Raccomandata
Incarto n. 42.2006.12 rs/DC/td
Lugano 15 febbraio 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattrice:
Raffaella Sartoris, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 5 ottobre 2006 di
RI 1
contro
la decisione su reclamo del 4 settembre 2006 emanata da
Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento, 6501 Bellinzona in materia di assistenza sociale
ritenuto, in fatto
1.1. Con decisione su reclamo del 4 settembre 2006 l’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento (USSI) ha confermato il precedente provvedimento del 29 maggio 2006 (cfr. doc. 2/11) con il quale aveva rifiutato la richiesta di rinnovo delle prestazioni assistenziali formulata da RI 1 l’11 maggio 2006.
A motivazione del proprio diniego l’Ufficio resistente ha addotto che l’intervento assistenziale temporaneo di cui il ricorrente ha beneficiato, dal mese di dicembre 2005 al mese di maggio 2006, era stato accordato a seguito dell’asserita difficoltà momentanea riscontrata nella sua attività indipendente.
L’USSI ha inoltre precisato che successivamente, nel caso in cui la situazione non avesse determinato un’indipendenza economica, non sarebbe più stato giustificato elargire ulteriori prestazioni e che l’insorgente avrebbe dovuto rinunciare all’intervento dell’assistenza oppure cessare l’attività indipendente e annunciarsi all’Ufficio misure attive per poter usufruire dell’indennità straordinaria cantonale di disoccupazione (cfr. doc. A1; 3/1).
1.2. Contro la decisione su reclamo RI 1 ha interposto un tempestivo ricorso al TCA, nel quale ha chiesto delle prestazioni per i mesi da agosto a novembre 2005 a da giugno a settembre 2006, nonché l’applicazione del calcolo più elevato effettuato il 5 ottobre 2005.
A sostegno delle proprie pretese ricorsuali egli ha, in particolare, rilevato che a inizio agosto 2005 si è presentato allo sportello Laps di __________ per ricevere delle informazioni sulla procedura relativa a un programma di assistenza pubblica per piccole ditte che hanno difficoltà momentanee di liquidità. Egli sapeva, al riguardo, che di regola questa forma di assistenza viene concessa per 300 giorni lavorativi e che la procedura dura da tre a cinque settimane.
Il giorno dopo la visita allo sportello Laps ha inviato la documentazione chiesta dal medesimo ufficio. Inoltre il 10 agosto 2005 si è presentato presso la cancelleria del proprio Comune.
L’insorgente ha inoltre indicato che il 5 ottobre 2005 l’USSI ha inviato una tabella di calcolo al Municipio di __________ per un preavviso. Il Municipio solamente il 3 novembre 2005 ha emesso un preavviso negativo.
Il 16 dicembre 2005 ha avuto luogo un incontro presso la cancelleria comunale di __________, in presenza del sindaco e del vicesindaco.
Il ricorrente ha puntualizzato di avere sottolineato, in occasione di questo incontro, di non avere richiesto l’assistenza sociale, bensì di essere incluso nel programma di aiuto alle piccole ditte in difficoltà.
Egli ha spiegato di essere titolare di uno studio d’arte che si dedica all’arte contemporanea internazionale e che la sua attività si sviluppa nel suo rustico dove vive. A seguito della crisi economica è, infatti, stato costretto a chiudere la sua galleria a __________, rispettivamente di ridurla a un deposito.
Il fatto che la crisi lo abbia toccato in modo rilevante si riflette nel fatto che già il 7 giugno 2004 si era presentato allo sportello Laps. Poi ha concluso una vendita che gli ha permesso di andare avanti senza aiuti statali.
L’insorgente ha affermato di essere, altresì, iscritto nell’elenco delle supplenze in tutte le scuole del Cantone.
Nella primavera del 2005, proprio quando gli aiuti di amici e collezionisti erano terminati, ha infatti svolto una supplenza presso la __________ di __________.
A metà luglio 2005 egli ha poi firmato un contratto di compravendita del suo rustico, riservandosi il diritto di abitazione e di recupero fino al 30 settembre 2006, per evitare che la banca lo mettesse all’asta.
L’insorgente ha pure indicato che una galleria può ancora funzionare anche in un periodo in cui non ci sono vendite. Si possono mantenere i contatti e con offerte scritte approfondire e ampliare la rete di contatti, con la conseguenza che alla fine della crisi la posizione di una struttura è migliore rispetto all’inizio.
Egli ha aggiunto di avere proceduto in questo modo.
Il ricorrente ha specificato di avere chiesto all’inizio un aiuto per un periodo limitato, in quanto era stato stabilito l’acquisto di un grande quadro dell’artista __________ __________ da parte dell’ospedale __________ di __________. Si è rivelato però che il legato che avrebbe permesso il finanziamento di tale acquisto, per errore o un malinteso, non era andato direttamente alla direzione /amministrazione dell’ospedale, bensì al __________.
Il __________ ha stanziato il credito, per cui il progetto non era in pericolo, ma richiedeva ancora tempo.
Inoltre dall’inizio di febbraio 2006 si erano aperte altre possibilità con ditte di elaborare concetti per l’allestimento artistico dei loro spazi.
Di conseguenza egli ritiene che rispetto all’estate 2005, quando ha chiesto di prolungare l’aiuto di ulteriori tre mesi, nella sua situazione professionale vi era stata una svolta. La richiesta di prorogare le prestazioni era così giustificata e motivata.
Infine il ricorrente ha precisato che durante l’incontro del 16 dicembre 2005 la collaboratrice dell’USSI, signora __________, avrebbe osservato che il prolungamento delle prestazioni era possibile fino al mese di novembre 2006. Questa asserzione l’ha soddisfatto visto che necessitava di un termine di 6/7 mesi fino a che il legato di __________ fosse risolto e l’opera di __________ acquistata.
Egli ha anche sostenuto che non gli era stata comunicata expressis verbis la limitazione a sei mesi, fino a maggio 2006, dell’aiuto, senza la possibilità di proroga (cfr. doc. I).
L’insorgente ha concluso il proprio ricorso come segue:
" (…)
Ammetto volentieri che i collaboratori del Ufficio del sostegno sociale ovviamente in una situazione difficile e con grandi tensioni tra il Municipio e l'opponente hanno cercato di trovare una soluzione accordata e accettata dalle due parte per arrivare ad una conclusione. Questo anzitutto sul livello psicologico o umano. Non posso pero accettare che un Municipio, che ha nient'altro in testa che di liberarsi il più presto possibile e a tutti costi e con tutti mezzi di un critico e opponente politico, esercita una pressione talmente forte sui collaboratori del Ufficio del sostegno sociale che essi, nella ricerca di una soluzione fattibile, devono applicare misure o procedimenti che sono in contrasto con la legge o con il senso della legge. Che il Municipio ha proceduto in maniera gravemente scorretto, ha tirato alla lunga una procedura che dura 3-5 settimane per 6 mesi finché si è arrivati ad una decisione e non era in grado di motivare la sua presa di posizione in maniera sostenibile è ovvio.
Che l'Ufficio dei sostegno sociale, sebbene infinite sollecitazione ha ceduto alle pressioni e non ha proceduto in tempo, non può andare a mio carico, né per i mesi d'agosto, settembre, ottobre, novembre 2005, né per l mesi del prolungamento chiesto: giugno, luglio, agosto, settembre. In questo secondo periodo l'Ufficio del sostegno sociale secondo me ha agito in un certo senso "unfair", ovviamente tirando alla lunga la decisione sul mio reclamo e evitando cosi di creare una situazione chiara nella speranza che finalmente i fatti decidono sul mio reclamo e mi costringono di chiudere la galleria.
Non ci sono motivi per non applicare il primo calcolo per tutto il periodo per cui è stato chiesta la partecipazione a questo programma aiuto piccole ditte.
L'affitto e le spese di base per i mesi agosto, settembre, ottobre, novembre 2005 e giugno, luglio, agosto, settembre 2006 non sono ancora pagate e parzialmente in esecuzione. Il fatto che l'affitto non è pagato mi causa grandi problemi con i nuovi proprietari chi fino adesso hanno mostrato molto pazienza e comprensione. Se la galleria deve riprendere con questi carichi grandi un rilancio diventa ancora più difficile. In questo senso il procedere del Ufficio del sostegno sociale è incomprensibile e contraproduttivo; con la negazione del prolungamento delle prestazione ha disfatto in grande parte l'effetto positivo dei pagamenti dei mesi prima.
Mi sono annunciato correttamente il 10 agosto 2005: il periodo di pagamento deve iniziare se non sbaglio con questa data; dunque col mese di agosto 2005.
Riconosco la situazione un po' particolare, che era da gestire. Io stesso ho difficoltà di capire che è precisamente l'Ufficio del sostegno sociale che vuole chiudere la galleria e mandare qualcuno in disoccupazione, sebbene potrebbe continuare la sua attività se solo può superare un periodo limitato di illiquidità e che ha anche provato la voglia e la capacita di superare anche periodi difficili." (Doc. I)
1.3. L’USSI, in risposta, ha postulato un’integrale reiezione dell’impugnativa con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. III).
1.4. Il ricorrente si è espresso ulteriormente in merito con scritto del 1° novembre 2006 (cfr. doc. V).
1.5. L’USSI, il 22 novembre 2006, ha presentato le proprie osservazioni in relazione al doc. V (cfr. doc. VII).
1.6. Il 18 dicembre 2006 RI 1 ha formulato alcune precisazioni attinenti alla fattispecie (cfr. doc. IX).
1.7. L’Ufficio resistente, il 18 dicembre 2006, ha comunicato che il 13 dicembre 2006 il ricorrente ha sottoscritto un verbale da cui risulta che allo stesso è stata riconosciuta una prestazione assistenziale limitatamente per il periodo 1° novembre 2006/31 gennaio 2007. In tale occasione è stato pure puntualizzato che a decorrere dal 1° febbraio 2007 non avrebbe più potuto essere presentata alcuna richiesta di rinnovo (cfr. doc. XI, 1-3).
1.8. Pendente causa questa Corte ha posto alcuni quesiti all’USSI (cfr. doc. XII).
L’Ufficio resistente ha risposto il 28 dicembre 2006 (cfr. doc XIII).
1.9. L’insorgente si è pronunciato al riguardo il 5 gennaio 2006, riconfermandosi nelle richieste formulate con l’atto ricorsuale (cfr. doc. XV).
1.10. Il doc. XV è stato inviato all’USSI per conoscenza con facoltà di presentare eventuali osservazioni entro il termine di dieci giorni (cfr. doc. XVI).
L’Ufficio resistente è rimasto silente.
in diritto
In ordine
2.1. Oggetto del contendere è la questione di sapere se correttamente o meno l’USSI ha negato al ricorrente il diritto a prestazioni assistenziali a decorrere dal mese di giugno 2006.
Per quanto attiene, invece, alla pretesa di prestazioni per i mesi da agosto a novembre 2005, va osservato che la decisione formale del 14 gennaio 2006 con cui all’insorgente è stata riconosciuta una prestazione assistenziale a decorrere dal mese di dicembre 2005 e la decisione formale del 27 gennaio 2006 con cui allo stesso è stata assegnata una prestazione per il periodo da gennaio a maggio 2006 (cfr. doc. 3/3) sono state impugnate unicamente dal Comune di __________ con reclamo del 22 febbraio 2006 (cfr. doc. 3/2).
La decisione su reclamo del 1° marzo 2006 che ha confermato il contenuto dei primi provvedimenti (cfr. doc. 3/1) è del resto passata in giudicato incontestata.
Visto che nella precedente procedura l’aspetto dell’inizio della prestazione, fatto coincidere con il mese di dicembre 2005, non è stato contestato, né è stato riesaminato d’ufficio, ora la richiesta di anticipare la decorrenza dell’aiuto sociale risulta irricevibile (cfr. DTF 119 V 347 segg., STFA del 13 luglio 2006 nella causa M., I 532/05, consid. 1).
Inoltre è utile ricordare che la giurisprudenza federale ha stabilito che è la decisione impugnata che costituisce il presupposto ed il contenuto della contestazione sottoposta all'esame giudiziale (cfr. SVR 2005 AHV Nr. 19; DTF 130 V 388; DTF 125 V 4-3; DTF 122 V 36 consid. 2a, DTF 110 V 51 consid. 3b e giurisprudenza ivi citata; SVR 1997 UV 81, p. 294) e non altre questioni non affrontate nella decisione su reclamo.
In concreto la decisione su reclamo del 4 settembre 2006 riguarda esclusivamente il rifiuto di assegnare al ricorrente ulteriori prestazioni assistenziali a fare tempo dal giugno 2006.
Ogni altra controversia esula dalla presente vertenza. Di conseguenza questa Corte non potrebbe comunque chinarsi su altre problematiche diverse dalla questione riguardante il diritto o meno di RI 1 a una prestazione assistenziale a partire dal 1° giugno 2006, come quelle sollevate dall’insorgente relative al promovimento economico o all’operato del Municipio di __________ (cfr. doc. I).
Nel merito
2.2. L’intervento della pubblica assistenza è regolato nel Cantone Ticino dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971 (Las).
Tale normativa è stata oggetto di modifiche che sono state adottate dal Gran Consiglio il 3 dicembre 2002 (cfr. FU 99/2002 del 10 dicembre 2002 pag. 8289 segg.) e sono entrate in vigore il 1° febbraio 2003.
Questi cambiamenti sono stati resi necessari dalla Legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps), adottata dal Parlamento il 26 giugno 2002 (cfr. FU 53/2002 del 2 luglio 2002 pag. 4752 segg.) ed entrata in vigore anch’essa il 1° febbraio 2003 (cfr. BU 3/2003 del 31 gennaio 2003).
Il 1° ottobre 2006 sono peraltro entrate in vigore alcune ulteriori modifiche della Las e della Laps (cfr. BU 44/2006 del 29 settembre 2006 pag. 385-386; BU 40/2006 del 8 settembre 2006 pag. 313-317).
Esse non sono tuttavia applicabili nel caso concreto.
Infatti nel diritto delle assicurazioni sociali è determinante il disciplinamento legale in vigore al momento in cui si è realizzata la fattispecie giuridicamente rilevante (cfr. DTF 130 V 329; DTF 129 V 1; DTF 128 V 315 = SVR 2003 ALV Nr. 3;SVR 2003 IV Nr. 25; STFA del 23 gennaio 2002 nella causa L., H 114/01; STFA 20 gennaio 2003 nella causa V. e V.-A., K 133/01; DTF 122 V 35 consid. 1; DTF 118 V 110 consid. 3; RAMI 1999 n. K 994 pag. 321 consid. 2).
Nel caso in esame l’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento, con decisione su reclamo del 4 settembre 2006, ha confermato il diniego di assegnare al ricorrente delle prestazioni assistenziali per il periodo dal mese di giugno 2006.
In quel lasso di tempo le ultime modifiche della LAS e della Laps non erano ancora in vigore.
2.3. L'art. 1 Las stabilisce che lo Stato provvede, nel rispetto della dignità e dei diritti della persona, all'attribuzione delle prestazioni sociali stabilite dalla legislazione federale o cantonale e, in particolare, all'assistenza di quanti stanno per cadere o siano caduti nel bisogno (cpv. 1).
Le prestazioni sociali hanno lo scopo di favorire l'inserimento sociale e professionale dei beneficiari (cpv. 2).
L'art. 2 della Legge fissa il principio della sussidiarietà dell'assistenza e prevede al cpv. 1 che "le prestazioni assistenziali secondo questa legge sono complementari o suppletorie a quelle della previdenza, delle assicurazioni sociali e delle misure contro la disoccupazione previste da altre leggi cantonali".
Il cpv. 2 precisa che "in particolare le prestazioni assistenziali propriamente dette di tipo finanziario vengono concesse solo una volta esaurite le altre prestazioni sociali previste dalla Legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (art. 13 Laps)".
L’art. 13 Laps, afferente all’ordine delle prestazioni, enuncia peraltro che
" Le prestazioni sociali di complemento armonizzate vengono concesse nell’ordine in cui figurano all’art. 2 cpv. 1, ritenuto che:
a) prima dell’erogazione delle prestazioni sociali di complemento vanno erogate le partecipazioni al premio dell’assicurazione contro le malattie a cui i membri dell’unità di riferimento hanno diritto;
b) ogni prestazione va erogata sino al massimo dell’importo previsto dalla legge speciale prima di concedere una prestazione che segue nell’ordine;
c) nel calcolo di ogni prestazione vengono computate quelle che la precedono nell’ordine, anche se il titolare del diritto o un’altra persona dell’unità di riferimento vi ha rinunciato.”
Inoltre giusta l’art. 2 cpv. 1 Laps:
" Sono prestazioni sociali ai sensi della legge:
a) la partecipazione al premio dell’assicurazione contro le malattie previsto dalla Legge federale sull’assicurazione malattie (LAMal) del 18 marzo 1994 e dalla relativa legge cantonale di applicazione;
b) l’aiuto sociale allo studio previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
c) l’assegno di studio previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
d) l’assegno complementare per il perfezionamento e la riqualificazione professionale previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
e) l’indennità straordinaria ai disoccupati prevista dalla Legge sul rilancio dell’occupazione e sul sostegno ai disoccupati del 13 ottobre 1997;
f) l’assegno integrativo previsto dalla Legge sugli assegni di famiglia dell’11 giugno 1996;
g) l’assegno di prima infanzia previsto dalla Legge sugli assegni di famiglia dell’11 giugno 1996;
h) le prestazioni assistenziali previste dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971.”
Anche dal Messaggio n. 4773 del 1° luglio 1998 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali, p.to 8, si evince che la priorità di intervento spetta alla partecipazione dei premi dell’assicurazione contro le malattie, poiché questa è obbligatoria per tutti i residenti. In seguito intervengono i sussidi per il perfezionamento e la riqualifica professionale, le indennità straordinarie di disoccupazione durante il periodo previsto per questi contributi, gli assegni integrativi per i figli e gli assegni di prima infanzia. Le prestazioni assistenziali costituiscono l’ultimo intervento sociale.
2.4. Secondo l’art. 11 Las i provvedimenti assistenziali consistono in provvedimenti preventivi (art. 12 Las) e in prestazioni assistenziali propriamente dette (art. 17).
Al riguardo va rilevato che la legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps) ha previsto per la Las la possibilità di derogare alla legge quadro. Questo principio è sancito esplicitamente dall’art. 2 cpv. 2 Laps, che autorizza la Las a derogare alle disposizioni degli art. 4, 6, 8, 9, 10, 23 e 33 Laps (cfr. Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 2).
La natura, l’ampiezza e la durata delle prestazioni assistenziali propriamente dette sono commisurate agli scopi di questa legge, alle condizioni personali e alle situazioni locali (art. 17 cpv. 1 Las).
Esse si suddividono in due categorie: ordinarie e speciali (art. 17 cpv. 2 Las).
Questa distinzione si basa su criteri qualitativi inerenti alle prestazioni, in relazione al tipo di bisogno cui sono destinate (cfr. Messaggio n. 5250 del Consiglio di Stato relativo alla modifica della Legge sull'assistenza dell’8 maggio 2002, pag. 3).
Inoltre le prestazioni assistenziali possono essere ricorrenti o puntuali (art. 17 cpv. 3 Las).
Relativamente alle prestazioni ordinarie l’art. 18 Las enuncia:
" Le prestazioni assistenziali ordinarie coprono la differenza fra il reddito disponibile residuale e la soglia d’intervento ai sensi dell’art. 19, da cui vengono dedotte le prestazioni sociali di complemento effettivamente percepite sulla base della Laps. (cpv. 1)
Le prestazioni ordinarie hanno di regola carattere ricorrente. (cpv. 2)."
Ex art. 19 Las, concernente la soglia di intervento, poi:
" La soglia d’intervento per le prestazioni assistenziali, in deroga all’art. 10 Laps, è definita ogni anno, tenuto conto delle direttive emanate dalla Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale."
L’art. 19 Las definisce la soglia di intervento per le prestazioni assistenziali in deroga a quella stabilita dalla Laps (art. 10 Laps) che fa riferimento ai limiti minimi previsti dalla legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI.
La Las rinvia, in effetti, alle disposizioni della Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale (COSAS), a cui peraltro il Ticino si adegua da molti anni, come altri Cantoni.
L’ammontare della soglia Las viene deciso annualmente tenuto conto delle direttive della COSAS (cfr. Consiglio di Stato, Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 3).
Nel Rapporto del 5 novembre 2002 sul messaggio n. 5250, pag. 4-5 la Commissione della gestione ha indicato che tale soglia è inferiore al minimo delle PC e può configurarsi con il concetto di minimo vitale garantito dalla Costituzione federale e dalla Costituzione cantonale. La soglia definita a livello svizzero si basa sui dati statistici svizzeri inerenti ai consumi delle famiglie e dei singoli ed è considerata come scientificamente attendibile e appropriata.
Il Dipartimento della sanità e della socialità - DSS (ai sensi degli art. 48 Las e 1 Reg.Las esso è, infatti, competente per l’esecuzione e l’applicazione della Las e del suo regolamento; esso si avvale dell’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento) -, il 24 gennaio 2006, sentito il parere dell’USSI e della Divisione dell’azione sociale, ha deciso, considerato, da un lato, che la COSAS ha adottato il 3 dicembre 2004 una nuova versione delle «direttive per il calcolo del sostegno sociale» (al riguardo, cfr. "Inciter et intégrer: le système des nouvelles normes de la CSIAS" in Repère social n° 72 dicembre 2005 - gennaio 2006 pag. 2 seg.) che la Conferenza dei direttori cantonali delle opere sociali invita ad applicare, dall’altro, che "il coordinamento con le altre prestazioni sociali, l’organizzazione del sostegno sociale in Ticino, come pure ragioni attinenti alla politica di bilancio del Cantone rendono problematico un adeguamento integrale alle nuove direttive della COSAS - peraltro non richiesto dall’art. 19 della Las" -, che a far tempo dal 1° gennaio 2006 la soglia di intervento corrisponde:
" A. Forfait globale e Supplemento d'integrazione
Persona dell'unità di riferimento (economia domestica ai sensi del sostegno sociale)
Forfait globale per il mantenimento (raccomandato dalla COSAS) (fr./mese)
Supplemento d'integrazione (adattamento delle raccomandazioni minime della COSAS) (fr./mese)
Totale (fr./mese)
1 persona
960.--
100.--
1060.--
2 persone
1469.--
100.--
1569.--
3 persone
1786.--
100.--
1886.--
4 persone
2054.--
100.--
2154.--
5 persone
2323.--
100.--
2423.--
6 persone
2592.--
100.--
2692.--
7 persone
2861.--
100.--
2961.--
Per ogni persona supplementare
+ 269.--
-
+ 269.--
B. Supplemento per unità di riferimento di 3 o più persone di 16 anni o più (ripreso dalle precedenti raccomandazioni della COSAS):
per unità di riferimento con più di due persone di almeno 16 anni compiuti, gli importi di cui sopra sono integrati da un supplemento mensile assegnato alla terza e alle successive persone di 16 o più anni di età; l'importo di tale supplemento è di 206.-- fr./mese per ognuna di queste persone."
(cfr. Direttive riguardanti gli importi delle prestazioni assistenziali per il 2006 in BU 4/2006 del 24 gennaio 2006 pag. 33-34)
Per inciso è utile segnalare che gli importi appena menzionati sono stati mantenuti anche per l’anno 2007 (cfr. Direttive riguardanti gli importi delle prestazioni assistenziali per il 2007; BU 3/2007 del 23 gennaio 2007, pag. 27-28).
2.5. Dalla documentazione agli atti emerge che RI 1 svolge l’attività indipendente di gallerista d’arte (cfr. doc. 71; 70).
Nel mese di gennaio 2006, a causa di difficoltà finanziarie vissute dall’insorgente in relazione alla propria attività indipendente, gli è stata accordata una prestazione assistenziale per il periodo dal mese di dicembre 2005 al mese di maggio 2006, di fr. 2'214.-- per il mese dicembre 2005 e di fr. 2'213.--mensili da gennaio a maggio 2006 (cfr. doc. 3/1; 3/3).
Il ricorrente, nel mese di maggio 2006, ha chiesto all’USSI di prolungare la concessione di prestazioni fino al mese di ottobre 2006 (cfr. doc. 2/12).
Tale domanda è stata respinta con decisione formale del 29 maggio 2006, in quanto l’intervento di sei mesi da dicembre 2005 a maggio 2006 era temporaneo e in seguito l’interessato, se del caso, avrebbe dovuto cessare l’attività indipendente per poter fare ricorso alle indennità straordinarie di disoccupazione (cfr. doc. 2/11).
L’insorgente, l’8 giugno 2006, ha interposto reclamo contro questo provvedimento (cfr. doc. 2/10).
Con ulteriori scritti egli ha, poi, ridotto la pretesa di ulteriori prestazioni posteriori al maggio 2006 a tre mesi, da giugno ad agosto 2006 (cfr. doc. 2/9; 2/7).
L’USSI, con decisione su reclamo del 4 settembre 2006, ha confermato il contenuto del suo primo provvedimento, specificando che nel mese di agosto 2006 il Municipio di __________ ha formulato un preavviso negativo, opponendosi al finanziamento di un’attività indipendente con soldi pubblici (cfr. doc. A1; 79).
2.6. Le direttive emesse dalla Conferenza Svizzera dell’azione sociale (COSAS) valide dal gennaio 2005, per quanto concerne il sostegno alle persone che esercitano un’attività indipendente, prevedono:
" Nel caso di sostegno a persone con un'attività indipendente, si dovrà fare una distinzione tra l'obiettivo dell'indipendenza economica e quello del mantenimento della capacità di organizzare la giornata.
▪ Sostegno temporaneo in caso di attività indipendente già in
atto
La premessa per ottenere un sostegno temporaneo è la disponibilità del richiedente di fare eseguire, in tempo utile, una perizia per determinare le condizioni di sopravvivenza economica dell'impresa. A tal fine è consigliabile il coinvolgimento di persone competenti (per es. Adlatus, l'Associazione svizzera di esperti e ex quadri dell'economia e dell'industria) o di altre associazioni professionali. I costi legati a questa perizia sono a carico del conto di sostegno individuale.
Condizione indispensabile per l'ottenimento di un sostegno temporaneo è la stipulazione di una convenzione scritta che regoli i quattro punti seguenti:
▪ termine per la presentazione della documentazione necessaria
▪ termine per la perizia
▪ durata
▪ modalità della soppressione delle prestazioni finanziarie.
Le prestazioni finanziarie dell'ufficio del sostegno sociale consistono nell'assicurare al beneficiario (a titolo complementare) il minimo d'esistenza per una durata limitata. Questo periodo può essere prolungato se è imminente un "turnaround" della situazione.
La persona interessata può procedere a modesti investimenti a carico dell'Ufficio del sostegno sociale, se l'impresa garantisce già i mezzi necessari al suo mantenimento, purché questi investimenti possano prevenire una dipendenza dal sostegno sociale anche in futuro.
La regola prevede che le spese d'esercizio non possano essere assunte dagli uffici del sostegno sociale."
L’espressione “turnaround” rappresenta tutti i processi sistematici di rilancio, generatore di un insieme di cambiamenti rilevanti, spesso urgenti, disegnati in vista di un obiettivo: il ritorno dell’impresa all’equilibrio, alla redditività, allo sviluppo ulteriore. Da un punto di vista formale il turnaround coincide con l’approvazione del piano di risanamento, mentre dal punto di vista sostanziale si identifica con l’attuazione delle prime operazioni finalizzate ad arginare le perdite (cfr. www.tesionline.it).
2.7. Nel caso di specie, come visto sopra, al ricorrente, gallerista indipendente, è stato accordato da parte dell’assistenza sociale un aiuto temporaneo di sei mesi, e meglio dal dicembre 2005 al maggio 2006.
La situazione finanziaria dell’attività dell’insorgente, nel mese di maggio 2006, non era tuttavia concretamente cambiata, né era imminente un turnaround della stessa.
Infatti dalle carte processuali risulta, in primo luogo, che l’acquisto di un’opera da parte di una clinica __________ su cui il ricorrente contava, non solo non si era ancora concretizzato, ma nemmeno ne era garantito il finanziamento e ciò perlomeno fino al mese di gennaio 2007 (cfr. doc. 2/12, 2/10, I, XV).
In secondo luogo, che in relazione ai numerosi potenziali clienti contattati dal ricorrente per allestimenti artistici, come ad esempio la __________, __________, __________, __________ ecc., ma nulla si era, né si è fino ad oggi effettivamente realizzato, ad eccezione della vendita di un quadro a __________ nel luglio 2006 del valore di fr. 10'000.-- (cfr. doc. 2/8; 2/9; B4; B5; B6; V).
Tale importo, però, non è sufficiente per concludere che la situazione dell’attività del ricorrente era in fase di miglioramento e di rilancio.
Del resto l’insorgente stesso in uno scritto a questa Corte del gennaio 2007 ha indicato che ancora a quel momento non era in vista alcuna vendita (cfr. doc. XV).
In simili circostanze, siccome la sopravvivenza economica dell’attività dell’insorgente non era per nulla presumibile, il ricorrente non adempiva le condizioni per ottenere la proroga, a titolo eccezionale, del versamento di prestazioni assistenziali a far tempo da giugno 2006 quale sostegno per persone che esercitano un’attività indipendente ai sensi delle direttive COSAS (cfr. consid. 2.6.).
Da questo profilo, dunque, a ragione l’USSI ha negato al ricorrente il diritto a ulteriori prestazioni dopo il mese di maggio 2006.
2.8. Tale soluzione risulta tanto più fondata se si pone mente al fatto che l’assistenza sociale ha carattere sussidiario rispetto alle prestazioni sociali federali e cantonali (cfr. art. 2 Las; consid. 2.3.).
Per quanto qui di interesse, l’art. 2 Las e gli art. 2 e 13 Laps contemplano la priorità delle indennità straordinarie di disoccupazione previste dalla Legge sul rilancio dell’occupazione e sul sostegno ai disoccupati (L-rilocc) rispetto alle prestazioni assistenziali.
L’art. 10 della L-rilocc, nel suo tenore in vigore dal 1° febbraio 2003, relativo al sostegno ai lavoratori indipendenti disoccupati, prevede che:
" Ai disoccupati che hanno cessato da 6 mesi al massimo un’attività indipendente e non hanno diritto alle prestazioni della LADI, lo Stato può versare indennità straordinarie interamente a carico del Cantone.(cpv. 1)
Può beneficiare di tali indennità chi:
a) ha dimostrato di aver fatto il possibile per evitare o abbreviare la
disoccupazione;
b) non riceve rendite AVS o AI intere;
c) soddisfa i requisiti della Legge sull’armonizzazione e il
coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000
(Laps).(cpv. 2)
In caso di capacità lavorativa temporaneamente inesistente o ridotta
per malattia o infortunio i beneficiari hanno diritto all’ intera indennità.
Questo diritto è limitato a 15 indennità giornaliere entro il periodo di
percezione fissato dall’ art. 11 cpv. 2. (cpv. 3)"
Al riguardo va osservato che nell’ambito della riorganizzazione delle prestazioni sociali cantonali, messa in atto con l’adozione della Legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps), entrata in vigore il 1° febbraio 2003 (cfr. BU 3/2003 del 31 gennaio 2003 pag. 13 segg.), l’art. 10 L-rilocc è stato modificato.
In effetti fino al 31 gennaio 2003 tale disposto contemplava la possibilità di beneficiare delle indennità straordinarie di disoccupazione anche per i lavoratori dipendenti.
Tale diritto è stato abolito a decorrere dal 1° febbraio 2003 (cfr. Messaggio del 1° luglio 1998 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali n. 4773, p.to 9.2.; Messaggio del 22 dicembre 1998 n. 4773a complementare al messaggio n. 4773, p.to 3).
Con l’entrata in vigore della Laps il calcolo delle indennità straordinarie ai disoccupati viene effettuato facendo riferimento ai parametri della Laps, come risulta dai disposti di legge menzionati al considerando precedente.
Nel giugno 2006 all’insorgente non poteva essere riconosciuto il diritto a indennità giornaliere di disoccupazione, visto che lo stesso, non adempiva i requisiti di cui all’art. 10 L-rilocc in quanto non aveva cessato la propria attività indipendente.
A più forte ragione, dunque, siccome, come appena esposto, le prestazioni assistenziali sono comunque sussidiarie rispetto alle indennità per indipendenti disoccupati contemplate dalla L-rilocc, RI 1 neppure poteva beneficiare di un ulteriore aiuto assistenziale (a tale proposito cfr. STF del 6 dicembre 2004 nella causa X., 2P.301/2004).
Il fatto che l’USSI, nel dicembre 2006, abbia assegnato al ricorrente una prestazione assistenziale per i mesi da novembre 2006 a gennaio 2007 non è poi influente ai fini della presente vertenza.
In effetti, rispetto alla situazione di fatto vigente fino all’emanazione della decisione su reclamo del 4 settembre 2006 (il Tribunale delle assicurazioni, ai fini dell'esame della lite, si fonda di regola sui fatti che si sono realizzati fino all'emanazione della decisione su opposizione contestata; cfr. STFA del 14 giugno 2005 nella causa F., I 319/04, consid. 1.1.; STFA del 22 aprile 2005 nella causa S., U 417/04, consid. 1.1.; DTF 129 V 4 consid. 1.2.; DTF 128 V 315=SVR 2003 ALV nr. 3; DTF 121 V 366 consid. 1b), è intervenuto un nuovo elemento rilevante, ossia l’introduzione, nel mese di novembre 2006, di una procedura di sfratto nei confronti del ricorrente (cfr. doc. XI2; 78).
Dal “Contratto di compravendita immobiliare, costituzione di diritto di abitazione e contratto di ricupera” del 19 luglio 2005 si evince che a favore dell’insorgente, il quale ha venduto ai signori __________ ed __________ l’immobile di __________ ereditato dai genitori (cfr. doc. 2/17), era sì stato costituito un diritto di abitazione oneroso, ma della durata fino al 30 settembre 2006 (cfr. doc. 14; 1/7).
Relativamente alle prestazioni erogategli dal novembre 2006 al gennaio 2007, il ricorrente, il 13 dicembre 2006, davanti all’USSI ha in ogni caso firmato un rapporto in cui è stato dichiarato:
" (…)
Si tratta di un ultimo e non più rinnovabile intervento assistenziale; dopo di che qualora la situazione del signor RI 1 non dovesse portare a miglioramenti finanziari lo stesso provvederà alla chiusura della sua attività indipendente annunciandosi all'Agenzia AVS di __________ ed al consulente del personale dell'Ufficio regionale di collocamento di __________ per avviare la domanda di indennità straordinaria ai disoccupati ex-indipendenti, indennità che sarà versata dall'Ufficio delle misure attive per 120 giorni sull'arco massimo di un anno.
Una domanda di assistenza potrà essere ripresentata solo al momento dell'avvenuto esaurimento di questa indennità." (Doc. XI2)
2.9. Nell’atto di ricorso RI 1 ha indicato che durante l’incontro con l’USSI del mese di dicembre 2005 la funzionaria __________ avrebbe asserito che un prolungamento delle prestazioni assistenziali fino a novembre 2006 era possibile (cfr. doc. I).
Il TCA, in proposito, constata, in primo luogo, che tale incontro ha avuto luogo prima dell’emanazione da parte dell’amministrazione sia delle decisioni formali del gennaio 2006 con le quali al ricorrente è stata accordata una prestazione assistenziale limitatamente al periodo da dicembre 2005 a maggio 2006 impugnate con reclamo soltanto dal Comune di __________, che della relativa decisione su reclamo del 1° marzo 2006 con cui è stato respinto il reclamo, passata in giudicato incontestata.
In secondo luogo, che dagli atti non risulta comunque nulla riguardo a quanto affermato dal ricorrente, che peraltro non sostiene che gli sarebbe stata garantita una proroga del diritto di percepire prestazioni assistenziali, bensì unicamente che gli sarebbe stata prospettata la possibilità di un eventuale prolungamento delle stesse.
Infatti in una nota redatta, il 22 dicembre 2005, da __________ dell’USSI è stato specificato che:
" (…) l’interessato viene informato che dovrà presentare una nuova situazione relativa alla sua attività per documentare che attualmente non ha entrate, eventualmente il nostro intervento potrebbe avere un carattere provvisorio (massimo 6 mesi) dopo di che dovrà o chiudere o raccogliere i frutti di quanto sta facendo.” (Doc. 2/17)
Infine che, anche volendo ritenere, per pura ipotesi di lavoro, che all’insorgente è stata fornita da parte dell’USSI un’informazione errata e rilevante per la presente lite, ossia che il medesimo aveva diritto a prestazioni fino al mese di novembre 2006, la buona fede del ricorrente non potrebbe in ogni caso essere tutelata.
Il diritto alla protezione della buona fede di cui all’art. 9 Cost., consente al cittadino di esigere che l'autorità rispetti le proprie promesse e che essa eviti di contraddirsi, è garantito e impone all'autorità di discostarsi dal principio della legalità, allorché i seguenti presupposti, precisati da una lunga e consolidata giurisprudenza, sono cumulativamente adempiuti
1. l'autorità deve essere intervenuta in una situazione concreta nei riguardi di persone determinate;
2. l'autorità ha agito o creduto di agire nei limiti delle proprie competenze;
3. l'assicurato non deve essersi reso conto immediatamente dell'inesattezza dell'informazione ricevuta;
4. l'informazione errata ha indotto l'assicurato ad adottare un comportamento o un'omissione che gli è pregiudizievole;
5. la legge non è stata modificata dal momento in cui l'informazione è stata data.
(cfr. STFA del 25 ottobre 2005 nella causa B. e B., K 107/05 consid. 3.1.; STFA del 4 luglio 2005 nella causa M., C 270/04, consid. 3.3.1.; STFA del 28 gennaio 2004 nella causa Arbeitslosenkasse der Gewerkschaft Bau & Industrie GBI c/ A., C 218/03, consid. 2; STFA del 29 agosto 2002 nella causa Amt für Arbeit St. Gallen c/ S., C 25/02; DTF 121 V 65, consid. 2a pag. 66-67 e la giurisprudenza ivi citata; RAMI 1993 pag. 120-121, Pratique VSI 1993 pag. 21-22, RCC 1991 pag. 220 consid. 3a, RCC 1983 pag. 195 consid. 3, RCC 1982 pag. 368 consid. 2, RCC 1981 pag. 194 consid. 3, RCC 1979 pag. 155, DLA 1992 p. 106, DTF 118 V 76 consid. 7, RDAT I-1992 n° 63; Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, pag. 390ss; Knapp, Précis de droit administratif, 4a ed., n° 509, pag. 108-109; Haefliger, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, pag. 217ss).
La condizione secondo cui l'informazione errata deve avere indotto l'assicurato ad adottare un comportamento o un'omissione non reversibile senza pregiudizio in una sentenza del 6 settembre 2001 nella causa M., C 344/00, è stata così precisata:
" (…) Bei der Prüfung des Kriteriums, ob Dispositionen getroffen
wurden, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können, ist zu berücksichtigen, dass die Auskunft für das Verhalten des Betroffenen ursächlich sein muss. Ein Kausalzusammenhang zwischen der behördlichen Auskunft und dem darauf folgenden Handeln der betroffenen Person ist gegeben, wenn angenommen werden kann, diese hätte sich ohne die Auskunft anders verhalten. Die Kausalität fehlt, wenn der Adressat bereits vor der Auskunftserteilung nicht wieder rückgängig zu machende Dispositionen getroffen hat, er sich auch ohne die Auskunft zu den gleichen Dispositionen entschlossen hätte, oder wenn ihm eine andere, günstigere Handlungsmöglichkeit gar nicht offen stand (Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel 1983, S. 102 f.; dies., Falsche Auskünfte von Behörden, in: ZBl 1991 S. 16; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 75 B III Ziff. 3c/2 S. 242).“
Tale presupposto è stato riconosciuto dal Tribunale federale in una sentenza del 29 agosto 2002 nella causa S., C 25/02, relativa a una vertenza di restituzione di prestazioni erogate a un assicurato che aveva ceduto la propria attività nella cui fase di progettazione aveva ricevuto dall’assicurazione contro la disoccupazione delle indennità giornaliere speciali - alla moglie, per la quale aveva continuato a lavorare. L’assicurato, sulla base delle informazioni che ha indicato di avere ricevuto da un collocatore prima dell’annuncio in disoccupazione, ossia che trasferendo la ditta alla moglie avrebbe avuto diritto alle indennità di disoccupazione, e dei successivi versamenti di tali prestazioni, ha rinunciato a liquidare la ditta individuale. Se avesse ricevuto la corretta informazione, egli avrebbe potuto interrompere definitivamente l’attività e beneficiare del prolungamento del termine quadro per l’eventuale versamento di altre indennità giornaliere ai sensi dell’art. 71d cpv. 2 LADI e 95e cpv. 2 OADI. La sua buona fede è stata quindi tutelata.
L’Alta Corte non ha invece considerato ossequiata questa condizione in una sentenza del 25 ottobre 2005 nella causa S., C 177/04. In quel caso l’assicurato aveva effettivamente ricevuto un’informazione erronea circa il momento in cui avrebbe dovuto richiedere le indennità speciali ai fini del promovimento di un’attività lucrativa indipendente ai sensi degli art. 71a segg. LADI. Tuttavia egli aveva avviato la propria attività già precedentemente alla disoccupazione. Anche nel caso in cui avesse inoltrato la domanda di indennità tempestivamente, egli non avrebbe quindi avuto in ogni caso diritto alle prestazioni dell’assicurazione contro la disoccupazione, siccome la fase di progettazione era già stata ultimata. L’assicurato, dunque, non ha subito alcun pregiudizio a seguito dell’errata informazione da parte dell’autorità.
Nel caso in esame questa Corte ritiene che non sarebbe soddisfatto il presupposto secondo cui l’eventuale erronea informazione deve avere indotto il ricorrente ad adottare un comportamento o un'omissione non reversibile senza pregiudizio.
Non si vede, infatti, quale comportamento a lui pregiudizievole potrebbe avere adottato l’insorgente a seguito dell’eventuale comunicazione circa il prolungamento delle prestazioni. Era in ogni caso suo dovere impegnarsi per permettere un miglioramento dell’andamento della propria attività indipendente al fine di riuscire a non necessitare di aiuti pubblici (assistenza sociale o indennità straordinarie di disoccupazione).
Del resto la possibilità di richiedere le indennità straordinarie di disoccupazione previste dalla L-rilocc è tuttora esistente per l’insorgente, purché cessi l’attività indipendente.
Inoltre non corrisponde al vero quanto asserito dal ricorrente in merito al fatto che non sarebbe stato reso attento che le prestazioni assistenziali gli venivano riconosciute, a fare tempo dal mese di dicembre 2005, per un periodo limitato di sei mesi non prorogabile (cfr. doc. I).
In effetti la decisione su reclamo del 1° marzo 2006 emanata dall’USSI indica che le prestazioni venivano assegnate a RI 1 limitatamente per il periodo di sei mesi da dicembre 2005 a maggio 2006 e che qualora la situazione alla fine di maggio 2006 non avesse determinato un’indipendenza economica, non sarebbe più stato giustificato elargire ulteriori prestazioni assistenziali (cfr. doc. 3/1).
2.10. Il ricorrente ha chiesto al TCA di sentire il capoufficio dell’USSI, __________, __________, __________ e altri collaboratori dell’USSI, l’avv. __________, la segretaria comunale di __________, __________, e __________. Inoltre egli ha postulato il richiamo del proprio incarto dal Comune di __________ e dall’USSI (cfr. doc. I; IX).
Questo Tribunale osserva innanzitutto che l’incarto USSI concernente RI 1, comprensivo di molti documenti relativi al Comune di __________ è parte integrante delle tavole processuali.
Considerato, poi, quanto rilevato in precedenza, ossia che sulla base della documentazione agli atti la questione relativa al diritto o meno a prestazioni assistenziali a decorrere dal mese di giugno 2006 è stata sufficientemente chiarita (cfr. consid. 2.7.; 2.8.) e che, in ogni caso, l’eventuale errata informazione da parte dell’autorità competente non permetterebbe la tutela della buona fede dell’insorgente (cfr. consid. 2.9.), il TCA ritiene che le audizioni postulate non potrebbero mettere in luce nuovi elementi ai fini del giudizio.
Di conseguenza la richiesta del ricorrente concernente l’audizione dei testi menzionati deve essere respinta.
A tale proposito va rammentato che conformemente alla costante giurisprudenza, qualora l'istruttoria da effettuare d'ufficio conduce l'amministrazione o il giudice, in base ad un apprezzamento coscienzioso delle prove, alla convinzione che la probabilità di determinati fatti deve essere considerata predominante e che altri provvedimenti probatori più non potrebbero modificare il risultato (valutazione anticipata delle prove), si rinuncerà ad assumere altre prove (cfr. SVR 2003 IV Nr. 1; STFA del 16 febbraio 2006 nella causa G., U 416/04, consid. 3.2.; STFA del 5 marzo 2003 nella causa G., H 411/01; STFA dell'11 gennaio 2002 nella causa C., H 102/01; STFA dell'11 gennaio 2002 nella causa C., H 103/01; STFA dell'11 gennaio 2002 nella causa D.SA, H 299/99; STFA del 26 novembre 2001 nella causa R., U 257/01; STFA del 15 novembre 2001 nella causa P., U 82/01; RCC 1986 p. 202 consid. 2d; STFA del 27 ottobre 1992 nella causa B.P.; STFA del 13 febbraio 1992 in re O.; STFA del 13 maggio 1991 nella causa A.; STCA del 25 novembre 1991 nella causa M.; F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2a ed., pag. 274; U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 212; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2a ed., p. 39 e p. 117), senza che ciò costituisca una lesione del diritto di essere sentito sancito dall'art. 29 cpv. 2 Cost. (DTF 124 V 94 consid. 4b, 122 V 162 consid. 1d e sentenza ivi citata).
2.11. Alla luce di tutto quanto esposto, questa Corte non può che confermare la decisione su reclamo del 4 settembre 2006.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
terzi implicati
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti