Raccomandata
Incarto n. 38.2011.86 DC/sc
Lugano 7 maggio 2012
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 14 novembre 2011 di
RI 1
contro
la decisione su opposizione del 19 ottobre 2011 emanata da
Sezione del lavoro, 6501 Bellinzona in materia di assicurazione contro la disoccupazione
ritenuto, in fatto
1.1. Il 10 luglio 2011 la ditta RI 1, attiva nel campo della fabbricazione di componenti per l'aeronautica e officina meccanica (cfr. doc. 7, punto 9), ha inoltrato un preannuncio di lavoro ridotto riguardante 17 dei 24 dipendenti per il periodo dal 1° agosto 2011 al 31 gennaio 2012 (cfr. la rettifica della data al doc. 5) facendo valere che "è continuato l'andamento ondivago del mercato. I primi tre mesi dell'anno si sono mantenuti al livello insoddisfacente del mese di dicembre. Aprile e maggio hanno portato un volume d'ordini più che doppio di quello dei mesi precedenti, ma giugno è sceso di nuovo a soli CHF 121'000.--", che non sono state differite ordinazioni e che, riguardo alla temporaneità della perdita di lavoro "è difficile fare previsioni per le attività nel settore industriale. Il prolungarsi di una sua situazione critica dovrebbe essere compensato dalle attività spaziali e aeronautiche in base a quanto riportato al punto 11 b." (cfr. Doc. 7).
1.2. Il 20 luglio 2011 la Sezione del lavoro, Ufficio giuridico si è opposto al versamento di indennità per lavoro ridotto in quanto la perdita di lavoro non è di una intensità tale da giustificare la concessione dell'orario ridotto (cfr. Doc. 6).
Dopo avere sentito l'8 settembre 2011 __________ amministratore unico della ditta (cfr. Doc. 2), con decisione su opposizione del 14 ottobre 2011 l'amministrazione ha riconosciuto il diritto alle indennità per lavoro ridotto per il periodo dal 1° agosto 2011 al 31 ottobre 2011, negandolo invece per i mesi successivi.
Al riguardo la Sezione del lavoro si è così espressa:
" (…)
In occasione dell'audizione 8 settembre 2011 l'opponente precisa ulteriormente che:
- il problema del "tempo morto" che intercorre tra la ricezione del ordine e la produzione riguarda solo la produzione in serie segnatamente per il cliente __________ che rappresenta circa il 60% dell'attività della RI 1;
- la possibilità del rifornimento dei pezzi di fusione è limitata a specifiche fonderie (fornitori certificati) da parte del committente;
- la RI 1 si rifornisce presso tre fonderie (due in Svizzera: __________ e __________ e una in Germania: __________) e che i tempi di attesa più lunghi sono legati alla fonderia __________;
- tradizionalmente i tempi di consegna dei pezzi di fusione erano più brevi, ovvero da 8 a 10 settimane, mentre dall'inizio del 2° trimestre di quest'anno i fornitori hanno un ritmo di consegna più lento, sino a 16 settimane.
In merito alla domanda a sapere per quale motivo ritiene la situazione dell'azienda straordinaria e transitoria, considerata la ripetizione dei preannunci di lavoro ridotto, la ditta in parola ribadisce il calo generale del mercato a livello internazionale nel 2009, con parziale ripresa di ordini nella seconda parte del 2010, nuovamente interrotta nel dicembre 2010. Nel caso di clienti con fatturazione in euro e per quanto riguarda l'attuale apprezzamento del franco, afferma che lo stesso pesa negativamente sui risultati legati a ordini già chiusi, mentre ritiene che l'andamento negativo dei nuovi ordini sia piuttosto legato al calo d'attività dei suoi clienti (cfr. verbale audizione 8 settembre 2011 pag. 1 e 2).
(…)
Nella presente evenienza occorre constatare come il ritardo nella consegna delle specifiche fusioni all'origine del calo della produzione intervenuto a partire dal mese di maggio 2011, possa essere considerato inusuale ed imprevedibile, limitatamente ad un periodo di 6 mesi, ovvero sino alla fine dì ottobre 2011. Pertanto, considerata l'importanza del cliente __________, interessato dal ritardo in questione, sì ritiene che la perdita di lavoro invocata in relazione alla posticipazione dei termini di consegna delle specifiche fusioni, non rientri nel normale rischio aziendale del datore di lavoro e che sia quindi da considerarsi computabile ai sensi degli art. 31 e seguenti LADI per il periodo dal 1 agosto 2011 al 31 ottobre 2011.
Per quanto attiene invece alla richiesta in relazione ai mesi successivi, da novembre 2011 - gennaio 2012, occorre constatare come la posticipazione del termine di consegna del materiale da elaborare sia divenuta sufficientemente prevedibile per permettere all'azienda di adattare la propria organizzazione alle nuove esigenze dei fornitori. Inoltre, in merito al motivo adotto dalla ditta opponente nel preannuncio 12 luglio 2011 si constata come in occasione dei precedenti preannunci di lavoro ridotto sia stato indicato lo stesso motivo, ossia, in sostanza, il calo degli ordini per la crisi, a livello internazionale, nel settore della meccanica e dell'aeronautica. Ora alla luce della citata giurisprudenza e dottrina questa ripetitività va ricondotta al rischio aziendale del datore di lavoro, in quanto la concreta perdita di lavoro non può dirsi imprevedibile ed eccezionale, considerato che periodicamente la ditta ha annunciato periodo di lavoro ridotto e ottenuto le relative indennità per lo stesso motivo." (Doc. A1)
1.3. Contro questa decisione la ditta RI 1 SA ha inoltrato un tempestivo ricorso nel quale chiede il riconoscimento del diritto alle indennità per lavoro ridotto fino al 31 gennaio 2012.
La ditta sottolinea in particolare di subire le conseguenze della grave crisi economica attuale rilevando:
" (…)
Ne discende che la richiesta di RI 1 di mantenere in essere il termine quadro aperto per il periodo 1 ° febbraio 2011/31 gennaio 2013 non si riferisce in modo diretto a tale ritardo. Essa è, in effetti, dovuta al persistere della crisi mondiale, e quindi anche dei settori industriale e aeronautico serviti da __________. A questo proposito lo spettabile Ufficio giuridico della Sezione del lavoro rileva come il motivo della crisi sia stato indicato in occasione dei precedenti preannunci di lavoro ridotto e, quindi, alla luce della giurisprudenza e della dottrina questa ripetitività va ricondotta al rischio aziendale del datore di lavoro, in quanto la perdita di lavoro non può più dirsi imprevedibile ed eccezionale.
Per quanto possa essere valida nella forma, tale interpretazione è in conflitto con la realtà dei fatti.
Invero, al di là dei problemi ereditati dalla precedente gestione familiare (che non possono essere completamente trascurati in quanto hanno pesantemente limitato le disponibilità di tesoreria per investimenti in nuovi prodotti e nuovi mercati), RI 1 si è trovata alla mercé di una situazione di crisi strutturale e mutante del sistema finanziario, economico, e industriale dell'Occidente. Talmente mutante che, come dimostrato dal G20 del 4 novembre scorso, neppure i governi e le maggiori istituzioni finanziarie del mondo riescono a indicare vie certe per uscirne. Quindi, non è applicabile all'attuale caso RI 1 una giurisprudenza sviluppatasi a fronte delle crisi di corto periodo degli ultimi cinquant'anni.
RI 1 non solo è riuscita per ben tre anni a non farsi travolgere da tale vasta crisi, ma ha anche messo in atto strategie di prodotto e commerciali idonee a riposizionarla, di pieno diritto, nel settore aeronautico, soprattutto militare. Come dimostrato da recenti dichiarazioni di esponenti politici e governativi svizzeri, tale settore conoscerà il lancio d'importanti nuovi programmi. Ma ciò vale anche per altri paesi: infatti, RI 1 ha contatti e offerte e negoziazioni in corso non solo con enti svizzeri ma pure con paesi europei e con l'industria aeronautica americana.
Questo riposizionamento è stato reso possibile dalla politica societaria di mantenere il presidio di tutte le tecnologie necessarie per servire un tale settore: non solo quelle legate a impianti e macchinari ma anche e soprattutto quelle legate all'esperienza acquisita negli anni dal personale. Infatti, nel settore aeronautico, ogni OEM, prima di passare un ordine, compie un audit presso il potenziale fornitore proprio per verificare tale disponibilità. Tutti gli adulti effettuati presso RI 1 nel corso del 2011 hanno dato risultati positivi. Il rovescio della medaglia è che RI 1 ha dovuto mantenere in organico alcune risorse solo parzialmente giustificate dall'andamento del mercato industriale, attualmente predominante nel suo fatturato. Da qui l'esigenza di ricorrere al lavoro ridotto. (…)" (Doc. I)
1.4. Nella sua risposta del 6 dicembre 2011 la Sezione del lavoro propone di respingere il ricorso ed in particolare ritiene opportuno precisare che non è il calo degli ordini per la crisi a livello internazionale in quanto tale, che va ricondotto al rischio aziendale - come erroneamente indicato dalla ricorrente a pag. 7 dell'atto ricorsuale - bensì la ripetitività (e con questo la prevedibilità) di tale motivo adotto per l'introduzione del lavoro ridotto (Doc. III).
1.5. Il 29 dicembre 2011 la RI 1 chiede che venga riconosciuto il diritto alle indennità per lavoro ridotto in quanto la perdita di lavoro è dovuta ad una eccezionale crisi che ha colpito il settore industriale a livello mondiale e le cui manifestazioni sono imprevedibili, contrariamente a quanto sostenuto dall'amministrazione (Doc. V).
Il 14 gennaio 2012 la Sezione del lavoro rileva che, visto il lungo periodo durante il quale l'azienda ha beneficiato di indennità per lavoro ridotto, la perdita di lavoro appare tutt'altro che temporanea e non può essere ritenuta straordinaria.
Inoltre l'amministrazione sottolinea che l'assenza di lavoro nella fase di avviamento costituisce, secondo la giurisprudenza, un normale rischio aziendale (cfr. Doc. VII).
1.6. Il 26 marzo 2012 ha avuto luogo un dibattimento davanti al Presidente del TCA al quale, a causa di un contrattempo, non ha potuto partecipare il responsabile della Sezione del lavoro.
In quell’occasione è stato allestito un verbale nel quale figurano in particolare le seguenti indicazioni:
" (…)
L’avv. __________ conferma che il motivo per cui l’indennità per lavoro ridotto è in definitiva stata rifiutata per un certo periodo è che tale perdita di lavoro era prevedibile.
Il sig. __________ ribadisce l’evoluzione della cifra d’affari della ditta, segnala che l’azienda ha preso dei provvedimenti nel senso di riduzione del personale e ritiene che la crisi sia imprevedibile.
L’avv. __________ ritiene che nel caso della ditta ricorrente il fatto di avere beneficiato di indennità per lavoro ridotto per 58 periodi di controllo dal 2002 fa sì che non si può più parlare di perdita di lavoro imprevedibile.
Il sig. __________ afferma che dalla sua lunga esperienza può concludere che si tratta di una crisi internazionale mutante e quindi imprevedibile. (…)" (Doc. XII)
1.7. Il 29 marzo 2012 il Presidente del TCA ha posto alcune domande al Caposezione __________, il quale in data 10 aprile 2012 ha così risposto:
" (…)
Ad 1) Sono state adottate delle direttive per quel che riguarda il lavoro ridotto nel settore industriale?
Non, non vi sono direttive concernenti il settore industriale.
Ad 2) Alla luce della situazione economica attuale quali criteri utilizza la Sezione del lavoro per stabilire se per una ditta attiva nel settore industriale la perdita di lavoro è prevedibile oppure no?
La prevedibilità della perdita di lavoro non è valutata solo tenuto conto della situazione del settore ma anche e piuttosto della singola azienda. Infatti, non tutte le imprese appartenenti ad uno specifico settore conoscono la stessa sorte. In relazione alla situazione economica attuale nel settore industriale vi sono aziende che non sono confrontate con un calo di lavoro ma di redditività. È in questo senso significativo il fatto che il numero di domande di lavoro ridotto nel corso del 2011 non ha conosciuto l'aumento realizzatosi nel 2009 (cfr. La situazione del mercato del lavoro nel Cantone Ticino 02/2012, Grafico n. 6, pubblicato in www.ti.ch/lavoro).
Per la valutazione della prevedibilità valgono i criteri usuali, quali la regolarità e la ripetizione della perdita di lavoro e dei motivi addotti, rispettivamente la presenza o l'assenza di circostanze straordinarie o eccezionali.
Ad 3) A quanto ammonta la durata media, in un periodo di due anni, del versamento di indennità per lavoro ridotto nel settore industriale?
La durata media delle indennità per lavoro ridotto percepite in Ticino da aziende del settore industriale, nel 2010 e nel 2011, ammonta a 6,9 mesi. Per i dettagli si veda la tabella allegata." (Doc. XIV)
Il 18 aprile 2012 la ricorrente ha comunicato al TCA che non intende presentare osservazioni in merito (cfr. Doc. XVI).
in diritto
2.1. I presupposti del diritto all'indennità per lavoro ridotto sono regolati all'art. 31 LADI.
Questa disposizione prevede esaustivamente (cfr. DTF 119 V 36) quattro condizioni materiali, espresse positivamente, e tre condizioni personali, espresse negativamente, per potere beneficiare dell'indennità per lavoro ridotto.
Le condizioni positive sono enumerate al cpv. 1 dell'art. 31 LADI secondo cui i lavoratori, il cui tempo normale di lavoro è ridotto o il cui lavoro è integralmente sospeso, hanno diritto a una indennità per lavoro ridotto se:
" a. sono soggetti all'obbligo di contribuzione all'assicurazione contro la disoccupazione e non hanno ancora raggiunto l'età minima per l'obbligo di contribuzione nell'AVS;
b. la perdita di lavoro è computabile (art. 32);
c. il rapporto di lavoro non è stato disdetto;
d. la perdita di lavoro è probabilmente temporanea ed è presumibile che con la diminuzione del lavoro potranno essere conservati i loro posti di lavoro."
Secondo il cpv. 1bis in vigore dal 1° luglio 2003 per verificare i presupposti del diritto di cui al cpv. 1 lett. d, in casi eccezionali può essere effettuata un'analisi aziendale a carico del fondo di compensazione.
I requisiti appena esposti devono essere adempiuti nella loro totalità.
Le condizioni negative sono stabilite all'art. 31 cpv. 3 LADI, secondo cui non hanno diritto all'indennità per lavoro ridotto:
" a. i lavoratori, la cui perdita di lavoro non è determinabile o il cui tempo di lavoro non è sufficientemente controllabile;
b. il coniuge del datore di lavoro occupato nell'azienda di quest'ultimo;
c. le persone che, come soci, compartecipi finanziari o membri di un organo decisionale supremo dell'azienda, determinano o possono influenzare risolutamente le decisioni del datore di lavoro, come anche i loro coniugi occupati nell'azienda."
2.2. Secondo l'art. 32 cpv. 1 LADI:
" Una perdita di lavoro è computabile se:
a. è dovuta a motivi economici ed è inevitabile e
b. per ogni periodo di conteggio è di almeno il 10 per cento delle
ore di lavoro normalmente fornite in complesso dai lavoratori dell'azienda."
Per l'art. 33 cpv. 1 LADI non è invece computabile una perdita di lavoro:
" a. se è dovuta a misure d'organizzazione aziendale, come lavori di pulizia, di riparazione o di manutenzione, nonché ad altre
interruzioni dell'esercizio, usuali e ricorrenti, oppure a circostanze
rientranti nella sfera normale del rischio aziendale del datore di
lavoro;
b. se è usuale nel ramo, nella professione o nell'azienda oppure se è causata da oscillazioni stagionali del grado d'occupazione;
c. in quanto cada in giorni festivi, sia cagionata da vacanze aziendali o sia fatta valere soltanto per singoli giorni immediatamente prima o dopo giorni festivi o vacanze aziendali;
d. se il lavoratore non accetta il lavoro ridotto e dev'essere pertanto rimunerato secondo il contratto di lavoro;
e. in quanto concerne persone vincolate da un rapporto di lavoro di durata determinata o da un rapporto di tirocinio o al servizio di un'organizzazione per lavoro temporaneo oppure;
f. se è la conseguenza di un conflitto collettivo di lavoro nell'azienda in cui lavora l'assicurato."
Scopo delle citate norme é di evitare la traslazione delle spese inerenti i rischi aziendali all’assicurazione contro la disoccupazione (cfr. Messaggio del Consiglio federale del 2 luglio 1980, in FF 1980 III pag. 531; cfr. pure il Rapporto della Commissione della gestione del Consiglio nazionale, “Efficacia delle indennità per lavoro ridotto”, in FF N. 10, 16 marzo 1999, pag. 1628-1643).
2.3. Secondo l'art. 33 cpv. 1 LADI non è computabile la perdita di lavoro dovuta a circostanze rientranti nella sfera normale del rischio aziendale. Per "normale rischio aziendale" si intende il pericolo di subire delle perdite per motivi legati alla sfera interna dell'azienda (ad esempio: difetti nei macchinari, problemi con il personale, errori di organizzazione) o per motivi esterni (ad esempio la situazione del mercato), che ogni impresa ha e che è di conseguenza in grado di calcolare o di prevenire o combattere con opportune contromisure (cfr. G. Gerhards: "Kommentar zum Arbeitslosenversicherung (AVIG)", Ed. Paul Haupt Berna e Stoccarda, 1987, Vol. I, pag. 426-428; STFA C 264/03 del 2 dicembre 2004; STFA C 189/02 del 15 marzo 2004; SVR 2003 ALV Nr. 9; DLA 2002 pag. 59, DLA 2000 pag. 53, consid. 4b, pag. 57 e 58; DLA 1999 pag. 48 e 204; DLA 1998 pag. 290; DLA 1996/1997 pag. 54, consid. 2b, pag. 58; DLA 1995 pag. 117, consid. 1b, pag. 119 e 120).
Infatti, la giurisprudenza federale ha stabilito che le perdite di lavoro che possono colpire ogni datore di lavoro rientrano nei rischi normali dell’azienda e devono di regola essere assunti da quest’ultima. Soltanto se esse presentano un carattere eccezionale o straordinario conferiscono un diritto all’indennità per lavoro ridotto (cfr. STFA C 121/05 dell’11 agosto 2005; STFA C 189/02 del 15 marzo 2004; SVR 2003 ALV Nr. 9; DLA 2000 pag. 53, consid. 4b, pag. 57 e 58; DLA 1999 pag. 204, consid. 2a, pag. 206; DLA 1996/1997 pag. 54, consid. 2b aa), pag. 58; DLA 1995 pag. 117, consid. 1b, pag. 119 e 120).
Nella citata sentenza C 189/02 del 15 marzo 2004, relativa ad una ditta attiva nel settore delle materie plastiche, più precisamente nella produzione di lastre in bicarbonato, che aveva introdotto il lavoro ridotto adducendo che la continua fluttuazione dei prezzi, sia per quanto concerne la materia prima, come pure per il prodotto finito, avrebbe indotto la clientela a procrastinare le ordinazioni, l’Alta Corte ha confermato il rifiuto delle prestazioni, affermando:
" (…)
Trattasi segnatamente di perdite di lavoro abituali che, secondo l'esperienza, sopravvengono periodicamente e possono colpire ogni datore di lavoro. Ogni azienda deve quindi affrontare tali evenienze ed essere in grado di prevederle, prevenirle o combatterle con opportuni provvedimenti. Soltanto se le perdite denotano un carattere eccezionale o straordinario possono dar diritto al versamento di un'indennità per lavoro ridotto (DLA 1998 no. 50 pag. 291 consid. 1, 1996/1997 no. 11 pag. 58 consid. 2b/aa e riferimenti; cfr. anche Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. I, pag. 426 segg., note 64-70).
(…)
Alla pronuncia cantonale deve essere prestata adesione anche nella misura in cui ha concluso che i motivi addotti dalla società a sostegno della domanda di indennità per lavoro ridotto - fluttuazione dei prezzi, differimento delle commesse - rientravano, conformemente alla giurisprudenza, nel normale rischio aziendale e non erano quindi risarcibili dall'assicurazione contro la disoccupazione."
In un’altra sentenza C 246/06 del 16 luglio 2007, il Tribunale federale ha ricordato che:
" (…)
Il concetto di normalità deve essere definito con riferimento all'attività specifica espletata dall'azienda e meglio deve tener conto delle sue peculiarità. In tale contesto il criterio della prevedibilità assume un significato determinante (DTF 119 V 500 consid. 1; DLA 1999 no. 10 pag. 48, 1998 no. 50 pag. 290, 1995 no. 20 pag. 117). (…)"
Nel settore dell’edilizia la costante giurisprudenza ha stabilito che differimenti di termini voluti dal committente o causati eventualmente da altri motivi non imputabili alle imprese incaricate dell'esecuzione dei lavori non sono insoliti nel ramo, ragione per cui l'assicurazione contro la disoccupazione non è tenuta a rispondere delle conseguenze degli stessi sull'occupazione delle maestranze (STFA inedita 6 settembre 1985 nella causa P.; STFA inc. AD 214/87 del 12 ottobre 1988).
In una decisione pubblicata in DLA 1995 N. 20 pag. 117 il TFA (dal 1° gennaio 2007: Tribunale federale, TF) ha sottolineato che è innegabile che nell'edilizia le perdite di lavoro dovute alla necessità di differire lavori a causa dell'insolvenza del committente, da un lato, e al ritardo di un progetto in seguito ad una procedura d'opposizione pendente e alla forte concorrenza, costituiscono rischi normali dell'azienda ed ha rilevato in particolare quanto segue:
«En ce qui concerne les variations du taux d'occupation dues à une
situation concurrentielle tendue, la Cour de céans a jugé que la perte du travail qui en résulte est susceptible de toucher chaque employeur d'une même branche économique (arrêt non publié M. du 29 juin 1989, C 25/89). Par ailleurs, il faut éviter que l'intervention de l'assurance-chômage entrave la concurrence par une redistribution des coûts et des revenus des entreprises structurellement fortes à celles qui le sont moins (sur ces questions, cf. Brügger, Die Kurzarbeitsentschädig als arbeitslosenversicherungsrechtliche Präventivmassnahme, th. Berne 1993, p. 70). Or, en l'espèce, la recourante produit un tableau comparatif de soumissions présentées par onze entreprises, relatives à la construction d'un trottoir. Certes, en admettant que ce document soit représentatif de la situation régnant sur l'ensemble du marché de la construction dans la région concernée, on constate que l'offre la plus avantageuse est sensiblement inférieure à l'offre présentée par la recourante. Il n'en demeure pas moins que Ia proposition de cette dernière se situe parmi les quatre offres les plus élevées présentées en l'occurrence, de sorte que la perte du marché en cause ne saurait être attribuée à d'éventuelles manoeuvres de «dumping» pratiquées par les entreprises concurrentes. On doit bien plutôt admettre que la diminution du taux d'occupation subie par la recourante est due à une situation concurrentielle tendue, dont l'assurance-chômage n'a pas à répondre.»
2.4. In una direttiva dell'aprile 2009, pubblicata in Prassi LADI 2009 pag. 17, la SECO ha rilevato:
" ILR E CRISI CONGIUNTURALE
A causa del previsto rallentamento congiunturale occorre attendersi un aumento delle domande di indennità per lavoro ridotto. Le disposizioni legali in vigore hanno mostrato, in occasione dei precedenti periodi di indebolimento della congiuntura, tutta la loro utilità quale mezzo per evitare brusche riduzioni del personale.
Sebbene le esperienze fatte finora siano positive, rimane comunque evidente che, nella situazione attuale, il diritto all'indennità debba essere esaminato alla luce delle condizioni stabilite dalla legge e dall'ordinanza come pure secondo la Circolare ILR.
Di conseguenza le autorità preposte all'esecuzione devono esaminare attentamente se le condizioni del diritto sono soddisfatte. Il semplice riferimento all'esistenza di una crisi finanziaria non è sufficiente per giustificare un diritto all'indennità per lavoro ridotto. Lo stesso vale quando una diminuzione dei redditi non corrisponde a una perdita di lavoro.
Per questo motivo occorre accordare un'attenzione particolare ai motivi, previsti dalla legge, che escludono la computabilità della perdita di lavoro, quali gli aspetti stagionali o il carattere usuale della perdita di lavoro del ramo in questione, la professione o l'azienda."
In una Direttiva denominata "Motivi congiunturali e strutturali per la perdita di lavoro / rischio aziendale abituale e stagionalità "del 6 novembre 2009, pubblicata nella Prassi LADI 2010 fogli 4-6, la SECO si è così espressa:
" Alcuni rappresentanti dei settori economici si sono rivolti a noi facendoci notare, da un lato, che le domande per l'introduzione del lavoro ridotto verrebbero trattate in modo disuguale dai Cantoni e che, dall'altro, ad alcuni rami del settore dei servizi e dell'edilizia questo diritto verrebbe negato categoricamente.
Secondo l'attuale stato delle conoscenze, alcuni Cantoni negano l'introduzione del lavoro ridotto, adducendo che
● sussistono motivi strutturali e non congiunturali, o
● la perdita di lavoro è causata da motivi che rientrano nel rischio aziendale abituale del datore di lavoro, o
● la perdita di lavoro è causata da motivi stagionali.
1. Osservazioni di carattere giuridico
Secondo l'articolo 110 LADI, la SECO provvede, in quanto autorità di vigilanza, all'applicazione uniforme del diritto. Essa tiene, pertanto, a ribadire i seguenti principi.
a. Considerazioni generali
L'obiettivo principale dell'indennità per lavoro ridotto è quello di evitare la disoccupazione tramite il mantenimento di posti di lavoro (art. 31 cpv. 3 lett. d LADI; DTF 120 V 526). Lo scopo preventivo dell'indennità per lavoro ridotto influenza quindi in maniera determinante l'interpretazione delle disposizioni riguardanti questo tipo di prestazione (circolare ILR, n. marg. A2).
Lo strumento dell'indennità per lavoro ridotto è a disposizione di tutti i settori economici in modo equo.
b. Perdita di lavoro dovuta a motivi economici
II diritto all'indennità per lavoro ridotto sussiste soltanto se la perdita di lavoro può essere ricondotta a motivi economici (art. 31 cpv. 1 lett. b in combinato disposto con art. 32 cpv. 1 lett. a LADI).
La LADI non precisa la nozione di «motivi economici». Tuttavia, essa va intesa in senso lato, in modo conforme alla prassi e alla giurisprudenza e in considerazione del carattere preventivo dell'indennità per lavoro ridotto (cfr. suddetto punto 1a) e può comprendere motivi sia congiunturali che strutturali (n. marg. C2 circolare ILR).
In generale, per motivo economico s'intende una diminuzione della domanda dei beni o servizi normalmente offerti da un'impresa. Ma anche i fattori che sono influenzati direttamente dal mercato o che non si ripercuotono sulla posizione di un prodotto sul mercato sono di natura economica.
Le restrizioni legali a cui si accompagna I'IRL, ossia la durata provvisoria (art. 31 cpv. 1 lett. d LADI), l'inevitabilità della perdita di lavoro (art. 32 cpv. 1 lett. a LADI) nonché la durata massima dell'indennità per lavoro ridotto (art. 35 LADI) mirano a evitare che questo strumento serva a ritardare i necessari cambiamenti strutturali. La giurisprudenza parte dal presupposto che la perdita di lavoro sia presumibilmente temporanea e che grazie all'introduzione del lavoro ridotto i posti di lavoro possano essere conservati, salvo che vi siano indizi concreti che facciano supporre il contrario (DTF 111 V 385 f. consid. 2b).
ln base alle suddette considerazioni, un rifiuto motivato dal fatto che la perdita di lavoro sarebbe dovuta a motivi strutturali è legittimo solamente se nei 12 mesi precedenti la richiesta è subentrata una modifica (diminuzione) duratura della domanda (p. es. prolungamento dell'intervallo dì servizio nell'industria automobilistica). In tal caso la richiesta viene respinta anche perché la perdita di lavoro non è di natura provvisoria.
c. Rischio aziendale abituale, consuetudine settoriale, professionale o aziendale, stagionalità
Secondo l'articolo 33 LADI, non sussiste il diritto all'indennità per lavoro ridotto tra l'altro quando la perdita di lavoro è causata da circostanze che rientrano nell'abituale rischio aziendale del datore di lavoro, se è usuale nel ramo, nella professione o nell'azienda, o se è causata da oscillazioni stagionali del grado d'occupazione.
I suddetti motivi di esclusione dal diritto all'indennità sono strettamente legati tra di loro, per cui non è possibile ed è persino inutile tentare di differenziarli (n. marg. D10 circolare ILR).
Per rischio aziendale abituale e consuetudine settoriale, professionale e aziendale si intendono le perdite di lavoro «normali», ossia quelle che risaputamente si verificano a scadenze regolari e in modo ripetuto e che quindi sono prevedibili e, in vari modi, calcolabili. Un rischio «normale» non può, secondo la giurisprudenza, essere determinato in base a un criterio applicabile a tutte le aziende, ma deve essere stabilito nei singoli casi in base all'attività specifica dell'azienda e alla situazione che la caratterizza (DTF 119 V 498; n. marg. D2 e D3 circolare ILR).
Questo vale anche per le aziende di servizi e per le imprese del settore dell'edilizia e dei suoi rami accessori, che non sono escluse a priori dal diritto all'indennità per lavoro ridotto (cfr. punto 1a). È vero che in entrambi i settori le fluttuazioni delle ordinazioni sono usuali e non giustificano di regola una perdita di lavoro computabile (n. marg. direttiva ILR). Inoltre, nell'edilizia e nei suoi rami accessori le oscillazioni di natura stagionale (in particolare il calo delle ordinazioni d'inverno) sono considerate abituali, per cui le perdite di lavoro che ne risultano non sono computabili (n. marg. D11 circolare ILR). Oltretutto succede esso in questi settori che i termini siano posticipati su richiesta del committente o per altre ragioni e quindi, anche in questo caso un'eventuale perdita di lavoro risultante non può essere computata (n. marg. Circolare ILR). Queste circostanze, tuttavia, non comportano un'esclusione assoluta dal diritto all'indennità per lavoro ridotto per le imprese attive in tali settori. In caso di oscillazioni stagionali del grado d'occupazione, il servizio cantonale formula unicamente, in sede di autorizzazione, una riserva secondo cui le ore di lavoro che vengono meno a causa di tali oscillazioni stagionali abituali non possono essere indennizzate (n. marg. D12 circolare ILR). Inoltre, anche in questi settori valgono i seguenti principi.
Se subentra una perdita di lavoro, un crollo della domanda o una recessione economica che oltrepassa il quadro abituale e normale previsto dalla legge, si tratta di circostanze straordinarie che non possono più essere imputate al rischio aziendale abituale. Tali circostanze legittimano la computabilità della perdita di lavoro e danno quindi - in presenza delle ulteriori premesse - il diritto all'indennità per lavoro ridotto (n. marg. D9 ultima frase, nonché n. marg. D11 circolare ILR).
2. Conseguenze per la valutazione di domande d'introduzione del lavoro ridotto
Per molte imprese, l'attuale crisi economica comporta serie difficoltà che oltrepassano il carattere usuale e normale di cui sopra. Il conseguente crollo della domanda può essere considerato straordinario e quindi legittimare il computo delle perdite di lavoro."
Le direttive amministrative non costituiscono norme giuridiche e non sono vincolanti per il giudice delle assicurazioni sociali (cfr. STFA del 25 gennaio 2007 nella causa H, C 124/06). Quest’ultimo deve tenerne conto per prendere la sua decisione nella misura in cui queste ultime permettono un’interpretazione delle disposizioni legali applicabili giustificata nel caso di specie (cfr. DTF 132 V125 consid. 4.4; DTF 132 V 203 consid. 5.1.2;DTF 131 V 286 consid. 5.1.; DTF 131 V 45 consid. 2.3; DTF 130 V 229 consid. 2.1.; DTF 127 V 57 consid. 3a; STFA del 22 agosto 2000 nella causa C.-G., I 102/00, DTF 125 V 377, consid. 1c, pag. 379 e riferimenti; SVR 1997 ALV Nr. 83 consid. 3d, pag. 252, ALV Nr. 86 consid. 2c, pag. 262, ALV Nr. 88 consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127 e ALV Nr. 98 consid. 4a, pag. 300).
Il giudice deve invece scostarsene quando esse sono incompatibili con i disposti legali in esame (cfr. DTF 130 V 229 consid. 2.1.; STFA dell'8 maggio 2001 nella causa Z., H 183/00; DTF 126 V 68 consid. 4b; DTF 125 V 379 consid. 1c e sentenze ivi citate; SVR 1997 ALV Nr. 86, consid. 2c, pag. 262, SVR 1997 ALV Nr. 88, consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127, SVR 1997 ALV Nr. 98, consid. 4a, pag. 300; DTF 120 V 163 consid. 4b, DTF 119 V 65 consid. 5a; RCC 1992 pag. 514, RCC 1992 pag. 220 consid. 16; DLA 1992 N. 5, consid. 3b, pag. 91; DTF 117 V 284 consid. 4c, DTF 116 V 19 consid. 3c, DTF 114 V 16 consid. 1, DTF 112 V 233 consid. 2a, DTF 110 V 267 consid. 1a, DTF 109 V 4 consid. 3a; vedi inoltre Bois, "Procédures applicables aux requérants d'asile" in RSJ 1988 pag. 77ss; Duc-Greber: "La portée de l'art. 4 de la Constitution fédérale en droit de la sécurité sociale" in RDS 1992 II pag. 527; Cattaneo, "Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage", Ed. Helbing & Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Meno 1992, pag. 296-297).
Secondo la giurisprudenza, infatti, tramite le direttive non possono essere introdotte limitazioni ad una pretesa materiale che vadano al di là di quanto previsto da leggi e ordinanze (DTF 118 V 32, DTF 109 V 169 consid. 3b).
2.5. Nella presente fattispecie la Sezione del lavoro, dopo l’audizione del rappresentante della ditta, ha giustamente riconosciuto fino al 31 ottobre 2011 il diritto all’indennità per lavoro ridotto alla RI 1 in considerazione del ritardo nella consegna delle fusioni che hanno provocato una perdita di lavoro dal maggio 2011. Dopo un periodo di sei mesi tale ritardo è invece prevedibile e quindi la perdita di lavoro che ne risulta non è computabile.
Per quel che concerne il periodo successivo l’amministrazione ha negato il diritto alle indennità per lavoro ridotto sostenendo che il calo degli ordini per la crisi, a livello internazionale, nei settori dell’industria meccanica e dell’industria aeronautica, è un motivo costantemente indicato dall’azienda in questione nelle precedenti domande, ragione per cui, a causa di tale ripetitività, la perdita di lavoro è ormai da ascrivere a una circostanza rientrante nel normale rischio aziendale di quel datore di lavoro (cfr. consid. 1.2 e 1.4).
Chiamato a pronunciarsi il TCA constata innanzitutto che la RI 1, la quale è essenzialmente un’azienda terzista che produce su comanda del cliente, ad esempio, turbine, compressori , carrelli d’atterraggio e relativi pezzi di ricambio (cfr. doc. 2) ha beneficiato di 22 mesi di indennità per lavoro ridotto nel precedente termine quadro (1.2.2009 – 31.1.2011, cfr. doc. 15) e di 8 mesi di indennità nell’attuale termine quadro (1.2.2011 – 31.1.2013). Complessivamente, dal 1° marzo 2002 l’azienda ha usufruito di 58 mesi di indennità per lavoro ridotto.
Il riferimento alla crisi economica internazionale che ha colpito anche il settore industriale ed in particolare quello dell’aeronautica figura inoltre in modo costante fra i motivi indicati sui più recenti preannunci di lavoro ridotto a partire dal 2009 (cfr. doc.13.1 e doc.13.8; doc.12.1; doc.11.1; doc.10.1; doc. 9.1; doc.8.1; doc. 7).
Per quel che riguarda, più in generale, le richieste di indennità per lavoro ridotto nel nostro Cantone il Capo della Sezione del lavoro (cfr. consid. 1.7) ha sottolineato che attualmente nel settore industriale vi sono aziende confrontate con un calo di redditività, ma non di lavoro, e che nel 2011 non vi è stato l’aumento di domande di lavoro ridotto che si era riscontrato in occasione della crisi del 2009 (cfr. sul tema consid. 2.4). Il Caposezione __________ ha pure prodotto una tabella statistica dalla quale risulta che, negli anni 2010 e 2011 la durata media delle indennità per lavoro ridotto percepite in Ticino da aziende attive nel settore industriale ammonta a 6.9 mesi (cfr. doc XIV/1).
Infine, dal documento della SECO, intitolato “FAQ Lavoro ridotto” del 3 novembre 2011, allegato al ricorso (cfr. doc. A2) si evince in particolare al punto 23 che lo strumento del lavoro ridotto ha svolto un ruolo estremamente importante durante la recessione del 2009, nella quale l’industria è stata particolarmente colpita, anche perché si è trattato di una crisi breve ed acuta, che corrispondeva al caso tipico per l’applicazione del lavoro ridotto. D’altra parte al punto 25 del medesimo documento la SECO ricorda che l’indennità per lavoro ridotto è limitata nel tempo e sottolinea che, nell’ottica della politica congiunturale, questo principio è pertinente visto che, più a lungo dura un calo della domanda più è probabile che siano necessari adeguamenti strutturali.
Alla luce degli elementi appena esposti, questo Tribunale deve concludere che, nel caso concreto, a ragione, la Sezione del lavoro ha stabilito che, visto il lungo periodo nel quale l’azienda ha beneficiato di indennità per lavoro ridotto, la perdita di lavoro subita nel periodo 1° novembre 2011 – 31 gennaio 2012 non è computabile, in quanto prevedibile, e rientra ormai nel normale rischio aziendale in (cfr. DLA 1995 Nr.20 pag.120 consid. 2b; DLA 1998 Nr.50 pag.290; STFA C 244/09 del 30 aprile 2001; STFA C 189/02 del 15 marzo 2004 ;STFA C 8/03 del 4 dicembre 2003; STF C 246/06 del 16 luglio 2007; B. Rubin, “ Assurance –chômage”, Ed. Schultess 2006, pag. 505).
La decisione su opposizione del 19 ottobre 2011 deve pertanto essere confermata.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti