Raccomandata
Incarto n. 38.2013.7 DC/sc
Lugano 18 giugno 2013
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 6 febbraio 2013 di
RI 1
contro
la decisione su opposizione del 30 gennaio 2013 emanata da
Sezione del lavoro, 6501 Bellinzona in materia di assicurazione contro la disoccupazione
ritenuto, in fatto
1.1. Il 19 dicembre 2012 la ditta RI 1, attiva nel settore degli impianti elettrici, telefonia, telematici, quadri elettrici, ha inoltrato una domanda di lavoro ridotto per il periodo dal 14 gennaio al 30 aprile 2013 per 3 dei 9 dipendenti attivi nel settore d'esercizio "montatori elettricisti" facendo valere la mancanza di ordinazioni e sottolineando di partecipare sempre ai concorsi pubblici e di avere contattato delle ditte per prestito mano d'opera, ricevendo risposte negative. La ditta ha inoltre precisato di ritenere temporanea la perdita di lavoro in quanto spera che le offerte di lavoro si possano concretizzare (cfr. Doc. A7).
Il 7 gennaio 2013 l'amministrazione ha posto alcuni quesiti alla ditta (cfr. Doc. A5) la quale ha risposto l'11 gennaio 2013 (cfr. Doc. A6).
1.2. Il 30 gennaio 2013 la Sezione del lavoro, Ufficio giuridico ha emesso una decisione su opposizione con la quale ha confermato la precedente decisione del 21 gennaio 2013 (cfr. Doc. A4) e si è opposta al versamento di indennità per lavoro ridotto in quanto ritiene che le circostanze invocate (mancanza di ordinazioni, forte concorrenza nel settore, prezzi sottocosto, posticipo di lavori o mancata delibera) oltre a non essere imprevedibili, visto che sono già state invocate nei precedenti annunci, fanno pure parte del normale rischio aziendale (cfr. Doc. A1).
1.3. Contro la decisone su opposizione __________ ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA nel quale chiede che gli venga riconosciuto il diritto all'indennità per lavoro ridotto e rileva in particolare:
" (…)
1. Le ditte d'impianti elettrici non fanno parte del settore edilizia, ne per contratto o affinità di lavoro, le stesse sono sottoposte a un contratto collettivo autonomo riconosciuto a livello nazionale. Il coinvolgimento nel settore della costruzione della ditta è al massimo del 5% sul costo della costruzione e quindi incide all'interno della ditta tra il 40-45%.
2. La mancanza di ordinazioni che è iniziata già a settembre 2012 peggiorando e non accenna a migliorare è anche dovuta al settore delle fabbriche che a causa della crisi dovuta al franco forte, non ricevendo ordinazioni hanno ridotto al minimo indispensabile la manutenzione e investimenti di ammodernamento, questo per la nostra ditta risulta essere una grave perdita di ordinazioni (30-40%).
3. Le banche e uffici sulla piazza Ticinese non investono nell'ammodernamento di strutture quali reti informatiche e telematiche e questo comporta pure una perdita di ordinazioni (20-30%).
Tutte queste perdite di ordinazioni creano problemi occupazionali all'interno della ditta.
Da parte nostra stiamo cercando di risolvere la situazione telefonando ripetutamente i nostri clienti ed eventualmente cercare con colleghi il prestito mano d'opera, ma purtroppo si ricevono risposte negative. (…)" (Doc. I)
1.4. Nella sua risposta del 4 marzo 2013 la Sezione del lavoro propone di respingere il ricorso e rileva in particolare:
" (…)
2. Con il presente gravame l'interessata sostiene in buona sostanza che l'UG, a torto, avrebbe deciso in applicazione ei criteri sviluppati dalla giurisprudenza e dottrina nell'ambito dell'edilizia.
In particolare, a suo dire, le ditte d'impianti elettrici non farebbero parte del settore edile "ne per contratto o affinità di lavoro", essendo le stesse "sottoposte a un contratto collettivo autonomo riconosciuto a livello nazionale".
Ora, come sostenuto dalla ricorrente, le ditte in parola sottostanno al CCL nel ramo svizzero dell'installazione elettrica e dell'installazione delle telecomunicazioni e non vengono annoverato nel settore dell'edilizia principale (cfr. l'art. 2 cpv. 1 Contratto nazionale mantello per l'edilizia principale Svizzera, CNM 2008, 2008 – 2010). Va tuttavia precisato che la giurisprudenza sviluppata dal Tribunale federale nell'ambito dell'indennità per lavoro ridotto per il settore edile, vale analogamente per le imprese attive in un settore correlato con l'edilizia, ovvero nell'edilizia accessoria (Baunebengewerbe, cfr. STF C 237/06 del 6 marzo 2007 consid. 2). Tale principio si applica indipendentemente dall'importanza del coinvolgimento dell'impresa nel settore della costruzione.
3. In concreto, la ditta RI 1 dichiara di essere attiva nel campo degli "impianti elettrici, telefonia telematica, quadri elettrici" (cfr. Preannuncio di lavoro ridotto 19.12.2012 pto. 9°, doc. 8). Lo scopo societario indicato dalla medesima nel registro di commercio prevede segnatamente la progettazione e la realizzazione di impianti elettrici, quadri elettrici, telefoni federali, impianti di allarme, impianti per la ricezione radio e TV.
In base alla nomenclatura generale delle attività economiche 2008 (NOGA 2008) dell'ufficio federale di statistica, l'azienda in parola figura classificata con il Codice Genere NOGA 432100 Installazione di impianti elettrici nel Registro delle imprese e degli stabilimenti RIS (cfr. sito BurWeb (Betriebs – und Unternehmensregister), stato 28.02.2013, dettagli dell'unità locale, doc. 14). Il Genere NOGA 432100, quale sottogruppo della Divisione NOGA 43 Lavori di costruzione specializzati, rientra nella Sezione NOGA F Costruzioni (cfr. estratto classificazione NOGA, doc. 15).
L'attribuzione al settore dell'edilizia accessoria, categoria lavori di installazione, ci cui nel Notiziario statistico 2012-32, citato al punto 3 della decisione impugnata, avviene in base alla classificazione utilizzata dal KOF Centro di ricerche congiunturali del Politecnico di Zurigo, che si base sul codice NOGA. Secondo le informazioni assunte presso l'Ufficio di statistica, Giubiasco, (cfr. corrispondenza elettronica 07/09.09.2009 UG/Dante Caprara, doc. 16; coll. tel. 28.02.13 Sezione del lavoro/Davide Moser, UST) nel settore dell'edilizia principale vengono annoverate l'edilizia (Divisione NOGA 41) ed il genio civile (Divisione NOGA 42), in quella accessoria (Divisione NOGA 43 Lavori di costruzione specializzati) i lavori di installazione, corrispondente al Gruppo NOGA 432, ed i lavori di completamento corrispondente al Gruppo NOGA 433.
Oltre ai precitati criteri formali è opportuno sottolineare come, concretamente, la ricorrente indichi il motivo dell'introduzione del lavoro ridotto nella "Mancanza di ordinazione", il cui volume risulterebbe diminuito, "in quanto l'attuale situazione economica ritarda e blocca l'inizio di nuove costruzione" (cfr. Preannuncio di lavoro ridotto 19.12.2012, pto. 10c, 11a, doc. 8).
Visto quanto precede occorre concludere che l'azienda in parola è da ritenersi impresa attiva nell'edilizia accessoria, sottocomparto lavori di installazione. Quanto indicato dalla ditta nello scritto 11 gennaio 2013 (doc. 6), in risposta a quesiti posto dall'UG in data 7 gennaio 2013 (doc. 7) e nel ricorso in esame, non permette di giungere ad una conclusione diversa. A margine va poi precisato come in occasione del precitato accertamento le domande siano state formulate in modo aperto, senza predisporre le risposte in relazione ad un determinato settore.
Per quanto attiene all'asserita perdita di lavoro indiretta, dovuta alla mancanza di ordinazioni in ragione del franco forte nel settore delle fabbriche, le quali avrebbero ridotto a loro volta le ordinazioni (cfr. atto ricorsuale), si osserva come ciò nulla tolga alla caratteristica del lavoro fornito dall'azienda in parola. Inoltre, l'apprezzamento del franco, nella misura in cui sussiste, e le conseguenze che ne derivano, non possono più dirsi, a distanza di un anno e mezzo del loro verificarsi, imprevedibili. Essi rientrerebbero pertanto nel normale rischio aziendale, conformemente ai principi esposti al punto 2 della decisione impugnata. (…)" (Doc. III)
1.5. Il 7 marzo 2013 la ditta ha ancora rilevato:
" (…)
1) Le ditte di impianti elettrici non fanno parte in nessuna maniera del settore edile, in quanto come già detto è solo una parte di più o meno il 40/45% il lavoro svolto nel settore dell'edilizia.
2) La nostra ditta come già ripetuto risente in maniera preponderante la "mancanza di ordinazioni" in quanto e qui si può dire anche il nome un grosso cliente "__________" che comprende __________ e __________, a causa del decesso del suo amministratore delegato avvenuto 11.11.2011, con la nuova direzione ha momentaneamente sospeso ogni investimento sul piano di ammodernamento previsto negli anni 2013/2014.
Perdendo al momento un cliente così importane è normale che la nostra ditta ne risenta in modo predominante e quindi manca l'ordinazione.
3) Le fabbriche in Ticino non investono più nelle manutenzioni e ammodernamenti visto che ora si comincia a risentire in maniera predominante che il franco forte crea seri problemi di esportazione, e quindi si risparmia su tutto. Consideriamo quante ditte hanno nel 2012 chiuso o spostato la loro attività all'estero? (…)" (Doc. V)
Al riguardo la Sezione del lavoro si è così espressa:
" (…)
Osserviamo come la ricorrente porti un fatto nuovo (mancanza di ordinazione __________, pto. 2), non menzionato in precedenza e non comprovato, di cui si ignora, se si tratti di aspettative o lavori acquisiti e disdetti, rispettivamente sospesi.
Pertanto, riconfermando quanto espresso nella risposta di causa 4 marzo 2013 si propone la reiezione del ricorso in esame e la conferma della decisone impugnata." (Doc. VII)
1.6. Il 2 maggio 2013 il Presidente del TCA ha chiesto alla Sezione del lavoro di indicare quali sono stati i motivi per cui nel febbraio e nel marzo 2010 non si è opposta al versamento di indennità per lavoro ridotto (cfr. Doc. IX).
Il 13 maggio 2013 il Capoufficio dell'Ufficio giuridico, avv. __________, ha così risposto:
" Oltre a quanto prodotto in sede di risposta di causa (doc. 9 e 10) non disponiamo di altri documenti relativi all'esame della pratica specifica.
Va però rilevato, tenuto conto del periodo in cui sono state emesse le decisioni, che per la valutazione dei due preannunci in questione hanno certamente avuto grande rilevanza il contesto particolarmente negativo del mercato del lavoro nel corso del 2009 e del 2010 (cfr. grafico evoluzione lavoro ridotto annesso; il documento completo La Situazione del mercato del lavoro nel Cantone Ticino 04/2013 è consultabile su www.ti.ch/lavoro), la comunicazione 6 novembre 2009 della seco RHT: motifs conjoncturels et structurels de la perte de travail / risque normal d'exploration et caractère saisonnier e l'andamento della cifra d'affari (fatturato e previsioni) annunciato dell'impresa." (Doc. X)
Il 15 maggio 2013 il TCA ha assegnato alla ditta RI 1 un termine di 10 giorni per formulare osservazioni scritte (cfr. Doc. XI). La ricorrente è rimasta silente.
in diritto
2.1. I presupposti del diritto all'indennità per lavoro ridotto sono regolati all'art. 31 LADI.
Questa disposizione prevede esaustivamente (cfr. DTF 119 V 36) quattro condizioni materiali, espresse positivamente, e tre condizioni personali, espresse negativamente, per potere beneficiare dell'indennità per lavoro ridotto.
Le condizioni positive sono enumerate al cpv. 1 dell'art. 31 LADI secondo cui i lavoratori, il cui tempo normale di lavoro è ridotto o il cui lavoro è integralmente sospeso, hanno diritto a una indennità per lavoro ridotto se:
" a. sono soggetti all'obbligo di contribuzione all'assicurazione contro la disoccupazione e non hanno ancora raggiunto l'età minima per l'obbligo di contribuzione nell'AVS;
b. la perdita di lavoro è computabile (art. 32);
c. il rapporto di lavoro non è stato disdetto;
d. la perdita di lavoro è probabilmente temporanea ed è presumibile che con la diminuzione del lavoro potranno essere conservati i loro posti di lavoro."
Secondo il cpv. 1bis in vigore dal 1° luglio 2003 per verificare i presupposti del diritto di cui al cpv. 1 lett. d, in casi eccezionali può essere effettuata un'analisi aziendale a carico del fondo di compensazione.
I requisiti appena esposti devono essere adempiuti nella loro totalità.
Le condizioni negative sono stabilite all'art. 31 cpv. 3 LADI, secondo cui non hanno diritto all'indennità per lavoro ridotto:
" a. i lavoratori, la cui perdita di lavoro non è determinabile o il cui tempo di lavoro non è sufficientemente controllabile;
b. il coniuge del datore di lavoro occupato nell'azienda di quest'ultimo;
c. le persone che, come soci, compartecipi finanziari o membri di un organo decisionale supremo dell'azienda, determinano o possono influenzare risolutamente le decisioni del datore di lavoro, come anche i loro coniugi occupati nell'azienda."
2.2. Secondo l'art. 32 cpv. 1 LADI:
" Una perdita di lavoro è computabile se:
a. è dovuta a motivi economici ed è inevitabile e
b. per ogni periodo di conteggio è di almeno il 10 per cento delle
ore di lavoro normalmente fornite in complesso dai lavoratori dell'azienda."
Per l'art. 33 cpv. 1 LADI non è invece computabile una perdita di lavoro:
" a. se è dovuta a misure d'organizzazione aziendale, come lavori di pulizia, di riparazione o di manutenzione, nonché ad altre
interruzioni dell'esercizio, usuali e ricorrenti, oppure a circostanze
rientranti nella sfera normale del rischio aziendale del datore di
lavoro;
b. se è usuale nel ramo, nella professione o nell'azienda oppure se è causata da oscillazioni stagionali del grado d'occupazione;
c. in quanto cada in giorni festivi, sia cagionata da vacanze aziendali o sia fatta valere soltanto per singoli giorni immediatamente prima o dopo giorni festivi o vacanze aziendali;
d. se il lavoratore non accetta il lavoro ridotto e dev'essere pertanto rimunerato secondo il contratto di lavoro;
e. in quanto concerne persone vincolate da un rapporto di lavoro di durata determinata o da un rapporto di tirocinio o al servizio di un'organizzazione per lavoro temporaneo oppure;
f. se è la conseguenza di un conflitto collettivo di lavoro nell'azienda in cui lavora l'assicurato."
Scopo delle citate norme é di evitare la traslazione delle spese inerenti i rischi aziendali all’assicurazione contro la disoccupazione (cfr. Messaggio del Consiglio federale del 2 luglio 1980, in FF 1980 III pag. 531; cfr. pure il Rapporto della Commissione della gestione del Consiglio nazionale, “Efficacia delle indennità per lavoro ridotto”, in FF N. 10, 16 marzo 1999, pag. 1628-1643).
2.3. Secondo l'art. 33 cpv. 1 LADI non è computabile la perdita di lavoro dovuta a circostanze rientranti nella sfera normale del rischio aziendale. Per "normale rischio aziendale" si intende il pericolo di subire delle perdite per motivi legati alla sfera interna dell'azienda (ad esempio: difetti nei macchinari, problemi con il personale, errori di organizzazione) o per motivi esterni (ad esempio la situazione del mercato), che ogni impresa ha e che è di conseguenza in grado di calcolare o di prevenire o combattere con opportune contromisure (cfr. G. Gerhards: "Kommentar zum Arbeitslosenversicherung (AVIG)", Ed. Paul Haupt Berna e Stoccarda, 1987, Vol. I, pag. 426-428; STFA C 264/03 del 2 dicembre 2004; STFA C 189/02 del 15 marzo 2004; SVR 2003 ALV Nr. 9; DLA 2002 pag. 59, DLA 2000 pag. 53, consid. 4b, pag. 57 e 58; DLA 1999 pag. 48 e 204; DLA 1998 pag. 290; DLA 1996/1997 pag. 54, consid. 2b, pag. 58; DLA 1995 pag. 117, consid. 1b, pag. 119 e 120).
Infatti, la giurisprudenza federale ha stabilito che le perdite di lavoro che possono colpire ogni datore di lavoro rientrano nei rischi normali dell’azienda e devono di regola essere assunti da quest’ultima. Soltanto se esse presentano un carattere eccezionale o straordinario conferiscono un diritto all’indennità per lavoro ridotto (cfr. STFA C 121/05 dell’11 agosto 2005; STFA C 189/02 del 15 marzo 2004; SVR 2003 ALV Nr. 9; DLA 2000 pag. 53, consid. 4b, pag. 57 e 58; DLA 1999 pag. 204, consid. 2a, pag. 206; DLA 1996/1997 pag. 54, consid. 2b aa), pag. 58; DLA 1995 pag. 117, consid. 1b, pag. 119 e 120).
Nella citata sentenza C 189/02 del 15 marzo 2004, relativa ad una ditta attiva nel settore delle materie plastiche, più precisamente nella produzione di lastre in bicarbonato, che aveva introdotto il lavoro ridotto adducendo che la continua fluttuazione dei prezzi, sia per quanto concerne la materia prima, come pure per il prodotto finito, avrebbe indotto la clientela a procrastinare le ordinazioni, l’Alta Corte ha confermato il rifiuto delle prestazioni, affermando:
" (…)
Trattasi segnatamente di perdite di lavoro abituali che, secondo l'esperienza, sopravvengono periodicamente e possono colpire ogni datore di lavoro. Ogni azienda deve quindi affrontare tali evenienze ed essere in grado di prevederle, prevenirle o combatterle con opportuni provvedimenti. Soltanto se le perdite denotano un carattere eccezionale o straordinario possono dar diritto al versamento di un'indennità per lavoro ridotto (DLA 1998 no. 50 pag. 291 consid. 1, 1996/1997 no. 11 pag. 58 consid. 2b/aa e riferimenti; cfr. anche Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. I, pag. 426 segg., note 64-70).
(…)
Alla pronuncia cantonale deve essere prestata adesione anche nella misura in cui ha concluso che i motivi addotti dalla società a sostegno della domanda di indennità per lavoro ridotto - fluttuazione dei prezzi, differimento delle commesse - rientravano, conformemente alla giurisprudenza, nel normale rischio aziendale e non erano quindi risarcibili dall'assicurazione contro la disoccupazione."
In un’altra sentenza C 246/06 del 16 luglio 2007, il Tribunale federale ha ricordato che:
" (…)
Il concetto di normalità deve essere definito con riferimento all'attività specifica espletata dall'azienda e meglio deve tener conto delle sue peculiarità. In tale contesto il criterio della prevedibilità assume un significato determinante (DTF 119 V 500 consid. 1; DLA 1999 no. 10 pag. 48, 1998 no. 50 pag. 290, 1995 no. 20 pag. 117). (…)"
Nel settore dell’edilizia la costante giurisprudenza ha stabilito che differimenti di termini voluti dal committente o causati eventualmente da altri motivi non imputabili alle imprese incaricate dell'esecuzione dei lavori non sono insoliti nel ramo, ragione per cui l'assicurazione contro la disoccupazione non è tenuta a rispondere delle conseguenze degli stessi sull'occupazione delle maestranze (STFA inedita 6 settembre 1985 nella causa P.; STFA inc. AD 214/87 del 12 ottobre 1988).
In una decisione pubblicata in DLA 1995 N. 20 pag. 117 il TFA (dal 1° gennaio 2007: Tribunale federale, TF) ha sottolineato che è innegabile che nell'edilizia le perdite di lavoro dovute alla necessità di differire lavori a causa dell'insolvenza del committente, da un lato, e al ritardo di un progetto in seguito ad una procedura d'opposizione pendente e alla forte concorrenza, costituiscono rischi normali dell'azienda ed ha rilevato in particolare quanto segue:
«En ce qui concerne les variations du taux d'occupation dues à une
situation concurrentielle tendue, la Cour de céans a jugé que la perte du travail qui en résulte est susceptible de toucher chaque employeur d'une même branche économique (arrêt non publié M. du 29 juin 1989, C 25/89). Par ailleurs, il faut éviter que l'intervention de l'assurance-chômage entrave la concurrence par une redistribution des coûts et des revenus des entreprises structurellement fortes à celles qui le sont moins (sur ces questions, cf. Brügger, Die Kurzarbeitsentschädig als arbeitslosenversicherungsrechtliche Präventivmassnahme, th. Berne 1993, p. 70). Or, en l'espèce, la recourante produit un tableau comparatif de soumissions présentées par onze entreprises, relatives à la construction d'un trottoir. Certes, en admettant que ce document soit représentatif de la situation régnant sur l'ensemble du marché de la construction dans la région concernée, on constate que l'offre la plus avantageuse est sensiblement inférieure à l'offre présentée par la recourante. Il n'en demeure pas moins que Ia proposition de cette dernière se situe parmi les quatre offres les plus élevées présentées en l'occurrence, de sorte que la perte du marché en cause ne saurait être attribuée à d'éventuelles manoeuvres de «dumping» pratiquées par les entreprises concurrentes. On doit bien plutôt admettre que la diminution du taux d'occupation subie par la recourante est due à une situation concurrentielle tendue, dont l'assurance-chômage n'a pas à répondre.»
2.4. Applicando la giurisprudenza federale esposta al considerando precedente, questo Tribunale, in una sentenza 38.2007.71 del 4 luglio 2007 il TCA ha confermato il rifiuto di indennità per lavoro ridotto ad una impresa di costruzioni confrontata con l'assenza di ordinazioni a corto termine e il posticipo di lavori già programmati a causa di ricorsi.
In una sentenza C 246/06 del 16 luglio 2007 il Tribunale federale ha accolto un ricorso della SECO contro una decisione del TCA che aveva approvato l'operato della Sezione del lavoro che non si era opposta, nel principio, al riconoscimento di indennità per lavoro ridotto ad una ditta attiva in particolare nella produzione di bancali in legno.
L'Alta Corte ha stabilito che le circostanze invocate dall'azienda rientravano nel normale rischio aziendale, rilevando:
" 5.2 Questa Corte non condivide le conclusioni dei primi giudici nel ritenere che la situazione creatasi alla X.________ SA non fosse prevedibile. Infatti, da quanto precede emerge che la ditta era confrontata con misure di riorganizzazione aziendale e con lavori di riparazione usuali per un'azienda che inizia un'attività nuova.
La società da subito si era dovuta confrontare con problemi sia di produzione quantitativa dei pallet - in quanto i macchinari in dotazione della società invece di produrre 2'000 unità giornaliere, come aveva valutato il produttore italiano, leader mondiale del settore, era in grado di sfornare dalle 600 alle 700 unità - sia perché i macchinari erano sovente guasti.
In sostanza, sin dall'inizio dell'attività della società vi è stato un problema con il taglio del legno, che produceva scarti superiori a quelli previsti, e con il funzionamento dei macchinari, che per motivi tecnici si bloccavano. Nemmeno con i molteplici interventi dei tecnici della ditta produttrice è stato possibile risolvere tale problema.
Ora, i costi di tali disfunzioni - ossia l'inadeguatezza del macchinario rispettivamente degli interventi tecnici volti ad ottimizzarne la produzione dal profilo quantitativo e qualitativo, senza peraltro che il consiglio di amministrazione ne fosse messo tempestivamente a conoscenza e potesse quindi intervenire con l'autorevolezza che gli compete per combatterle in modo efficace, ad esempio procedendo in via giudiziale contro il venditore degli impianti per inadempimento delle qualità promesse - non possono essere caricati all'assicurazione contro la disoccupazione, come giustamente sostiene il seco, perché secondo un consolidato principio giurisprudenziale, condiviso dalla dottrina, le aritmie di funzionamento affrontate dalla X.________ SA rientrano nei normali rischi aziendali del datore di lavoro (v. consid. 3.1), atteso comunque che per l'art. 31 cpv. 1 lett. d LADI la perdita di lavoro deve essere temporanea (nel senso di pochi mesi e non di oltre 6 mesi).
Non è infatti ragionevolmente sostenibile finanziare con denaro pubblico i tempi morti, peraltro assai dispersivi dal profilo temporale, intercorsi in vista del reperimento di finanziamenti esterni. T.________ SA ha difatti affermato in sede di osservazioni all'opposizione interposta dal seco avverso la decisione 11 novembre 2005, che le conseguenze di un rifiuto all'ottenimento del lavoro ridotto sarebbero state con ogni probabilità il fallimento di T.________ SA in quanto gli azionisti non intendevano effettuare nuove iniezioni di denaro fresco nella società e gli accordi con l'azionista di M.________, società italiana attiva nel medesimo settore, dovevano subire modifiche sostanziali, visto che tutti gli attivi della società sottostavano a una riserva di proprietà da parte della creditrice e che quindi i proventi di qualsiasi vendita di attivi dovevano andare esclusivamente all'istituto di credito.
Se il consiglio d'amministrazione della società è intervenuto in ritardo (cambiando, dopo circa un anno, due responsabili della produzione) o se le trattative con finanziatori esterni si sono prolungate (per questioni burocratiche) oltre i tempi ragionevolmente ipotizzabili, questo non può di certo determinare un finanziamento con denaro pubblico ad opera delle assicurazioni sociali quando, come nel caso di specie, vengono a mancare i presupposti per beneficiare delle indennità per lavoro ridotto. Infatti, l'azienda si sarebbe dovuta tutelare direttamente contro il venditore dei macchinari (il produttore S.________, leader mondiale italiano) per farsi risarcire il danno causato dall'inadempimento contrattuale, ritenuto altresì che doveva preoccuparsi tempestivamente in vista del reperimento di finanziamenti esterni alla ditta non essendo ovviamente reputato congruo un lasso di tempo oltre i sei mesi."
In una sentenza 38.2008.67 del 12 febbraio 2009 il TCA ha confermato una decisione su opposizione della Sezione del lavoro la quale, accogliendo un'opposizione della SECO contro una sua precedente decisione positiva, ha negato ad un'impresa di costruzioni il diritto all'indennità per lavoro.
In quell'occasione il TCA si è così espresso:
" Nell'evenienza concreta l'impresa X ha sostanzialmente addotto, quali motivi per l'introduzione del lavoro ridotto, la dilazione delle decisioni di delibera di lavori, la mancanza di offerte e la mancata assegnazione di appalti (cfr. consid. 1.3, Doc. 5 e Doc. 12).
Ora, come giustamente sottolineato dalla SECO e dalla Sezione del lavoro, la costante giurisprudenza federale ha stabilito che tali circostanze fanno parte del normale rischio aziendale (cfr. consid. 2.4) per cui la perdita di lavoro non è computabile (cfr. pure STCA 38.2008.9 del 29 aprile 2008; STCA 38.2007.28 dell'8 agosto 2007; STCA 38.2007.21 del 4 luglio 2007; STCA 38.2007.41 del 1° ottobre 2007).
A nulla di diverso può portare la circostanza che l'oscillazione della cifra d'affari rispetto alla media del quadriennio sia superiore al 25% (su questa questione cfr. STF C 302/05 del 25 luglio 2007 e STCA 38.2008.37 del 24 settembre 2008).
Infatti, i motivi dell'ingente riduzione della cifra di affari fatta registrare dalla ditta (39.48%; cfr. consid. 1.2) nel caso presente sono da ascrivere a circostanze rientranti nel normale rischio aziendale, per cui la perdita di lavoro non è computabile.
Alla luce di quanto qui sopra esposto questo Tribunale non può che confermare la decisione su opposizione impugnata."
In una sentenza 38.2009 2 del 1° aprile 2009, sempre relativa ad un'impresa di costruzioni, il TCA ha confermato il rifiuto di riconoscere il diritto ad indennità per lavoro ridotto ad una ditta che aveva invocato come in passato, la dilazione della delibera di lavori.
In una sentenza 38.2009.11 del 24 giugno 2009 il TCA ha approvato l'operato della Sezione del lavoro che aveva rifiutato di riconoscere ad un'impresa di costruzioni il diritto alle indennità per lavoro ridotto in quanto i motivi da lei invocati (contrazione del volume di lavoro e lentezza della committenza nelle decisioni), per costante giurisprudenza federale fanno parte del normale rischio aziendale.
In quell'occasione il TCA ha pure fatto riferimento, sia ad una direttiva della SECO dell'aprile 2009 (cfr. consid. 2.5), sia ad un comunicato stampa della Società svizzera degli impresari costruttori, sezione Ticino, del 16 giugno 2009 ("Imprese di costruzione ticinesi: buone le riserve di lavoro, ora sono attesi i cantieri anticiclici").
Infine, in quel caso, il TCA ha sottolineato che pure il ritardo della concessione di una licenza edilizia e l'introduzione della moratoria concordataria da parte della ditta facevano parte del normale rischio aziendale del datore di lavoro.
In una sentenza 38.2009.14 del 6 agosto 2009 il TCA ha confermato la decisione su opposizione con la quale l'amministrazione ha negato il diritto alle indennità per lavoro ridotto ad uno studio di ingegneria che aveva introdotto il lavoro ridotto facendo valere il netto calo del numero di capitolati inerenti le opere di genio civile e l'allungamento dei tempi di decisione per l'inizio dei lavori.
In quell'occasione il TCA ha rilevato che la costante riduzione della cifra d'affari del 2005 e la notevole fluttuazione della cifra d'affari da un mese all'altro sono ulteriori aspetti che permettono di concludere che la perdita di lavoro fatta valere dalla ditta è di ascrivere a circostanze rientranti nel normale rischio aziendale.
In una sentenza 38.2009.77 del 27 maggio 2010 il TCA ha negato il diritto all'indennità per lavoro ridotto ad una ditta attiva nel settore dell'edilizia, argomentando:
" (…)
Innanzitutto, a proposito del blocco dell'ampliamento e del cambiamento di destinazione di rustici nel nostro Cantone, a seguito di sistematici ricorsi dell'autorità federale, si tratta, secondo la giurisprudenza federale esposta al consid. 2.3, di circostanze rientranti nel normale rischio aziendale (su questo tema, cfr. Messaggio del Consiglio di Stato n. 6224 del 26 maggio 2009 sull'approvazione del Piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC – PEIP); Rapporto della Commissione speciale per la pianificazione del territorio sul messaggio citato del 27 aprile 2010 in particolare pag. 24-25; Risposta del 4 maggio 2010 all'interrogazione parlamentare n. 2167 del 23 marzo 2010 "Rustici: in piena crisi economica Berna blocca tutte le nuove domande di trasformazione e mette in difficoltà le piccole imprese delle nostre Valli"; sentenza TRAM 52.2006.228 del 29 gennaio 2009; sentenza 90.2007.52 del 3 ottobre 2007; sentenza TRAM 52.2007.51 del 26 giugno 2007).
Come rilevato dall'amministrazione (cfr. Doc. XXIII, pag. 2) una perdita di lavoro dovuta a questo motivo non appare neppure imprevedibile (cfr. art. 32 cpv. 1 lett. a LADI) per un datore di lavoro attivo nel settore dell'edilizia.
Da questo profilo a giusta ragione la Sezione del lavoro ha dunque respinto la richiesta d'indennità per lavoro ridotto presentata dalla X.
Per quel che concerne le modalità con le quali l'amministrazione tiene in generale conto della situazione congiunturale nel settore dell'edilizia, nel corso del dibattimento del 15 aprile 2010, il capo della Sezione del lavoro, __________ si è così espresso:
" (…)
Già nella primavera 2009 e quindi prima della direttiva della SECO del novembre 2009 la Sezione del lavoro si era evidentemente accorta della crisi che stava colpendo molte aziende soprattutto nel settore industriale. Sono stati toccati anche altri settori, ad esempio quello dei viaggi. La Sezione del lavoro si è quindi interrogata su quale fosse la situazione reale nel settore dell'edilizia. In tale settore all'inizio della crisi e cioè fino alla fine del 2008 aveva ricevuto delle indicazioni confortanti da parte della SSIC. Nella primavera 2009 alla ripresa delle normali attività dopo il calo stagionale la Sezione del lavoro ha constatato che diverse aziende del settore avevano inoltrato delle domande di indennità per lavoro ridotto. I dati dell'USTAT e i colloqui con la SSIC ci avevano confermato che effettivamente anche in quel settore vi erano delle difficoltà. Per questo motivo abbiamo ritenuto che anche nell'edilizia il motivo della crisi congiunturale a quel momento fosse dato per cui la Sezione del lavoro ha riconosciuto le indennità per lavoro ridotto a quelle aziende che inoltre facevano valere dei motivi atti a dimostrare la straordinarietà della perdita di lavoro.
Il signor __________, rispondendo al presidente del TCA, precisa che per il periodo successivo i dati statistici e le informazioni della SSIC hanno permesso di stabilire che quel che si temeva in primavera in realtà non si è realizzato e il settore ha tenuto. Per questo motivo l'aspetto congiunturale non è stato ritenuto decisivo per l'esame delle richieste di indennità per lavoro ridotto.
(…)
Invitato dal presidente del TCA a spiegare che cosa è cambiato tra il momento della domanda e quello del prolungo nel caso concreto, il sig. __________ precisa che gli indicatori successivi sottolineavano una sostanziale tenuta del settore edile, peraltro confermata anche da quanto constatato dalla Sezione del lavoro stessa in altri ambiti, ad esempio i lavoratori distaccati sono sempre aumentati.
Rispondendo al presidente del TCA, i rappresentati della Sezione del lavoro sottolineano che la SECO non ha mai formulato nei loro confronti delle critiche per un'interpretazione troppo restrittiva della legge. Semmai è stata la Sezione del lavoro ad auspicare una interpretazione più larga delle direttive.
I rapp. della Sezione del lavoro affermano pure di non avere mai sentito delle critiche circa un'applicazione troppo restrittiva della Legge da parte del TCA.
Il presidente del TCA, con riferimento alla risposta del 2.3.2010 del CdS ad un'interpellanza del 28.11.2009, chiede al sig. __________ di precisare se le 30 richieste accolte nel 2009 sono relative soprattutto alla prima parte dell'anno oppure no. Il sig. __________ risponde che verosimilmente si, quando era stata fornita ai funzionari che si occupano di questo aspetto l'indicazione di cui ha parlato in precedenza proprio per garantire un'applicazione uniforme.
Il presidente del TCA chiede al sig. __________ una sua considerazione sulle critiche che a volte si sentono secondo cui i dati statistici tengono conto solo delle grosse aziende. Il capo della Sezione del lavoro risponde che in realtà nel nostro Cantone vi è una maggioranza di piccole imprese (circa il 90%). Al riguardo il sig. __________ precisa che in Ticino vi sono 395 imprese e che solo 100 fanno parte della SSIC (per essere membri bisogna pagare dei contributi). Quindi i sondaggi vengono effettuati all'interno della Società dove vi sono ditte che impiegano molti dipendenti (ad esempio __________ e __________, che assieme contano circa 1'000 dipendenti).
Il sig. __________ precisa che i dati USTAT raccolgono invece tutti i dati e che gli altri elementi a disposizione della Sezione del lavoro (ad esempio i collocamenti nel settore dell'edilizia) davano indicazioni positive.
I dati attuali (notiziario statistico USTAT del 22 febbraio 2010 relativo al 4° trimestre 2009) confermano ancora maggiormente la situazione positiva.
(…)
Il signor __________ rileva che subito dopo avere emesso un comunicato sostanzialmente positivo sulla situazione dell'edilizia in agosto 2009, la SSIC due settimane dopo ne ha pubblicato un'altro nel quale sottolineava che anche per le grosse imprese vi erano delle difficoltà all'orizzonte.
Egli rileva pure che negli ultimi messi dell'anno sono aumentati i fallimenti nel settore dell'edilizia. (…)" (Doc. XXII)
Dagli atti dell'incarto e da quanto è emerso nel corso dell'udienza occorre dunque concludere, che le statistiche ufficiali e gli altri indicatori utilizzati dall'amministrazione, attestavano che la situazione congiunturale nel settore dell'edilizia in generale, nella seconda metà del 2009, non era considerata grave.
Certamente la motivazione di crisi congiunturale, a quel momento, "non era preponderante vista la buona situazione nel settore specifico" (cfr. Doc. XXII, p. 2).
In questo la situazione per la X, al momento della nuova domanda, era diversa rispetto alla prima parte dell'anno, nel quale visti gli indicatori negativi per il settore dell'edilizia in generale e la notevole entità della perdita di lavoro subita dall'azienda in questione, la ditta era stata posta al beneficio delle indennità per lavoro ridotto.
A ragione dunque, secondo questo Tribunale, l'amministrazione ha ritenuto che il riferimento alla crisi economica a livello internazionale non basta, da sola, a riconoscere alla ricorrente il diritto alle indennità per lavoro ridotto a partire dal 1° agosto 2009.
Infine, l'amministrazione ha negato il diritto alle indennità per lavoro ridotto sottolineando che l'allungamento dei tempi di decisione in relazione all'inizio dei lavori è una circostanza usuale nel settore edile.
Effettivamente, secondo la giurisprudenza federale e cantonale (cfr. consid. 2.3 e 2.4) il differimento dei lavori da parte dei committenti fa parte del normale rischio aziendale del datore di lavoro.
La direttiva della SECO del 6 novembre 2009, dopo avere ribadito questo aspetto, ha comunque sottolineato che "se subentra una perdita di lavoro, un crollo della domanda o una recessione economica che oltrepassa il quadro abituale e normale previsto dalla legge, si tratta di circostanze straordinarie che non possono più essere imputate al rischio aziendale abituale" e che "per molte imprese l'attuale crisi economica comporta una serie di difficoltà che oltrepassano il carattere usuale" (cfr. consid. 2.5).
Per le piccole imprese attive nel settore dell'edilizia si pone dunque la questione di sapere se la perdita di lavoro dovuta alla decisione di posticipare determinati lavori già assegnati da parte di clienti per timore degli effetti sulla loro persona o sulla loro famiglia della crisi economica (perdita del posto di lavoro, riduzione dello stipendio o del reddito da indipendente) fa ancora parte oppure no del normale rischio aziendale (a proposito della ricorrente, cfr. consid. 1.5).
In sede di dibattimento al riguardo sono state sviluppate le seguenti considerazioni:
" (…)
L'avv. __________ conferma che quale terzo motivo l'amministrazione ha esposto l'allungamento dei tempi di decisione da parte di potenziali clienti che fa parte del normale rischio aziendale.
Al riguardo il presidente del TCA rileva che in alcuni suoi scritti il sig. __________ ha sottolineato che la crisi economica generale ha spinto certi clienti per i quali erano anche già stati allestiti dei preventivi a procrastinare i lavori proprio per l'insicurezza intervenuta.
Su questo aspetto il signor __________ rileva che se già in precedenza vi erano dei potenziali clienti che avevano qualche timore ad investire, il problema è esploso a seguito della crisi di __________. A partire da questo momento le persone hanno difficoltà ad investire nel settore dell'edilizia.
Il presidente del TCA chiede al sig. __________ se è possibile tenere conto di questo aspetto (insicurezza del comune cittadino a causa della crisi e quindi rinvio di investimenti nel settore dell'edilizia) nel valutare il concetto di normale rischio aziendale per la ditta.
Il sig. __________ ribadisce di avere da una parte discusso anche con la SECO a suo tempo per permettere un'applicazione il più larga possibile della Legge e d'altra parte che una risposta alla domanda non è possibile fornirla immediatamente sui due piedi. Forse si potrebbe ipotizzare di chiedere delle conferme alle persone che si trovano in questa situazione sui motivi per cui hanno rinunciato ai lavori. (…)" (Doc. XXII)
Secondo questo Tribunale la questione appena evocata può rimanere aperta nella presente fattispecie, visti gli altri validi motivi posti alla base della decisione su opposizione impugnata e ritenuto il fatto che, con lo scioglimento del contratto di lavoro dei due dipendenti, è venuto a mancare lo scopo principale delle indennità per lavoro ridotto che è quello di conservare i posti di lavoro (cfr. art. 31 cpv. 1 lett. d LADI: "la perdita di lavoro è probabilmente temporanea ed è presumibile che con la diminuzione del lavoro potranno essere conservati i loro posti di lavoro" e Doc. XXII: "Il signor X precisa di avere aperto la sua ditta nel 2006, di avere avuto dall'inizio i due dipendenti per i quali è stata inoltrata la richiesta di indennità e di avere avuto negli scorsi anni fino a 8 dipendenti che hanno poi lasciato la ditta per andare a lavorare in altre imprese secondo anche le loro aspettative. Precisa di collaborare con alcune altre piccole imprese con le quali viene diviso il macchinario. Rileva di avere fatto tutto il possibile per mantenere questi collaboratori ma di avere poi dovuto licenziarli. Per fortuna sembra esserci uno spiraglio positivo e così a maggio verranno riassunti".
La Sezione del lavoro è comunque invitata ad approfondire tale questione al momento di esaminare ulteriori domande di lavoro ridotto, in particolare quelle inoltrate da imprese edili di piccole dimensioni.
In conclusione e per i motivi sopra esposti la decisione su opposizione dell'11 settembre 2009 deve così essere confermata."
Le sentenze cantonali citate sono cresciute incontestate in giudicato e non sono dunque state contestate davanti al Tribunale federale né dalle imprese ricorrenti né dall'autorità di vigilanza.
L'unica decisione contestata dalla SECO è stata quella in cui il TCA aveva approvato l'operato della Sezione del lavoro che aveva riconosciuto ad una ditta il diritto alle indennità per lavoro ridotto.
2.5. In una direttiva dell'aprile 2009, pubblicata in Prassi LADI 2009 pag. 17, la SECO ha rilevato:
" ILR E CRISI CONGIUNTURALE
A causa del previsto rallentamento congiunturale occorre attendersi un aumento delle domande di indennità per lavoro ridotto. Le disposizioni legali in vigore hanno mostrato, in occasione dei precedenti periodi di indebolimento della congiuntura, tutta la loro utilità quale mezzo per evitare brusche riduzioni del personale.
Sebbene le esperienze fatte finora siano positive, rimane comunque evidente che, nella situazione attuale, il diritto all'indennità debba essere esaminato alla luce delle condizioni stabilite dalla legge e dall'ordinanza come pure secondo la Circolare ILR.
Di conseguenza le autorità preposte all'esecuzione devono esaminare attentamente se le condizioni del diritto sono soddisfatte. Il semplice riferimento all'esistenza di una crisi finanziaria non è sufficiente per giustificare un diritto all'indennità per lavoro ridotto. Lo stesso vale quando una diminuzione dei redditi non corrisponde a una perdita di lavoro.
Per questo motivo occorre accordare un'attenzione particolare ai motivi, previsti dalla legge, che escludono la computabilità della perdita di lavoro, quali gli aspetti stagionali o il carattere usuale della perdita di lavoro del ramo in questione, la professione o l'azienda."
In una Direttiva denominata "Motivi congiunturali e strutturali per la perdita di lavoro / rischio aziendale abituale e stagionalità "del 6 novembre 2009, pubblicata nella Prassi LADI 2010 fogli 4-6, la SECO si è così espressa:
" Alcuni rappresentanti dei settori economici si sono rivolti a noi facendoci notare, da un lato, che le domande per l'introduzione del lavoro ridotto verrebbero trattate in modo disuguale dai Cantoni e che, dall'altro, ad alcuni rami del settore dei servizi e dell'edilizia questo diritto verrebbe negato categoricamente.
Secondo l'attuale stato delle conoscenze, alcuni Cantoni negano l'introduzione del lavoro ridotto, adducendo che
● sussistono motivi strutturali e non congiunturali, o
● la perdita di lavoro è causata da motivi che rientrano nel rischio aziendale abituale del datore di lavoro, o
● la perdita di lavoro è causata da motivi stagionali.
1. Osservazioni di carattere giuridico
Secondo l'articolo 110 LADI, la SECO provvede, in quanto autorità di vigilanza, all'applicazione uniforme del diritto. Essa tiene, pertanto, a ribadire i seguenti principi.
a. Considerazioni generali
L'obiettivo principale dell'indennità per lavoro ridotto è quello di evitare la disoccupazione tramite il mantenimento di posti di lavoro (art. 31 cpv. 3 lett. d LADI; DTF 120 V 526). Lo scopo preventivo dell'indennità per lavoro ridotto influenza quindi in maniera determinante l'interpretazione delle disposizioni riguardanti questo tipo di prestazione (circolare ILR, n. marg. A2).
Lo strumento dell'indennità per lavoro ridotto è a disposizione di tutti i settori economici in modo equo.
b. Perdita di lavoro dovuta a motivi economici
II diritto all'indennità per lavoro ridotto sussiste soltanto se la perdita di lavoro può essere ricondotta a motivi economici (art. 31 cpv. 1 lett. b in combinato disposto con art. 32 cpv. 1 lett. a LADI).
La LADI non precisa la nozione di «motivi economici». Tuttavia, essa va intesa in senso lato, in modo conforme alla prassi e alla giurisprudenza e in considerazione del carattere preventivo dell'indennità per lavoro ridotto (cfr. suddetto punto 1a) e può comprendere motivi sia congiunturali che strutturali (n. marg. C2 circolare ILR).
In generale, per motivo economico s'intende una diminuzione della domanda dei beni o servizi normalmente offerti da un'impresa. Ma anche i fattori che sono influenzati direttamente dal mercato o che non si ripercuotono sulla posizione di un prodotto sul mercato sono di natura economica.
Le restrizioni legali a cui si accompagna I'IRL, ossia la durata provvisoria (art. 31 cpv. 1 lett. d LADI), l'inevitabilità della perdita di lavoro (art. 32 cpv. 1 lett. a LADI) nonché la durata massima dell'indennità per lavoro ridotto (art. 35 LADI) mirano a evitare che questo strumento serva a ritardare i necessari cambiamenti strutturali. La giurisprudenza parte dal presupposto che la perdita di lavoro sia presumibilmente temporanea e che grazie all'introduzione del lavoro ridotto i posti di lavoro possano essere conservati, salvo che vi siano indizi concreti che facciano supporre il contrario (DTF 111 V 385 f. consid. 2b).
ln base alle suddette considerazioni, un rifiuto motivato dal fatto che la perdita di lavoro sarebbe dovuta a motivi strutturali è legittimo solamente se nei 12 mesi precedenti la richiesta è subentrata una modifica (diminuzione) duratura della domanda (p. es. prolungamento dell'intervallo dì servizio nell'industria automobilistica). In tal caso la richiesta viene respinta anche perché la perdita di lavoro non è di natura provvisoria.
c. Rischio aziendale abituale, consuetudine settoriale, professionale o aziendale, stagionalità
Secondo l'articolo 33 LADI, non sussiste il diritto all'indennità per lavoro ridotto tra l'altro quando la perdita di lavoro è causata da circostanze che rientrano nell'abituale rischio aziendale del datore di lavoro, se è usuale nel ramo, nella professione o nell'azienda, o se è causata da oscillazioni stagionali del grado d'occupazione.
I suddetti motivi di esclusione dal diritto all'indennità sono strettamente legati tra di loro, per cui non è possibile ed è persino inutile tentare di differenziarli (n. marg. D10 circolare ILR).
Per rischio aziendale abituale e consuetudine settoriale, professionale e aziendale si intendono le perdite di lavoro «normali», ossia quelle che risaputamente si verificano a scadenze regolari e in modo ripetuto e che quindi sono prevedibili e, in vari modi, calcolabili. Un rischio «normale» non può, secondo la giurisprudenza, essere determinato in base a un criterio applicabile a tutte le aziende, ma deve essere stabilito nei singoli casi in base all'attività specifica dell'azienda e alla situazione che la caratterizza (DTF 119 V 498; n. marg. D2 e D3 circolare ILR).
Questo vale anche per le aziende di servizi e per le imprese del settore dell'edilizia e dei suoi rami accessori, che non sono escluse a priori dal diritto all'indennità per lavoro ridotto (cfr. punto 1a). È vero che in entrambi i settori le fluttuazioni delle ordinazioni sono usuali e non giustificano di regola una perdita di lavoro computabile (n. marg. direttiva ILR). Inoltre, nell'edilizia e nei suoi rami accessori le oscillazioni di natura stagionale (in particolare il calo delle ordinazioni d'inverno) sono considerate abituali, per cui le perdite di lavoro che ne risultano non sono computabili (n. marg. D11 circolare ILR). Oltretutto succede spesso in questi settori che i termini siano posticipati su richiesta del committente o per altre ragioni e quindi, anche in questo caso un'eventuale perdita di lavoro risultante non può essere computata (n. marg. Circolare ILR). Queste circostanze, tuttavia, non comportano un'esclusione assoluta dal diritto all'indennità per lavoro ridotto per le imprese attive in tali settori. In caso di oscillazioni stagionali del grado d'occupazione, il servizio cantonale formula unicamente, in sede di autorizzazione, una riserva secondo cui le ore di lavoro che vengono meno a causa di tali oscillazioni stagionali abituali non possono essere indennizzate (n. marg. D12 circolare ILR). Inoltre, anche in questi settori valgono i seguenti principi.
Se subentra una perdita di lavoro, un crollo della domanda o una recessione economica che oltrepassa il quadro abituale e normale previsto dalla legge, si tratta di circostanze straordinarie che non possono più essere imputate al rischio aziendale abituale. Tali circostanze legittimano la computabilità della perdita di lavoro e danno quindi - in presenza delle ulteriori premesse - il diritto all'indennità per lavoro ridotto (n. marg. D9 ultima frase, nonché n. marg. D11 circolare ILR).
2. Conseguenze per la valutazione di domande d'introduzione del lavoro ridotto
Per molte imprese, l'attuale crisi economica comporta serie difficoltà che oltrepassano il carattere usuale e normale di cui sopra. Il conseguente crollo della domanda può essere considerato straordinario e quindi legittimare il computo delle perdite di lavoro."
In un'altra direttiva del 1° settembre 2011 denominata "Lavoro ridotto – franco forte" la SECO si è così espressa:
" Ai sensi dell'articolo 33 capoverso 1 lettera a LADI, le perdite di lavoro rientranti nella sfera normale del rischio aziendale non sono computabili. Sono considerate "perdite di lavoro riconducibili alla sfera normale del rischio aziendale" le perdite di lavoro usuali che avvengono in modo regolare e ricorrente e che di conseguenza sono prevedibili e possono essere calcolate in anticipo dall'azienda. Di conseguenza, sono computabili solo nel caso in cui tali perdite assumono un carattere eccezionale.
Mentre le variazioni del corso di cambio valutario rientrano nella sfera normale del rischio aziendale, l'apprezzamento del franco svizzero sull'euro e sul dollaro, registrato nel corso delle ultime settimane, assume un carattere straordinario sia per la durata che per la sua portata. Di conseguenza le perdite di lavoro che ne conseguono possono essere prese in considerazione per la domanda di lavoro ridotto (ILR).
È opportuno considerare inoltre che un calo del fatturato non accompagnato da perdite di lavoro non dà diritto a l'ILR.
D'altronde, se il valore del franco dovesse stabilizzarsi a lungo termine a un livello elevato, tale circostanza non potrebbe più essere considerata temporanea, tale da giustificare la concessione dell'ILR (art. 31 cpv. 1 lett. d LADI). In questo caso, la SECO procederebbe, in tempi utili, con la pubblicazione di una nuova direttiva in merito. Riteniamo tuttavia che il franco sia attualmente sopravvalutato e confidiamo nel fatto che la Banca nazionale intraprenderà quanto necessario al fine di riportarlo ad un livello più basso."
Le direttive amministrative non costituiscono norme giuridiche e non sono vincolanti per il giudice delle assicurazioni sociali (cfr. STFA del 25 gennaio 2007 nella causa H, C 124/06). Quest’ultimo deve tenerne conto per prendere la sua decisione nella misura in cui queste ultime permettono un’interpretazione delle disposizioni legali applicabili giustificata nel caso di specie (cfr. DTF 132 V125 consid. 4.4; DTF 132 V 203 consid. 5.1.2;DTF 131 V 286 consid. 5.1.; DTF 131 V 45 consid. 2.3; DTF 130 V 229 consid. 2.1.; DTF 127 V 57 consid. 3a; STFA del 22 agosto 2000 nella causa C.-G., I 102/00, DTF 125 V 377, consid. 1c, pag. 379 e riferimenti; SVR 1997 ALV Nr. 83 consid. 3d, pag. 252, ALV Nr. 86 consid. 2c, pag. 262, ALV Nr. 88 consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127 e ALV Nr. 98 consid. 4a, pag. 300).
Il giudice deve invece scostarsene quando esse sono incompatibili con i disposti legali in esame (cfr. DTF 130 V 229 consid. 2.1.; STFA dell'8 maggio 2001 nella causa Z., H 183/00; DTF 126 V 68 consid. 4b; DTF 125 V 379 consid. 1c e sentenze ivi citate; SVR 1997 ALV Nr. 86, consid. 2c, pag. 262, SVR 1997 ALV Nr. 88, consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127, SVR 1997 ALV Nr. 98, consid. 4a, pag. 300; DTF 120 V 163 consid. 4b, DTF 119 V 65 consid. 5a; RCC 1992 pag. 514, RCC 1992 pag. 220 consid. 16; DLA 1992 N. 5, consid. 3b, pag. 91; DTF 117 V 284 consid. 4c, DTF 116 V 19 consid. 3c, DTF 114 V 16 consid. 1, DTF 112 V 233 consid. 2a, DTF 110 V 267 consid. 1a, DTF 109 V 4 consid. 3a; vedi inoltre Bois, "Procédures applicables aux requérants d'asile" in RSJ 1988 pag. 77ss; Duc-Greber: "La portée de l'art. 4 de la Constitution fédérale en droit de la sécurité sociale" in RDS 1992 II pag. 527; Cattaneo, "Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage", Ed. Helbing & Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Meno 1992, pag. 296-297).
Secondo la giurisprudenza, infatti, tramite le direttive non possono essere introdotte limitazioni ad una pretesa materiale che vadano al di là di quanto previsto da leggi e ordinanze (DTF 118 V 32, DTF 109 V 169 consid. 3b).
2.6. Nel nostro Cantone, il 2 marzo 2010 il Consiglio di Stato ha così risposto ad un'interpellanza parlamentare del 28 novembre 2009 sul tema "Agevolare il lavoro ridotto anche nell'edilizia e dell'artigianato":
" nella vostra interpellanza sollevate una questione che è già stata affrontata a più riprese lo scorso anno e che ha già ricevuto diverse rassicurazioni da parte del Consiglio di Stato.
La presunta rigidità della Sezione del lavoro nella concessione di indennità per lavoro ridotto è una questione che non trova riscontro nella realtà. Infatti, negli ultimi 12 mesi sono state concesse indennità per lavoro ridotto a livelli molto elevati, il nostro Cantone è risultato quello che ne ha concesse più di tutti gli altri Cantoni.
In 12 mesi sono stati versati quasi 70 milioni alle aziende ticinesi tramite indennità per lavoro ridotto, a sostegno delle aziende in difficoltà: ciò dimostra senza dubbio che le indennità per lavoro ridotto sono il più rapido e consistente ammortizzatore sociale in caso di crisi economica. Queste indennità hanno riguardato soprattutto l'attività industriale d'esportazione (la prima a subire in modo massiccio le conseguenze della crisi), ma nessun ramo economico è rimasto escluso a priori.
Per quanto riguarda più specificatamente il settore dell'edilizia e dell'artigianato, i dati da voi richiesti sono i seguenti: da gennaio a dicembre 2009 sono state presentate circa 100 richieste attinenti al settore edile principale o affini ad esso, circa 30 richieste sono state accolte interamente o parzialmente, 60 respinte e in una decina di casi le domande sono state abbandonate.
La trentina di richieste accolte dimostrano che non vi è alcuna preclusione nei confronti del settore della costruzione, mentre i motivi alla base delle 60 richieste respinte sono riconducibili a cause giudicate non straordinarie e pertanto non indennizzabili, come ad esempio: la mancata delibera di lavori a causa della concorrenza da parte di altre aziende; i ritardi nelle delibere; i ritardi nell'esecuzione di lavori già acquisiti; l'acquisizione di nuovi lavori che non prendono avvio immediatamente; impedimenti nell'esecuzione di lavori di natura legale oppure cali di lavoro troppo modesti per giustificare il riconoscimento del diritto.
Sono, quelle elencate, tutte situazioni - spesso combinate tra loro - per le quali esiste una consolidata giurisprudenza. Anche le decisioni contestate, e valutate nel corso del 2009 dall'autorità giudiziaria, sono state essenzialmente confermate.
La questione delle limitate indennità concesse per lavoro ridotto in relazione al settore delle costruzioni va piuttosto ricondotta a quanto da voi correttamente affermato, cioè che l'edilizia è stata finora fortunatamente e sostanzialmente risparmiata dalla crisi. Questo è un dato oggettivo confermato dall'ultimo notiziario statistico dell'Ufficio cantonale di statistica (USTAT). pubblicato il 9 dicembre scorso, oltre che dall'indagine congiunturale del KOF sul settore delle costruzioni relativo al IV trîmestre 2009 (intitolato: "Stabilità e cospicue riserve di lavoro"). Il medesimo parere è stato ribadito a più riprese dai responsabili cantonali della Società svizzera degli impresari costruttori.
È chiaro che la situazione di sostanziale - positiva - tenuta del settore, potrebbe nei prossimi mesi modificarsi. Se tale fosse il caso, il Consiglio di Stato assicura che le decisioni della Sezione del lavoro in merito alle indennità per lavoro ridotto ne terranno conto, conformemente alla Legge ed alle direttive federali, come fatto finora. Va da sé che ciò vale anche in riferimento alla comunicazione della SECO da voi indicata nella quarta domanda della vostra interpellanza."
2.7. Nella presente fattispecie, invitata dall'amministrazione ad illustrare in dettaglio le cause della "mancanza di ordinazioni" che l'ha portata a introdurre il lavoro ridotto, la ditta ricorrente ha rilevato che ciò è dovuto "ai pezzi sottocosto che girano sulla piazza ticinese", alla forte concorrenza e alla mancata delibera di lavori da parte dei committenti (cfr. Doc. A6).
Chiamato ora a pronunciarsi il TCA ricorda innanzitutto che, a ragione, l'amministrazione ha classificato l'azienda ricorrente tra quelle correlate con l'edilizia ("Baunebengewerbe", cfr. STF C 237/06 del 6 marzo 2007), alle quali vanno applicati i medesimi criteri giurisprudenziali sviluppati a proposito del settore principale (cfr. sul tema le considerazioni dell'amministrazione riprodotte al consid. 1.4).
Inoltre, per quel che concerne la situazione del mercato del lavoro nel settore specifico, che va esaminata in modo prospettivo situandosi al momento in cui la Sezione del lavoro ha emesso la decisione su opposizione (cfr. STFA C 248/03 del 19 dicembre 2003), nel periodo in questione (14 gennaio – 30 aprile 2013) non si registrava nel nostro Cantone per le imprese di installazione una situazione di particolare difficoltà, almeno a breve termine.
Nel comunicato dell'Ufficio di statistica del 3 dicembre 2012 "Indagine congiunturale costruzioni. Ottobre e terzo trimestre 2012" pubblicato sul "Notiziario statistico 2012-32" figura in particolare quanto segue:
" Meno prospero per contro il periodo attraversato dalle aziende d'installazione, che patiscono il calo degli ordinativi. Il 23% degli intervistati recrimina una flessione dell'attività (a fronte del 13% che ne sbandiera un aumento). Il livello d'occupazione è complessivamente diminuito nel corso del trimestre ed è giudicato a ottobre ancora in lieve eccesso. Malgrado i risultati trimestrali non siamo entusiasmanti, la situazione degli affari permane buona secondo il 47% degli operatori, a fronte di un 10% che la giudica cattiva.
In prospettiva, gli operatori delle imprese d'installazione, forti di 4,7 mesi di riserve di lavoro, si attendono una crescita degli ordinativi, stabilità nei livelli di attività e possibili aumenti di personale nel prossimo trimestre; a sei mesi una situazione degli affari inalterata. Decisamente più pessimistiche le aspettative emanate dagli imprenditori delle aziende di completamento, che prevedono a tre mesi diminuzioni sia degli ordinativi che dell'attività, con possibili ripercussioni negative sui livelli d'impiego.
A sei mesi indicano un peggioramento della situazione degli affari."
Dal comunicato del 13 marzo 2013 "Indagine congiunturale Costruzioni Ticino, gennaio 2013 e quarto trimestre 2012" risulta avere che:
" Edilizia accessoria
Più allegra per contro l'evoluzione congiunturale marcata dall'edilizia accessoria.
Come nei trimestri precedenti, a rinvigorire il comparto è prevalentemente il dinamismo conferito dalle aziende dedite ai lavori di completamento, dove il 30% delle imprese registra un aumento dell'attività (a fronte del calo lamentato dal 2%). Evoluzione positiva sostenuta dall'aumento degli ordinativi, il cui volume è giudicato adeguato. Parallelamente, il livello d'occupazione, invariato nel corso del trimestre, è giudicato a gennaio in eccesso. Pertanto i giudizi di gennaio circa la situazione degli affari sono buoni per il 35% degli interpellati, nè buoni nè cattivi per il 61% e cattivi per il 4%. Toni più pacati per quanto riguarda il sottocomparto delle ditte d'installazione, che seguitano a marciare sul posto.
Il livello invariato degli ordinativi, il cui volume è giudicato leggermente elevato, conferisce perlomeno stabilità all'attività (secondo quanto dichiarato dal 93% degli operatori) che interrompe dunque il tenue ma costante calo avvertito da inizio 2012.
Inoltre, l'occupazione, aumentata nel corso del trimestre, è giudicata a gennaio leggermente insufficiente. Nello stesso mese, oltre la metà degli imprenditori giudica buona la situazione egli affari, il 46% nè buona nè cattiva e solo il 2% cattiva.
Le prospettive degli operatori attivi nelle aziende d'installazione delineano a tre mesi cali degli ordinativi e dell'attività, senza ripercussioni sui livelli d'impiego; a sei mesi un deterioramento della situazione degli affari. Gli imprenditori delle aziende di completamento sono più ottimisti e prevedono a tre mesi una crescita degli ordinativi e dell'attività, e stabilità degli impieghi; a sei mesi una situazione degli affari inalterata."
La situazione economica generale è dunque diversa rispetto a quella che aveva giustificato nel 2010 il riconoscimento del diritto ad indennità per lavoro ridotto alla ricorrente (cfr. consid. 1.5).
Va d'altra parte rilevato che la ditta ha fatto valere i motivi della mancanza di ordinazioni in modo assai generico.
L'oscillazione delle commesse nel corso dell'anno, i differimenti di termini voluti dal committente e le mancate delibere da parte degli stessi, sono circostanze che, per costante giurisprudenza, appartengono al normale rischio aziendale (cfr. consid. 2.3 e 2.4).
La medesima considerazione vale per la situazione di concorrenza accresciuta e per il tasso di cambio tra franco e euro (cfr. sul tema STF 8C_267/2012 del 28 settembre 2012 consid. 3.6:
" 3.6 Mit Blick auf die Wechselkursproblematik hat die Vorinstanz zu Recht ihrem Entscheid die Zeitspanne zugrunde gelegt, für welche die Beschwerdeführerin Kurzarbeitsentschädigung beantragt hat (Mai bis September 2010). Die Sachlage, welche das SECO zur (am 6. September 2011 verschickten) Weisung hinsichtlich möglichem Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung bei anhaltender Frankenstärke und darauf zurückzuführende Umsatzrückgänge mit entsprechenden Arbeitsausfällen veranlasst hat, ist mit der vorliegenden Situation nicht zu vergleichen. Das kantonale Gericht hat zutreffenderweise darauf hingewiesen, dass die Frankenstärke gegenüber dem Euro im Spätsommer 2011 mit einem Kurs von Euro/CHF 1.1334 am 1. September 2011 viel ausgeprägter gewesen war als im Zeitraum Mai 2010 (1.4326) bis September 2010 (1.3404). Wenn das kantonale Gericht diese Kursschwankungen von rund 10 % gegenüber dem jahrelang üblichen Wechselkurs Euro/CHF von 1.50 noch dem normalen Betriebsrisiko zuordnete, verletzt dies Bundesrecht nicht, zumal auch das SECO mit durch Währungsdifferenzen begründete Auftragsrückgänge gemäss seiner Weisung vom 6. September 2011 erst seit dem 1. September 2011 als ausserordentliche Situation ansieht, welche Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung rechtfertigen kann.").
Su quest'ultimo aspetto va rilevato il lungo tempo trascorso dall'entrata in vigore della direttiva specifica della SECO (cfr. consid. 2.4) ed il fatto che il tasso di cambio è ormai da tempo fissato a fr. 1.20, ciò che non permette più di considerare la forza del franco un motivo straordinario ed imprevedibile (cfr. STCA 38.2012.77 del 29 maggio 2013).
Inoltre, a proposito della presenza di ditte che non praticano prezzi corretti, il TCA sottolinea che tale grave problema deve effettivamente venire affrontato e risolto attraverso adeguate misure. Non è tuttavia compito dell'assicurazione contro la disoccupazione assumere rischi legati a delle distorsioni del mercato del lavoro, in particolare per quel che riguarda il dumping salariale e il mancato pagamento di oneri sociali (cfr. al riguardo le considerazioni della Sezione del lavoro ai Doc. A4 e A1).
Infine, anche la circostanza relativa al decesso dell'amministratore delegato di un grosso cliente che avrebbe spinto la direzione a sospendere ogni investimento sul piano di ammodernamento previsto negli anni 2013 e 2014 fa parte del normale rischio aziendale (cfr. DTF 138 V 333 nella quale l'Alta Corte è arrivata a questa conclusione nel caso del decesso dalla figura emblematica di un complesso musicale).
Per i motivi appena esposti la decisione su opposizione del 30 gennaio 2013 deve essere confermata.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é respinto.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti