vincolate dei figli, come il premio dell’assicurazione malattia (cfr. doc. A; IV).
2.6. Chiamata a pronunciarsi in merito alla fattispecie, questa Corte rileva, innanzitutto, che l'unità economica di riferimento del titolare del diritto alla prestazione corrisponde alla cerchia di persone da considerare per il calcolo della prestazione (cfr. Messaggio n. 4773 del 1° luglio 1998 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali pag. 5).
L’art. 4 Laps, afferente all’unità di riferimento e al quale la Las rinvia (cfr. art. 21 Las), enuncia che:
" 1L’unità di riferimento è costituita:
a) dal titolare del diritto;
b) dal coniuge o dal partner registrato;
c) dal partner convivente, se la convivenza è considerata stabile;
d) dai figli minorenni di cui essi hanno l’autorità parentale;
e) dai figli maggiorenni, se questi non sono economicamente indipendenti.
2-7…”
Giusta l’art. 4b Laps:
" Se entrambi i genitori sono privati dell’autorità parentale, il minorenne fa parte dell’unità di riferimento della madre.”
L’art. 1a Reg.Laps, relativo all’autorità parentale, prevede che:
" Se l’autorità parentale sui figli minorenni viene condivisa con una persona diversa da quelle menzionate all’art. 4 cpv. 1 lett. a - c della legge, il minorenne fa parte dell’unità di riferimento in cui vive il genitore con il quale condivide il domicilio.”
Nel Messaggio del 13 marzo 2002 relativo alla modifica della legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali il Consiglio di Stato, in merito alla prima proposta di cui al Messaggio del 1° luglio 1998 afferente all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali secondo la quale l’unità di riferimento era costituita, tra l’altro, dai figli minorenni dei quali il titolare del diritto aveva la custodia, ha indicato che:
" D’altra parte, perché l’art. 4 cpv.1 lett. d indica che fanno parte dell’unità di riferimento dei genitori i figli minorenni di cui essi hanno la custodia: un minorenne affidato a un Istituto o a una famiglia terza non farebbe parte dell’unità di riferimento dei genitori con conseguente riduzione della soglia di intervento per quest’ultima, benché i genitori siano tenuti a provvedere al mantenimento del figlio, anche se privati della custodia” (Messaggio del 13 marzo 2002 pag. 9).
Il concetto di custodia è stato, quindi, sostituito con quello di autorità parentale ed è stato specificato che se i genitori fossero privati dell’autorità parentale, il minorenne farebbe parte dell’unità di riferimento della madre (cfr. Messaggio del 13 marzo 2002 pag. 9; art. 4 cpv. 1 lett. d Laps; art. 4b Laps).
Secondo l'art. 4a cpv. 2 Laps poi:
" I figli e i titolari del diritto maggiorenni economicamente dipendenti fanno parte dell’unità di riferimento del genitore con il quale condividono il domicilio; se hanno domicilio per conto proprio essi fanno parte dell’unità di riferimento del genitore da loro indicato.
L'art. 2 Reg.Laps definisce così le persone economicamente dipendenti:
" 1Una persona maggiorenne non è economicamente indipendente se, cumulativamente:
a) ha meno di 30 anni;
b) non è sposata, legalmente divorziata, separata o vedova, non è o non è stata vincolata da un’unione domestica registrata;
c) non ha figli;
d) è in prima formazione.
2Vi è prima formazione ai sensi del cpv. 1 lett. d) quando, senza interruzione del percorso formativo superiore ai 24 mesi, una persona maggiorenne frequenta una formazione del livello seguente:
a) primario, secondario 1, oppure secondario 2 di tipo propedeutico;
b) secondario 2 di tipo professionale o terziario non universitario, se non possiede già un titolo dello stesso livello o di livello superiore;
c) terziario di tipo universitario professionale e accademico compresa la frequenza del biennio che completa la laurea breve o del master che completa il bachelor, se non possiede già un titolo di livello terziario;
d) perfezionamento linguistico dopo una formazione di livello secondario 2.
3…”
Secondo l’art. 21 Las:
" In deroga all’art. 4 Laps, se il titolare del diritto è un figlio maggiorenne non economicamente indipendente e il reddito disponibile residuale della sua unità di riferimento supera la soglia di intervento delle prestazioni assistenziali, dall’unità di riferimento vengono esclusi i genitori che non ottemperano al loro obbligo di mantenimento ai sensi dell’art. 277 CCS. (cpv. 1)
In caso di rigore, l’autorità competente può pure escludere dall’unità di riferimento altri membri che non ottemperano ai loro obblighi di mantenimento o di assistenza nei confronti del titolare del diritto, ai sensi degli art. 159, 163, 276, 328 e 329 CCS. (cpv. 2)."
Quella appena citata è l’unica deroga apportata nella Las dal legislatore ticinese al regime introdotto dalla Laps in relazione alla determinazione dell’unità di riferimento.
2.7. Ai sensi dell’art. 296 cpv. 1 CC il figlio è soggetto, finché minorenne, all’autorità parentale.
Secondo l’art. 298 cpv. 1 CC prevede che se i genitori non sono uniti in matrimonio, l’autorità parentale spetta alla madre.
Ex art. 300 CC i terzi cui è affidata la cura di un figlio rappresentano i genitori nell’esercizio dell’autorità parentale, per quanto ciò sia indicato per il debito adempimento del loro compito e riservate misure diverse (cpv. 1).
I genitori affilianti devono essere uditi prima di ogni decisone importante (cpv. 2).
Giusta l’art. 276 CC:
" I genitori devono provvedere al mantenimento del figlio, incluse le spese d’educazione e formazione e delle misure a sua tutela. (cpv.1)
Il mantenimento consiste nella cura e nell’educazione ovvero, se il figlio non è sotto la custodia dei genitore, in prestazioni pecuniarie. (cpv. 2)
I genitori sono liberati dall’obbligo di mantenimento nella misura in cui si possa ragionevolmente pretendere che il figlio vi provveda da sè con il provento del suo lavoro o con altri mezzi. (cpv. 3)”
L’art. 293 CC prevede che:
" Il diritto pubblico stabilisce chi debba sopportare le spese del mantenimento in quanto eccedano i mezzi dei genitori e dei figli, riservato l’obbligo di assistenza tra i parenti. (cpv. 1)
Inoltre, il diritto pubblico disciplina il pagamento di anticipazioni quando i genitori non soddisfacciano al loro obbligo di mantenimento del figlio. (cpv. 2)”
L’art. 294 cpv. 1 CC enuncia che i genitori affilianti hanno diritto a un congruo compenso per le cure prestate, salvo deroghe convenute o risultanti con chiarezza dalle circostanze.
Al riguardo secondo l’art. 24 della Legge sul sostegno alle attività delle famiglie e di protezione dei minorenni (Legge per le famiglie) del 15 settembre 2003 la famiglia affidataria di cui all’art. 21 ha diritto a un contributo ai sensi dell’art. 294 CCS, corrisposto dallo Stato, che può esercitare eventuali regressi.
Per quanto attiene alle spese per il mantenimento del minorenne affidato, l’art. 67 cpv. 1 Reg.Legge per le famiglie prevede che il Dipartimento emana raccomandazioni relative al compenso di cui all’art. 294 CC.
Giusta il cpv. 2 di tale disposto l’anticipo di cui all’art. 24 della legge corrisponde agli importi di cui al cpv. 1 ed è versato dall’USSI, indipendentemente dal fatto che il collocamento sia stato deciso dal rappresentate legale del minorenne o da un’autorità tutoria o giudiziaria.
Ex art. 70 Reg.Legge per le famiglie l’ammontare del contributo proposto ai genitori è calcolato facendo riferimento ai parametri utilizzati nell’ambito della Legge sull’assistenza sociale (cpv. 1).
Il contributo dei genitori viene coperto facendo in primo luogo capo ai mezzi finanziari vincolati al mantenimento del minorenne (alimenti, assegno figli di base, assegno integrativo, rendite completive, rendite AI ecc.) e cercando di ottenere il versamento diretto di tali mezzi all’USSI (cpv. 2).
Le Raccomandazioni relative al compenso dei genitori affilianti ai sensi dell’art. 294 CC del 6 novembre 2006, in vigore dal 1° gennaio 2007, enunciano che:
" Il Dipartimento della sanità e della socialità,
richiamati
- gli art. 294 e 276 CCS;
- l’art. 3 cpv. 2 lett. b) dell’Ordinanza sull’accoglimento di minori a scopo di affiliazione e di adozione del 19 ottobre 1977 (OAMin);
- l’art. 24 della Legge sul sostegno alle attività delle famiglie e di protezione dei minorenni del 15 settembre 2003 (Legge per le famiglie);
- gli art. 1 cpv. 2 lett. d), 5, 62, 67 e 70 del Regolamento della Legge per le famiglie del 15 settembre 2003 (del 20 dicembre 2005),
stabilisce quanto segue:
1. Per le cure prestate, salvo deroghe convenute o risultanti con chiarezza dalle circostanze, i genitori affilianti (famiglia affidataria) hanno diritto al seguente compenso:
Tipo di affidamento
Compenso mensile massimo raccomandato
Affidamento intra-familiare (nonni)
CHF 990.--
Affidamento extra-familiare
CHF 1800.--
Affidamento professionale e S.O.S.
CHF 2250.--
2. L’ammontare del contributo al compenso corrisposto dai genitori del minorenne è stabilito in:
Condizioni di reddito familiare
Ammontare del contributo mensile
Famiglia senza prestazioni LAPS
da CHF 400.-- fino a concorrenza del compenso corrisposto alla famiglia affidataria
Famiglia con prestazioni LAPS, senza prestazioni di assistenza
CHF 400.--
Famiglia con prestazioni LAPS di cui prestazioni di assistenza
CHF 220.--
3. A partire dal 15° giorno consecutivo di rientro presso la propria famiglia, tutti gli importi mensili indicati vengono ridotti del 50%. (…)”
2.8. Per costante giurisprudenza federale, la legge va interpretata in primo luogo sulla base del suo testo letterale (cfr. STF 8C_226/2007 del 16 maggio 2008 consid. 6.1.; DTF 125 V 355; DTF 123 V 317; DTF 121 V 60; DTF 119 V 429 consid. 5a; DTF 112 V 168, DTF 108 V 240).
Se il testo non è perfettamente chiaro oppure se sono possibili più interpretazioni conviene ricercare quale sia la vera portata della norma, prendendo in considerazione tutti gli elementi d'interpretazione, in particolare lo scopo della disposizione, il suo spirito, nonché i valori su cui essa prende fondamento. Pure di rilievo è il senso che essa assume nel suo contesto (cfr. STF 8C_226/2007 del 16 maggio 2008 consid. 6.1.; DTF 128 V 207; DTF 127 V 194; DTF 124 V 276; STFA del 6 luglio 1998 nella causa E.G., P 41/96; DTF 123 V 301; DTF 119 V 429 consid. 5a; DTF 118 Ib 191 consid. 5; DTF 117 V 109; Pratique VSI 1993 pag. 3 consid. 3 e rif. ivi citati; DTF 116 II 415 consid. 5b, 527 consid. 2b e 578 consid. 2b; DTF 111 V 127 consid. 3b; DTF 110 V 122 consid. 2d; DTF 107 V 215 consid. 2b).
D'altra parte, secondo la giurisprudenza, si può derogare eccezionalmente dal senso letterale di un testo chiaro soltanto qualora conduca a soluzioni manifestamente insostenibili, contrarie alla volontà del legislatore. Devono cioè esistere delle ragioni obiettive, ad esempio deducibili dai lavori preparatori, dallo scopo e dal senso della disposizione oppure dalla sistematica della legge, che permettono di concludere che il testo di legge non esprime il vero senso della disposizione in oggetto (cfr. DTF 128 V 207; DTF 127 V 194; STFA del 6 luglio 1998 nella causa E.G.; DTF 123 V 317; DTF 123 III 91 consid. 3a, DTF 122 III 325 consid. 7a, 474 consid. 5a, DTF 122 V 364 consid. 4a, DTF 121 III 224 consid. 1d/aa, 412 consid. 4b, 465 consid. 4a/bb, DTF 121 V 24, DTF 121 V 61, DTF 121 V 127 consid. 2c, DTF 120 V 102 consid. 4b; 324 consid. 5a; 338 consid. 5a, 525 consid. 3a; SVR 1996 EL N. 19 pag. 55 consid. 4a; DTF 119 V 429 consid. 5a; DTF 119 V 60; DTF 118 Ib 452; Pratique VSI 1993, pag. 133; Pratique VSI 1993 pag. 263; RAMI 1993 pag. 132; DTF 117 V 109; DTF 117 V 45; DTF 117 V 5; DTF 112 V 168; DTF 108 V 240 consid. 4b. Vedi pure: Imboden/Rhinow/ Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band 1, pag. 137 seg., Nr. 21 B IV).
L'interpretazione letterale deve dunque condurre a dei risultati manifestamente insostenibili (zu offensichtlich unhaltbaren Ergebnissen), che contraddirebbero la vera intenzione del legislatore (DTF 109 V 62 consid. 4; DTF 107 V 216 consid. 3b; DTF 105 V 44; RAMI 1984 N. K 593, pag. 228 consid. 2b).
Quando una disposizione legale non è chiara o allorché si presta a diverse contraddittorie interpretazioni, i lavori preparatori possono costituire un valido aiuto per individuare il senso della norma ed evitare così interpretazioni scorrette. Quando tali documenti non forniscono una risposta chiara, essi non sono invece utili come aiuto per l'interpretazione. In particolare trovandosi confrontati con delle leggi relativamente recenti la volontà del legislatore che le ha adottate non può essere ignorata. Se però questa volontà non ha trovato riscontro nel testo di legge, essa non è decisiva per l'interpretazione. In particolare, se durante le discussioni legislative è stata espressamente rifiutata una proposta di completare la legge nel senso di quella che rappresenta ora una possibilità di interpretazione, tale interpretazione non può essere presa in considerazione (cfr. DTF 123 V 301, DTF 123 V 318, DTF 115 V 349 consid. 1c con riferimento alla giurisprudenza e alla dottrina. Vedi pure DTF 122 III 325 consid. 7a, 474 consid. 5a, 120 II 247 consid. 3e, 117 II 526 consid. 1d, 116 Ia 368 consid. 5c, 116 II 415 consid. 5b e 527 f consid. 2b).
2.9. Nel caso in esame i figli della ricorrente sono collocati da molti anni presso due famiglie affidatarie distinte, __________ in __________ e __________ in __________cfr. doc. I).
In casu si pone, dunque, la questione di sapere se i due figli fanno parte dell’unità di riferimento della madre, come sostenuto dall’USSI, oppure no.
In proposito occorre evidenziare che __________ è nato il 20 dicembre 2001, per cui nel periodo esaminato (settembre-novembre 2008) era minorenne.
__________, per contro, essendo nato il 27 ottobre 1990, è diventato maggiorenne il 27 ottobre 2008.
Per quanto concerne i figli minorenni, come visto sopra, l’art. 4 lett. d Laps prevede che l’unità di riferimento è costituita dai figli minorenni di cui il titolare del diritto ha l’autorità parentale.
Inoltre ex art. 1a Reg.Laps se l’autorità parentale sui figli minorenni viene condivisa con una persona diversa da quelle menzionate all’art. 4 cpv. 1 lett. a - c della legge (coniuge, partner convivente), il minorenne fa parte dell’unità di riferimento in cui vive il genitore con il quale condivide il domicilio.
Dal tenore letterale delle due disposizioni citate discende che, soltanto nel caso in cui l’autorità parentale sia condivisa con una persona diversa dal coniuge o dal partner convivente, assume rilevanza dove il minorenne vive.
In caso contrario, ossia qualora l’autorità parentale sul figlio minorenne non sia condivisa, per definire a quale unità di riferimento quest’ultimo appartenga occorre semplicemente stabilire chi è il genitore che ha l’autorità parentale.
Del resto come sottolineato sopra, nel Messaggio del 13 marzo 2002 relativo alla modifica della legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali si è proprio sostituito il concetto di custodia con quello di autorità parentale ai fini della determinazione di quali figli compongono l’unità di riferimento di un titolare di prestazioni (cfr. consid. 2.6.).
E’ vero che ai sensi dell’art. 300 cpv. 1 CC i terzi cui è affidata la cura di un figlio rappresentano i genitori nell’esercizio dell’autorità parentale.
E’ altrettanto vero, tuttavia, che il disposto appena citato precisa che i terzi affidatari rappresentano i genitori nell’esercizio dell’autorità parentale per quanto ciò sia indicato per il debito adempimento del loro compito e riservate misure diverse.
Pertanto unicamente in determinate situazioni concrete, segnatamente connesse alla cura quotidiana e all’educazione dei minori, i terzi affidatari - i quali non hanno l’autorità parentale e il cui potere di rappresentanza non limita i diritti dei genitori (cfr. Basler Kommentar Zivilgesetzbuch I, ad art. 300 ZGB, Basel-Genf-München 2006, n. 1, 4) - rappresentano i questi ultimi nell’esercizio dell’autorità parentale (cfr. Basler Kommentar, ad art. 300 ZGB, n. 6).
Il legislatore nella Las, pur avendo derogato al regime Laps per quanto attiene all’unità di riferimento nel caso del titolare della prestazione assistenziale di un figlio maggiorenne ed economicamente dipendente (art. 21 las; consid. 2.6.), non ha d’altronde previsto alcuna divergenza rispetto alla Laps in relazione a titolari con figli di cui sono stati privati della custodia.
In simili condizioni, il TCA, tutto ben considerato, ritiene che, dal profilo del calcolo delle prestazioni regolamentate dalla Laps e dalla Las i figli minorenni che sono oggetto di un affidamento familiare continuano a fare parte dell’unità di riferimento del genitore che ha l’autorità parentale.
Tale soluzione si giustifica tanto più se si considera che l’obbligo di mantenimento dei figli dati in affido incombe in ogni caso ai genitori (cfr. art, 276 CC; 293; 294 CC; consid. 2.7.;Basler Kommentar, ad art. 276, n. 13, 26; Hausheer/Spycher, Handbuch des Unterhaltsrechts, Berna 1997, n. 06.42; Messaggio del 13 marzo 2002 relativo alla modifica della legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali il Consiglio di Stato, pag. 9, citato al consid. 2.6.).
In effetti ciò risulta anche dalle Raccomandazioni relative al compenso dei genitori affilianti (cfr. consid. 2.7.), con le quali il DSS ha stabilito degli importi da versare ai terzi affidatari dai genitori del minorenne anche quando questi sono al beneficio di prestazioni assistenziali.
L’intervento dello Stato ha come scopo quello di anticipare il compenso alle famiglie affidatarie allorché i genitori non hanno i mezzi sufficienti per fare fronte al proprio obbligo di mantenimento (cfr. consid. 2.7.).
L’ammontare di fr. 220.-al mese a carico di una famiglia con prestazioni di aiuto sociale contemplato dalle Raccomandazioni del 6 novembre 2006 (cfr. consid. 2.7.) è inferiore a quello di fr. 400.-- al mese dovuto da una famiglia che percepisce prestazioni Laps.
Tale differenza non presta, tuttavia, il fianco a critiche dal momento che il calcolo delle prestazioni Laps tiene conto di un fabbisogno di entità più elevato rispetto al forfait per il mantenimento di cui alla Las (cfr. art. 10 Laps; 19 Las; consid. 2.3.). Inoltre la Laps prevede il computo di costi non considerati dalla Las.
Relativamente ai figli maggiorenni economicamente dipendenti (art. 2 Reg. Laps), l’art. 4a cpv. 2 Laps prevede che gli stessi fanno parte dell’unità di riferimento del genitore con il quale condividono il domicilio; se hanno domicilio per conto proprio, essi fanno parte dell’unità di riferimento del genitore da loro indicato.
Secondo questa Corte il figlio maggiorenne economicamente dipendente, nel caso in cui, in primo luogo, vi sia un solo genitore (l’altro è deceduto o con il medesimo non è stato stabilito un rapporto di filiazione), in secondo luogo, non condivida il domicilio con questi e, infine, fino alla maggiore età sia stato considerato membro dell’unità di riferimento del genitore, continua a fare parte dell’unità di riferimento di quest’ultimo anche da maggiorenne.
2.10. Questo Tribunale non può comunque esimersi dall’invitare l’USSI a esaminare di caso in caso se al genitore beneficiario di prestazioni assistenziali, una volta coperte le sue spese personali (segnatamente fabbisogno, pigione, cassa malati) e dedotto il contributo per il compenso ai genitori affiilianti di fr. 220.-- mensili (cfr. consid. 2.7.), resta ancora oppure no una somma a favore del figlio, ottenuta grazie al computo del fabbisogno di quest’ultimo che attualmente corrisponde a circa fr. 500.-- per il primo figlio (fr. 1'569.- - fr. 1'060.-; cfr. consid 2.3.) e a circa fr. 300.-- per il secondo figlio (fr. 1'886.- - fr. 1'569; cfr. consid. 2.3.).
Qualora i figli collocati presso terzi affidatari intrattengano relazioni personali con i genitori (art. 273 CC), l’eventuale eccedenza serve effettivamente a coprire i costi che ciò comporta.
In proposito è utile evidenziare che le Raccomandazioni relative al compenso dei genitori affilianti emanate dal DSS alla cfr. 3 prevedono che a partire dal 15° giorno consecutivo di rientro presso la propria famiglia, tutti gli importi mensili indicati da corrispondere ai terzi affidatari da parte dei genitori vengono ridotti del 50% (cfr. consid. 2.7.).
La situazione potrebbe essere invece diversa nel caso in cui siano assenti relazioni personali tra i genitori e i figli. In tale ipotesi l’amministrazione veglierà a che determinate spese per questi ultimi - ad esempio i costi per medicamenti, consulti medici o dentistici non assunti dall’assicurazione malattia o la relativa franchigia, nonché i costi di partecipazione alle cure -, non vengano immediatamente coperti da prestazioni speciali dell’assistenza sociale, bensì siano addebitati al genitore nella misura dell’importo disponibile eccedente le spese computabili dei genitori sommate al contributo per la famiglia affidataria.
2.11. In concreto RI 1 non è coniugata, né convive con il padre di __________ o con il padre di __________. (cfr. doc. H).
La ricorrente risulta, poi, avere l’autorità parentale sui figli (cfr. doc. 41; art. 298 CC), come indicato dall’amministrazione (cfr. doc. A, IV) e non contestato dalla medesima (cfr. doc. I).
Inoltre dal sistema informatico relativo alla banca dati MOVPOP che gestisce l’anagrafe della popolazione del Cantone si evince che __________, che è diventato maggiorenne il 27 ottobre 2008, non ha alcun rapporto di filiazione con il padre naturale.
Alla luce di quanto esposto al considerando precedente e tenuto conto del fatto che l’insorgente ha mantenuto l’autorità parentale sui figli e che __________ ha un rapporto di filiazione solo con lei, occorre concludere che l’unità di riferimento della ricorrente sia costituita, sia nel periodo dal mese di settembre al 27 ottobre 2008 in cui i due figli erano entrambi minorenni, che nel lasso di tempo dal 27 ottobre al 30 novembre 2008 in cui __________ è diventato maggiorenne, dalla stessa e dai due figli, benché in affido.
Del resto non va dimenticato che l’art. 4b Laps enuncia in ogni caso che se entrambi i genitori sono privati dell’autorità parentale, il minorenne fa parte dell’unità di riferimento della madre.
2.12. Questa soluzione, contrariamente a quanto fatto valere dalla ricorrente (cfr. doc. I), non si rivela arbitraria, contraria al principio della buona fede e della parità di trattamento.
In effetti il fatto di fare parte della stessa unità di riferimento comporta il computo non solo dei redditi e della sostanza dei figli, bensì anche delle loro spese (art. 22 Las; 5 Laps).
L’USSI, come risulta dai conteggi effettuati (cfr. doc. B), in concreto ha tenuto conto di un fabbisogno di base per tre persone di fr. 1'886.-- al mese (cfr. consid. 2.3.), dei premi della cassa malati anche per i figli di complessivi fr. 5'954.-- annui, oltre che dei contributi sociali (fr. 1'636.-- annui), delle spese professionali di doppia economia domestica (fr. 4'500.-- annui) e altre spese professionali (fr. 2'400.-- annui) per il figlio __________.
2.13. Per quanto concerne il reddito da attività dipendente conseguito da __________ e computato interamente nel calcolo della prestazione assistenziale della madre, giova segnalare che l’art. 22 lett. a cfr. 3 Las prevede che “vengono interamente computati i redditi dei minorenni facenti parte dell’unità di riferimento” (cfr. consid. 2.4.).
Il TCA, in una sentenza 42.2008.3 del 18 giugno 2008, destinata alla pubblicazione in RtiD I-2009, si è chinato su di un caso in cui l’USSI, nel calcolo della prestazione assistenziale spettante a una madre di un figlio minorenne apprendista muratore al primo anno che abitava con lei, ha computato l’intero salario del figlio.
Questa Corte, in merito, ha stabilito che la scelta del legislatore cantonale di computare per intero il reddito da attività lucrativa dei minorenni nel calcolo delle prestazioni assistenziali dei genitori (art. 22 lett. a cfr. 3 Las) - a differenza di quanto contemplato dalla Laps, ossia l’esclusione del conteggio del reddito da lavoro dipendente di un minorenne (cfr. art. 6 cpv. 4 Laps; 3 cpv. 1 Reg.Laps) - , alla luce dello scopo dell’assistenza pubblica che è quello di intervenire ogni qualvolta una persona si trovi in una situazione di bisogno concreto e del principio di sussidiarietà, non è contrario ala legislazione in vigore e neppure alla Costituzione federale, né alla Costituzione cantonale.
In particolare questa Corte non ha ravvisato alcuna violazione del principio di parità di trattamento fra i figli minorenni di genitori che devono ricorrere alla pubblica assistenza e i figli di genitori che fanno fronte autonomamente alle proprie spese (al riguardo l’art. 323 cpv. 3 CC prevede che i genitori possono esigere dal figlio che vive con essi in economia domestica unicamente un adeguato contributo per il suo mantenimento che in generale equivale a 1/3 del guadagno).
In proposito è stato rilevato che l’intervento dell’assistenza sociale costituisce, infatti, l’elemento di differenza fondamentale che permette di operare distinzioni in merito all’entità della somma che un figlio minorenne esercitante un’attività lucrativa è tenuto a mettere a disposizione della propria famiglia.
In concreto, come appena deciso, il figlio __________ va considerato nell’unità di riferimento della ricorrente.
Ne discende che la giurisprudenza appena menzionata torna applicabile anche nel caso in esame.
A ragione, quindi, l’USSI, nel calcolo della prestazione assistenziale a cui ha diritto RI 1, ha computato l’intero stipendio percepito da suo figlio __________ di fr. 19'240.-- annui (cfr. doc. 156), ammontare peraltro non contestato dalla ricorrente.
2.14. Alla luce delle considerazioni che precedono questa Corte deve concludere che l’operato dell’amministrazione non risulta censurabile.
La decisione su reclamo del 31 ottobre 2008 deve, pertanto, essere confermata.
2.15. RI 1 ha postulato l’ammissione all’assistenza giudiziaria (cfr. doc. I).
La domanda della ricorrente di assistenza giudiziaria (cfr. doc. I) deve essere intesa solo come richiesta di gratuito patrocinio, visto che la procedura davanti al TCA è per principio gratuita (cfr. art. 29 cpv. 1 Lptca).
Secondo l’art. 28 cpv. 2 Lptca la disciplina della difesa d’ufficio gratuito patrocinio è retta dalla Legge sul patrocinio d’ufficio e sull’assistenza giudiziaria.
L'art. 3 Lag prevede:
" 1L'istituto dell'assistenza giudiziaria garantisce alla persona fisica
indigente la tutela adeguata dei suoi diritti dinanzi alle Autorità giudicanti del Cantone."
" 2E' ritenuta indigente la persona che non ha la possibilità di provvedere con mezzi propri agli oneri di procedura o alle spese di patrocinio."
Le altre condizioni per l'ammissione all'assistenza giudiziaria enunciate dalla Legge sul patrocinio d'ufficio e sull'assistenza giudiziaria sono così definite negativamente all'art. 14 Lag:
" 1L'assistenza giudiziaria non è concessa:
a) la procedura per la persona richiedente non presenta probabilità di esito favorevole;
b) una persona ragionevole e di condizioni agiate rinuncerebbe alla procedura a causa delle spese che questa comporta.
2L'ammissione al gratuito patrocinio non è concessa se la persona richiedente è in grado di procedere con atti propri, se la designazione di un patrocinatore non è necessaria alla corretta tutela dei suoi interessi o se la causa non presenta difficoltà particolari."
I criteri posti nella legge cantonale sono identici a quelli fissati dalla giurisprudenza federale elaborata interpretando le norme di diritto federale delle assicurazioni sociali (cfr. art. 85 cpv. 2 lett. f v.LAVS).
Pertanto la Lag, a cui la LPTCA rinvia, è stata ritenuta conforme all’art. 61 lett. f LPGA (cfr. DTF 130 V 320; STCA del 25 ottobre 2004 nella causa H., 35.2004.24, consid. 2.14.; STCA del 2 settembre 2004 nella causa A., 38.03.101, consid. 2.16.), in vigore dal 1° gennaio 2003 per i settori delle assicurazioni sociali disciplinati dal diritto federale, secondo cui nella procedura giudiziaria cantonale deve essere garantito il diritto di farsi patrocinare. Se le circostanze lo giustificano, il ricorrente può avere diritto al gratuito patrocinio.
Infatti l’art. 61 lett. f LPGA ha mantenuto invariate le condizioni cumulative per la concessione dell’assistenza giudiziaria rispetto al vecchio diritto elaborate dalla giurisprudenza.
L’istante va considerato indigente quando non è in grado di assumere le spese legate alla difesa dei suoi interessi, senza intaccare il minimo indispensabile al suo mantenimento e a quello della sua famiglia (SVR 1998 UV Nr. 11 consid. 4a; DTF 119 Ia 11ss.; DTF 103 Ia 100). Per determinare se ciò è il caso vanno presi in considerazione i redditi del richiedente e delle persone che hanno un obbligo di mantenimento nei suoi confronti (DTF 115 V 195, il coniuge o i genitori, B. Cocchi, F. Trezzini, Codice di procedura civile ticinese, 2a edizione, Lugano 2000, N. 20 ad art. 155, p. 479). L’obbligo dello Stato di accordare l’assistenza giudiziaria è in effetti sussidiario all'obbligo di mantenimento derivante dal diritto di famiglia (DTF 119 Ia 11ss.). Non entrano invece in linea di conto le risorse finanziarie di parenti cui l’interessato potrebbe far capo a norma dell’art. 328 e 329 CCS (B. Cocchi, F. Trezzini, op. cit., N. 20 ad art. 155, p. 479 e giurisprudenza ivi citata).
Non è determinante che l’indigenza sia stata cagionata da colpa propria (Haefliger, Alle Schweizer sind vor dem Gesetz gleich, p. 165).
Il limite per ammettere uno stato di bisogno ai sensi delle disposizioni sull’assistenza giudiziaria è superiore al minimo di esistenza determinato ai fini del diritto esecutivo (SVR 1998 IV Nr. 13 p. 48 consid. 7b, p. 48 consid. 7c). All’importo base LEF va applicato un supplemento variante fra il 15% e il 25% (cfr. STFA del 20 settembre 2004 nella causa F., U 102/04).
L’indigenza processuale è data ove il richiedente non disponga di più mezzi di quelli necessari per il mantenimento normale e modesto della famiglia (cfr. RAMI 1996 N. U 254 pag. 209 consid. 2; STFA non pubbl. del 2 settembre 1994 nella causa J.P.H., pag. 3).
In una sentenza pubblicata in DTF 124 I 1ss., il TF ha precisato che una richiesta di assistenza giudiziaria non può essere respinta unicamente sostenendo che l’istante non è indigente, in quanto può permettersi i costi e la manutenzione di un’automobile. Secondo l’Alta Corte il richiedente deve piuttosto indipendentemente dal modo in cui utilizza le sue risorse finanziarie - essere considerato indigente, se in base alla sua situazione finanziaria non è in grado di sopperire al suo minimo esistenziale; in questo calcolo non devono essere naturalmente computate le spese non inerenti al suo fabbisogno esistenziale.
L’attestato municipale sullo stato di indigenza ha per il Giudice soltanto valore indicativo (Cocchi, F. Trezzini, op. cit., N. 10 ad art. 156 p. 490).
Nella commisurazione della capacità patrimoniale del richiedente va considerata anche l’eventuale sostanza e non unicamente i redditi conseguiti. Secondo il TFA infatti si tiene conto dell’intera situazione economica della famiglia (STFA non pubbl. del 2 settembre 1994 nella causa J.P.H., pag. 4, consid. 2 e giurisprudenza citata non pubbl.). La sostanza deve tuttavia essere disponibile al momento della litispendenza del processo o per lo meno a partire dal momento in cui è presentata l’istanza e non solo alla fine della procedura (cfr. DTF 119 Ia 12 consid. 5; DTF 118 Ia 369ss).
Generalmente dal punto di vista temporale lo stato di bisogno dell’istante va determinato secondo la situazione esistente al momento della decisione (SVR 1998 UV Nr. 11 consid. 4a). L’assistenza giudiziaria può essere tuttavia concessa anche con effetto retroattivo nella misura in cui i relativi presupposti sono adempiuti (cfr. SVR 2000 UV Nr. 3, cfr. anche STCA 12 marzo 2001 non pubblicata nella causa R.G., inc. 31.1998.50).
Secondo la giurisprudenza del TFA, infine, la decisione di concessione dell’assistenza giudiziaria può essere modificata o revocata. Trattandosi di una decisione processuale (“prozessleitender Entscheid”) non passa infatti in giudicato materiale, ma solo formale. La modifica può avvenire anche con effetto retroattivo (SVR 1998 IV Nr. 13 p. 48 consid. 7b).
2.16. Nel caso di specie risulta dagli atti di causa che RI 1 vive grazie all'aiuto della pubblica assistenza.
In tali circostanze, l'indigenza deve essere ammessa.
Va poi considerato che la ricorrente non dispone delle necessarie conoscenze giuridiche, per cui l'intervento di un rappresentante legale, in casu l'avv. RA 2, appare senz'altro giustificato, e che le argomentazioni ricorsuali non erano palesemente destituite di esito favorevole.
Il TCA ritiene, dunque, che in concreto siano soddisfatti i requisiti cumulativi per la concessione del gratuito patrocinio a favore dell'insorgente.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3. L'istanza tendente alla concessione del gratuito patrocinio è accolta.
4. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti