Raccomandata
Incarto n. 38.2009.9 rs
Lugano 17 agosto 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattore:
Raffaella Sartoris Vacchini, vicecancelliera
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 23 febbraio 2009 di
RI 1
contro
la decisione su opposizione del 26 gennaio 2009 emanata da
Ufficio regionale di collocamento di __________, in materia di assicurazione contro la disoccupazione
ritenuto, in fatto
1.1. Con decisione su opposizione del 26 gennaio 2009 l’Ufficio regionale di collocamento di __________ (in seguito URC) ha confermato la precedente decisione del 3 ottobre 2008 con la quale aveva respinto la domanda di RI 1 di poter frequentare, a spese dell’assicurazione contro la disoccupazione, un corso professionale di estetica e cosmetologia organizzato dalla Dr. __________ presso la __________.
L’amministrazione ha giustificato il suo rifiuto, asserendo, da un lato, che il corso in questione non migliora l’idoneità al collocamento dell’assicurata e che nella sua professione di impiegata di commercio e/o telefonista, vista la lunga esperienza nel settore, ha da subito argomenti validi per suscitare l’interesse di nuovi operatori di call center che si sono insediati in Ticino. Dall’altro, che le prestazioni dell’assicurazione contro la disoccupazione per la riqualifica, il perfezionamento e la reintegrazione professionale sono subordinate alle indicazioni del mercato del lavoro e che se l’idoneità al collocamento è invece pregiudicata da motivi di salute il caso è di competenza dell’assicurazione invalidità (cfr. doc. A1, A2).
1.2. Contro questo provvedimento RI 1 ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA, chiedendo che l’URC le riconosca una giusta somma per i costi relativi alla formazione presso la __________.
A sostegno della propria pretesa ricorsuale essa ha addotto, segnatamente, di essere stata licenziata da __________, in quanto il relativo contratto prevedeva lo scioglimento dello stesso dopo due anni di assenza a causa di malattia. L’insorgente ha pure indicato che durante il periodo di malattia ha presentato domanda di prestazioni AI, la quale ha avuto esito negativo. Al riguardo essa ha precisato che, dopo aver consultato i medici presso i quali è ancora in cura, ha rinunciato a ricorrere contro la decisione AI, ma ha valutato con i medesimi, in particolare con il Dr. med. __________, psichiatra, altre possibilità di reinserimento professionale. L’assicurata ha affermato di essere stata consigliata di cercare sbocchi professionale al di fuori della sua abituale attività. Essa ha asserito di aver valutato con il Dr. med. __________ la possibilità di frequentare la __________, rappresentando la stessa un’opportunità, vista la sua età e la durata della scuola, di risolvere in tempi relativamente brevi il suo problema occupazionale.
La ricorrente ha evidenziato che sono stati del resto i funzionari dell’assicurazione contro la disoccupazione a segnalarle la possibilità di accedere ad aiuti LADI durante la frequentazione della scuola. Essa ha, altresì, osservato che, già compilando il relativo formulario, aveva menzionato la possibilità di lavorare presso __________ a __________ una volta diplomata. In proposito la medesima ha trasmesso il relativo contratto di assunzione.
Infine l’assicurata ha sottolineato che l’URC, nonostante abbia indicato che nella sua qualità di teleoperatrice non dovrebbe avere alcuna difficoltà a ricollocarsi, non è stato in grado di sottoporle nemmeno una possibilità di impiego (cfr. doc. I).
1.3. Nella risposta di causa del 16 marzo 2009 l’URC ha postulato la reiezione dell’impugnativa con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. III).
1.4. Il 25 marzo 2009 l’assicurata si è pronunciata nuovamente in merito alla fattispecie e ha prodotto un’attestazione del 14 agosto 2008 del Dr. med. __________, FMH in psichiatria e psicoterapia, inviata all’AI in cui è stato richiesto di sostenere la scuola che lei aveva intenzione di frequentare (cfr. doc. V; B).
1.5. L’URC si è espresso al riguardo con scritto del 9 aprile 2009 (cfr. doc. VII).
1.6. Pendente causa questa Corte ha richiamato l’incarto AI completo dell’insorgente (cfr. doc. IX), che è pervenuto il 5 giugno 2009 (cfr. doc. XIII + bis).
Inoltre il TCA ha chiesto alla Divisione della formazione professionale se la formazione relativa al corso professionale di estetica (e cosmetologia) offerto dalla __________ di __________, che fino all’anno 2000 non risultava ammessa dalla Divisione, era stata nel frattempo riconosciuta oppure no (cfr. doc. X).
Il 26 maggio 2009 __________ e __________ della Divisione della formazione professionale hanno risposto che la __________ di __________ continua a non essere ammessa alla loro Divisione e che la stessa rilascia titoli non riconosciuti dalla legislazione svizzera in materia di formazione professionale (cfr. doc. XII).
1.7. L’URC, il 19 maggio 2009, ha comunicato che l’assicurata dal 1° maggio 2009 ha rinunciato alle prestazioni LADI e che la stessa è passata allo statuto di indipendente, in quanto ha aperto un istituto di bellezza (cfr. doc. XI).
1.8. Il 17 giugno 2009 l’assicurata, dopo aver visionato gli atti presso la Cancelleria del TCA (cfr. doc. XV, XVI), ha rilevato, in particolare, di avere iniziato la __________ a 50 anni e che una riqualifica di 3 anni (certificato federale), non avendo nessuna garanzia di finanziamento, sarebbe stata impossibile da realizzare. Essa ha, inoltre, puntualizzato che, d’accordo con la responsabile del centro dove avrebbe dovuto svolgere l’attività dopo il diploma, il 1° maggio 2009 ha aperto un’attività in proprio, assumendo a tempo pieno un’estetista con diploma federale. La ricorrente ha osservato che anche lei inizierà l’attività non appena ottenuto il diploma e che il centro è stato collaudato e ritenuto idoneo dal DSS. Essa ha specificato che, pur non esercitando ancora la professione e pur avendo diritto a ulteriori 58 giorni di indennità, dal 1° maggio 2009 ha rinunciato alle prestazioni della disoccupazione per una questione di coerenza personale (cfr. docl. XVII).
1.9. Il 18 giugno 2009 l’URC ha comunicato di aver preso visione dell’intero incarto AI presso la cancelleria del TCA e di non avere osservazioni in proposito, salvo che sottolineare che la risposta della Divisione della formazione professionale conferma in buona sostanza quanto enunciato in sede di opposizione, ossia che il diploma rilasciato dalla __________ non è riconosciuto (cfr. doc. XVIII).
1.10. Il doc. XVII è stato inviato per conoscenza all’URC (cfr. doc. XX).
Il doc. XVIII, per contro, è stato trasmesso per conoscenza all’assicurata (cfr. doc. XIX).
in diritto
In ordine
2.1. Dagli atti dell'incarto emerge, da una parte, che l'assicurata ha iniziato a frequentare il corso professionale di estetica e cosmetologia organizzato dalla Dr. __________ presso la __________ di __________ nell’ottobre 2008 (cfr. doc. 4).
Dall’altra, che essa nel giugno 2009 ha comunicato a questa Corte di continuare regolarmente a seguire il corso in questione e che sosterrà gli esami finali nel settembre 2009 (cfr. doc. XVII).
Questo Tribunale entra, pertanto, nel merito del ricorso (per dei casi in cui il TCA ha invece dichiarato irricevibili i ricorsi in quanto gli assicurati non avevano seguito i corsi, cfr. STCA 38.2003.83 del 3 febbraio 2004 e STCA 38.2004.12 del 2 aprile 2004).
Nel merito
2.2. Il TCA è chiamato a statuire se il corso professionale di estetica e cosmetologia organizzato dalla __________ di __________ che la ricorrente sta frequentando (1.10.2008 – 30.9.2009) debba o meno essere finanziato dall’assicurazione contro la disoccupazione.
In tale contesto va preliminarmente ricordato che il 1° luglio 2003 è entrata in vigore la terza revisione della LADI del 22 marzo 2002, accettata dal popolo il 24 novembre 2002 (cfr. FF N. 14 del 9 aprile 2002 pag. 2502 segg.; RU N. 24 del 24 giugno 2003 pag. 1728 segg.).
Questa revisione della LADI (al riguardo cfr. DTF 131 V 288) non ha sostanzialmente modificato i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro, che peraltro erano già stati estesi con la seconda revisione della legge del 1995.
Tali provvedimenti si sono rivelati un valido strumento di prevenzione e di lotta contro la disoccupazione e dunque sono stati mantenuti (cfr. Consiglio federale, Messaggio concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione del 28 febbraio 2001, p.to 1.1.2., in FF 2001 N. 23 del 12 giugno 2001, pag. 1972:
" (…)
In linea di massima, la presente revisione non concerne gli URC recentemente istituiti né il rafforzamento dei PML conseguito sino ad oggi con la revisione del 1995.
Entrambi gli strumenti si sono dimostrati validi e vanno pertanto mantenuti nella forma attuale, anche se leggermente migliorata. (…)"
Pertanto, la giurisprudenza concernente il vecchio Capitolo 6 della LADI, che agli art. 59-75 LADI regolava le "Prestazioni per provvedimenti destinati a prevenire e a combattere la disoccupazione" (provvedimenti inerenti al mercato del lavoro), mantiene pienamente la sua validità anche dopo l'entrata in vigore della terza revisione della LADI.
In questo senso si è pronunciata anche l'Alta Corte, nella sentenza C 209/04 del 10 dicembre 2004, in particolare per quanto riguarda il nuovo tenore dell’art. 59 cpv. 2 LADI, che ha ripreso i concetti che figuravano al vecchio art. 59 cpv. 1 e cpv. 3 LADI.
Al riguardo cfr. anche SVR 2005 ALV Nr. 6; SVR 2005 ALV Nr. 9; DTF 131 V 286.
2.3. Fra gli scopi principali dell'assicurazione contro la disoccupazione vi è quello di "prevenire la disoccupazione incombente, di combattere quella esistente e di favorire la reintegrazione rapida e duratura sul mercato del lavoro" (cfr. art. 1a cpv. 2 LADI).
Per realizzare questo obiettivo il legislatore, agli articoli 59 - 71d LADI (Capitolo 6), ha previsto una serie di provvedimenti inerenti al mercato del lavoro.
Si tratta di provvedimenti di formazione (art. 60-62: corsi individuali o collettivi di riqualificazione, di perfezionamento o di reintegrazione; aziende di esercitazione; pratiche di formazione), di provvedimenti di occupazione (art. 64a - 64b: programmi di occupazione temporanea, pratiche professionali, semestri di motivazione) e di provvedimenti speciali (art. 65 – 71d: assegni per il periodo di introduzione, assegni di formazione, sussidi per gli assicurati pendolari o soggiornanti settimanali, sostegno ai fini del promovimento dell'attività lucrativa indipendente).
Il nuovo art. 59 LADI fissa i principi alla base di tutti i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro e prevede che:
" 1 L’assicurazione fornisce prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti al mercato del lavoro a favore di assicurati e di persone minacciate dalla disoccupazione.
2 I provvedimenti inerenti al mercato del lavoro sono volti a promuovere la reintegrazione di assicurati il cui collocamento è reso difficile da motivi inerenti al mercato del lavoro. Tali provvedimenti devono in particolare:
a. migliorare l’idoneità al collocamento degli assicurati in modo da permettere loro una rapida e durevole reintegrazione;
b. promuovere le qualifiche professionali secondo i bisogni del mercato del lavoro;
c. diminuire il rischio di una disoccupazione di lunga durata; o
d. offrire la possibilità di acquisire esperienze professionali.
3 Possono partecipare ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro secondo gli articoli 60–71d gli assicurati che adempiono:
a. i presupposti del diritto secondo l’articolo 8 per quanto la legge non disponga altrimenti; e
b. le condizioni specifiche per il provvedimento in questione.
4 I servizi competenti collaborano con gli organi dell’assicurazione invalidità nella reintegrazione dei disoccupati invalidi."
All'art. 59 cpv. 2 viene dunque ribadito il principio fondamentale secondo cui il diritto a prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti al mercato del lavoro è connesso alla situazione del mercato del lavoro: provvedimenti possono essere messi in atto solo se sono direttamente imposti dallo stato del mercato. Si tratta di un presupposto che permette di evitare l'erogazione di prestazioni che non siano in rapporto con l'assicurazione disoccupazione (cfr. STFA C 209/04, consid. 2 del 10 dicembre 2004; le STFA C 200/02 e C 201/02, consid. 1 del 5 agosto 2003, la giurisprudenza ivi citata e il Messaggio del Consiglio federale concernente una nuova legge federale sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza del 2 luglio 1980; FF 1980 III 469 segg.).
Il nuovo art. 60 LADI concerne più specificatamente la partecipazione a provvedimenti di formazione e stabilisce che:
" 1 Per provvedimenti di formazione si intendono segnatamente corsi individuali o collettivi di riqualificazione, di perfezionamento o di reintegrazione nonché aziende di esercitazione e pratiche di formazione.
2 Per la partecipazione ai corsi possono pretendere prestazioni:
a. gli assicurati secondo l’articolo 59b capoverso 1;
b. le persone direttamente minacciate dalla disoccupazione secondo l’articolo 62 capoverso 2.
3 Chi intende partecipare a un corso di propria iniziativa deve previamente presentare al servizio competente una domanda motivata corredata degli atti necessari.
4 Nella misura in cui lo esiga il corso, durante il medesimo il partecipante non deve necessariamente essere idoneo al collocamento.
5 I provvedimenti di formazione ai sensi della presente legge devono essere impostati o scelti, per quanto possibile, secondo i principi della legge federale del 13 dicembre 2002 sulla formazione professionale (LFPr). Il coordinamento dei provvedimenti inerenti al mercato del lavoro e di quelli previsti dalla LFPr ha lo scopo di promuovere un mercato del lavoro uniforme e trasparente."
2.4. In conformità con il principio fondamentale secondo il quale provvedimenti inerenti al mercato del lavoro possono essere messi in atto solo se sono direttamente imposti dallo stato del mercato, legge e giurisprudenza hanno posto una serie di condizioni che devono essere cumulativamente rispettate (cfr. DLA 1999 N. 12, consid. 1, pag. 65-66 e la giurisprudenza ivi citata; DLA 1998 N. 38, consid. 1, pag. 214 e N. 39, consid. 1, pag. 220-221; DLA 1993/94 N. 6, consid. 1, pag. 44 e N. 24, consid. 2a, pag. 173; DLA 1988 N. 4, consid, 1c, pag. 31; DLA 1987 N. 12, consid. 2c, pag. 114; cfr. inoltre D. Cattaneo, "Les mésures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage", Ed. Helbing & Lichtenhahn, 1992, Basilea e Francoforte sul Meno, pag. 317 n° 461), affinché l'assicurato che partecipa a un provvedimento di formazione abbia diritto a ricevere le prestazioni di cui agli art. 59b, 60 cpv. 2, 62 cpv. 2 e 3 LADI e 85 OADI.
Innanzitutto deve trattarsi di una riqualificazione, di un perfezionamento o di una reintegrazione professionale (cfr. DTF 111 V 271 = DLA 1985 N. 20. pag. 157; DTF 108 V 163) e non di una formazione di base (cfr. DLA 1998 N. 39, consid. 1b. pag. 221; DLA 1996/1997, N. 24, consid. 1b, pag. 142; DTF 111 V 398, consid. 2b, pag. 400-401 e 111 V 271 consid. 1c, pag. 273), nel senso di "nuova" formazione (cfr. DTF 104 V 119; DTF 103 V 105; DLA 1986 N. 17, consid. 2b, pag. 66; DLA 1980 pag. 53;) oppure di conclusione della prima formazione (cfr. DLA 1987 N. 12, pag. 111; sentenza non pubblicata Blanc dell'8 gennaio 1980 citata in DTF 108 V 166) o di un perfezionamento professionale generale che sarebbe comunque stato effettuato dall'assicurato anche senza disoccupazione o minaccia di disoccupazione (cfr. DLA 1996/1997 N. 24, consid. 1, pag. 142-143 e la giurisprudenza ivi citata; DLA 1979 pag. 108).
Non deve neppure trattarsi di provvedimenti usuali nelle professioni o nelle aziende per l'introduzione di nuovi collaboratori (cfr. art. 81 cpv. 2 OADI e DLA 1986 N. 16, pag. 60; cfr. pure la possibilità, a determinate condizioni, degli assegni di formazione SVR 1999 ALV Nr. 24, pag. 57).
Inoltre l'assicurato deve essere disoccupato o direttamente minacciato di disoccupazione (art. 59 cpv. 1; cfr. DLA 1973 N. 6) e non deve essere possibile assegnargli un'occupazione adeguata secondo l'art. 16 LADI (art. 59 cpv. 2 LADI; cfr. STFA del 28 aprile 1987 nella causa S., Locarno contro UCL e TCA; DLA 1985 N. 21, pag. 164).
L'assicurato deve poi soddisfare le condizioni relative al termine quadro di contribuzione o deve esserne esonerato (cfr. art. 59 cpv. 3 lett. a LADI che rinvia all'art. 8 LADI e l'eccezione dell'art. 59d LADI).
Ma, soprattutto, il corso in questione deve migliorare l'idoneità al collocamento di colui che intende frequentarlo (art. 59 cpv. 1 lett. a LADI; cfr. DTF 128 V 197-198; DLA 1999 N. 12, pag. 64; DLA 1998 N. 38, pag. 212, N 39, pag. 218 e N. 28, pag. 153; DLA 1993/1994 N. 23, pag. 167; DLA 1988 N. 4, pag. 30; DLA 1987 N. 12, pag. 111; DLA 1986 N. 16, pag. 60, N. 17, pag. 64 e N. 36, pag. 172; DLA 1985 pag. 176 e 179).
Le spese derivanti dalla frequentazione di un corso di perfezionamento, di riqualificazione o di reintegrazione professionali possono poi essere assunte soltanto se la frequentazione del corso è ordinata o approvata dall'autorità (cfr. art. 60 cpv. 2 LADI), la quale apporterà il suo consenso soltanto se il corso è ben strutturato e l'insegnamento impartito in modo serio (cfr. art. 81 cpv. 1 OADI: "... soltanto se esso è organizzato secondo un programma prestabilito e tenuto da persone qualificate") e se inoltre l'assicurato possiede le "capacità ed attitudini" (cfr. art. 83 OADI) necessarie per seguirlo con profitto (cfr. DLA 1998 N. 13, pag. 67; DLA 1987 N. 12, pag. 111; DLA 1986 N. 16, pag. 60).
Infine le spese derivanti dalla frequentazione di un corso possono essere assunte soltanto se esse appaiono proporzionate rispetto allo scopo che si vuole raggiungere mediante la frequentazione del corso, e cioè, in particolare, se non esistono altre possibilità, più economiche, per migliorare ugualmente e nella stessa misura l'idoneità al collocamento dell'assicurato (cfr. DLA 1998 N. 13, pag. 67; DLA 1993/1994 N. 24, pag. 171; STFA del 19 marzo 1986 nella causa UFIAML contro P., Paradiso e TCA, pag. 12 e ss. pubblicata in DLA 1986 N. 31, consid. 4b, pag. 125; DLA 1986 N. 17, pag. 64; DTF 112 V 398 = DLA 1986 N. 36, pag. 172).
L'accertamento dei presupposti per l'erogazione di prestazioni secondo gli art. 62 cpv. 2 e 3 LADI e 85 OADI ha luogo in modo prospettivo, cioè nel momento in cui la domanda è deposta (cfr. DLA 1991 N. 12, consid. 3, pag. 106; DTF 112 V 398 = DLA 1986 N. 36, pag. 172).
2.5. A titolo di "provvedimenti di formazione" la LADI versa delle prestazioni in caso di corsi di riqualificazione, di perfezionamento o di reintegrazione.
Il perfezionamento professionale è quella formazione professionale che amplia o completa le conoscenze già acquisite in una professione. Lo scopo del perfezionamento è di permettere all'assicurato di restare attivo nello stesso genere di mestiere esercitato in precedenza. L'assicurazione contro la disoccupazione finanzia, a titolo di perfezionamento, solamente le misure o i corsi che facilitano l'adattamento di un assicurato ai progressi industriali e tecnici, permettendogli così di poter essere di nuovo pienamente attivo nella sua professione originaria (cfr. D. Cattaneo, op. cit., pag. 319 n° 464).
La riconversione professionale per definizione prepara i disoccupati ad essere attivi in un altro settore professionale rispetto a quello iniziale (cfr. D. Cattaneo, op. cit. pag. 318-320 seg.; DLA 1996/1997 N. 24, consid. 1, pag. 142-143; DLA 1993/94 N. 6, consid. 1, pag. 44, N. 22, consid. 1, pag. 163-165; e N. 39, consid. 2, pag. 262-263).
In linea di principio la riconversione professionale deve essere di breve durata, poiché l'assicurato possiede già una formazione di base completa - teorica o anche soltanto pratica - nella professione nella quale non riesce a trovare un'occupazione (cfr. D. Cattaneo, op. cit., pag. 319).
Né una formazione di base, né una nuova formazione completa possono invece essere finanziate sulla base degli art. 59 seg. LADI.
Tali formazioni possono essere assunte dall’assicurazione contro la disoccupazione, soltanto alle condizioni fissate agli art. 66a LADI (cfr. SVR 1999 ALV N. 24, consid. 1 e 2a, pag. 57-58).
La delimitazione tra formazione di base, perfezionamento professionale e riconversione è fluttuante, visto che una medesima misura può presentare le caratteristiche di tutte e tre le categorie menzionate. Ciò che è determinante, dunque, è la natura degli aspetti che predominano in un caso concreto, tenuto conto di tutte le circostanze (cfr. D. Cattaneo, op. cit., pag. 321 n° 468; DTF 111 V 274-275).
Un criterio importante per valutare se un corso deve o meno essere finanziato dall'assicurazione contro la disoccupazione è la durata dello stesso (cfr. STF C 19/07 del 16 luglio 2007). Infatti il Tribunale federale ha precisato che anche una misura che potrebbe essere riconosciuta quale perfezionamento o riconversione deve avere, salvo casi eccezionali, una durata limitata a un anno (cfr. consid. 2.5.; SVR 2008 ALV Nr. 1; DLA 1986 pag. 66; D. Cattaneo, op. cit., pag. 320-321 n°467).
In una sentenza del 16 febbraio 2000 nella causa F., pubblicata in DLA 2001 pag. 87 seg. l'Alta Corte ha confermato la sua giurisprudenza nel senso che un corso può essere riconosciuto come misura di perfezionamento, di riconversione o di reintegrazione soltanto se è di breve durata, ossia di al massimo un anno:
" In zeitlicher Hinsicht ist festzustellen, dass nur Kurse von
beschränkter Dauer als Massnahmen der Umschlung, Weiterbildung oder Eingliederung im arbeitslosenversicherungsrechtlichen Sinne anerkannt werden können; die Höchstgrenze liegt dabei bei einem Jahr (ARV 1986 Nr. 17 S. 66 Erw. 2b)." (DLA 2001 pag. 88).
In una sentenza del 22 marzo 2004 nella causa T.-S. (C 11/02) il TFA ha confermato il giudizio di questo Tribunale in cui un corso biennale di formazione quale massaggiatrice medica era stato ritenuto una nuova formazione non finanziabile dalla LADI e non un perfezionamento o una riqualificazione professionale.
In un'altra sentenza, chiamata a statuire nel caso di un assicurato che aveva preteso delle prestazioni secondo gli art. 59 seg. LADI, in quanto voleva seguire un Nachdiplomkurse "Digitale Medien I und II - Crossmedia und Multimedia", la nostra Massima Istanza ha così riassunto i criteri che permettono di stabilire quali tipi di formazione possono essere assunti dall'assicurazione contro la disoccupazione:
" (…)
Nach Gesetz und Rechtsprechung sind Grundausbildung und die allgemeine Förderung der beruflichen Weiterbildung nicht Sache der Arbeitslosenversicherung. Deren Aufgabe ist es lediglich, in gewissen Fällen durch konkrete Eingliederungs- und Weiterbildungsmassnahmen eine bestehende Arbeitslosigkeit zu bekämpfen oder eine drohende Arbeitslosigkeit zu verhindern. Dabei muss es sich um Vorkehren handeln, welche dem Versicherten erlauben, sich dem industriellen und technischen Fortschritt anzupassen oder ihn in die Lage versetzen, seine bereits vorhandene berufliche Fähigkeit ausserhalb der angestammten engen bisherigen Erwerbstätigkeit auf dem Arbeitsmarkt zu verwerten. Die Grenze zwischen Grund- und allgemeiner beruflicher Weiterbildung einerseits, Umschulung und Weiterbildung im arbeitslosenversicherungsrechtlichen Sinn andererseits ist fliessend. Da ein und dieselbe Vorkehr beiderlei Merkmale aufweisen kann und namentlich praktisch jede Massnahme der allgemeinen Berufsbildung auch der Vermittlungsfähigkeit des Versicherten auf dem Arbeitsmarkt zugute kommt, ist entscheidend, welche Aspekte im konkreten Fall unter Würdigung aller Umstände überwiegen (BGE 112 V 398 Erw. 1a, 111 V 274 und 400 f. mit Hinweisen; ARV 1993/1994 Nr. 39 S. 261 mit weiteren Hinweisen). Von Bedeutung ist insbesondere, ob die fragliche Massnahme spezifisch dafür bestimmt, geeignet und notwendig ist, die Vermittelbarkeit zu fördern und nicht die bildungsmässige, soziale oder wirtschaftliche Verbesserung im Vordergrund steht, und ob sie unter den gegebenen Umständen nicht ohnehin Bestandteil der Berufsausbildung wäre (soziale Üblichkeit), der Versicherte die fragliche Ausbildung daher auch absolvieren würde, wenn er - bei im übrigen gleichen Verhältnissen - nicht arbeitslos wäre. Ein weiteres Abgrenzungskriterium bildet die Ausbildungsdauer, indem langdauernde Bildungsgänge in der Regel auf Grundausbildungen schliessen lassen (BGE 111 V 276).
(…)." (cfr. STFA C 29/03 del 25 marzo 2003)
2.6. La riqualificazione, il perfezionamento o la reintegrazione professionale devono inoltre migliorare l'idoneità al collocamento (cfr. art. 59 cpv. 2 lett. a LADI).
Per poter essere finanziato dall'assicurazione contro la disoccupazione non è sufficiente che un corso, tenuto conto della situazione del mercato del lavoro, apra la prospettiva di un eventuale vantaggio teorico, possibile, ma poco probabile nel caso concreto. Occorre invece che, secondo tutta probabilità, l'idoneità al collocamento sia effettivamente migliorata nel caso particolare, tramite un perfezionamento svolto in vista di uno scopo professionale preciso (cfr. D. Cattaneo, op. cit., pag. 362 n° 556; DLA 1991 N. 30; DLA 1988 N. 30; STF 8C_48/2008 del 16 maggio 2008).
In diverse sentenze il TFA ha chiaramente affermato che non è importante stabilire se, grazie al corso l'assicurato migliora le possibilità di assumere un impiego dipendente o quelle di cominciare un'attività indipendente: decisivo è unicamente il fatto che dopo il corso l'assicurato avrà più opportunità di porre fine alla disoccupazione (cfr. D. Cattaneo, op. cit., pag. 366 n° 564; STFA C 11/02 del 22 marzo 2004 consid. 3.3.; DLA 1987 N. 111; DTF 111 V 38).
Nella già citata STFA C 29/03 del 25 marzo 2003 la nostra Massima Istanza ha, tra l'altro, ribadito che:
" (…)
Ein bloss theoretisch möglicher, aber im konkreten Fall unwahrscheinlicher Vorteil hinsichtlich der Vermittlungsfähigkeit genügt den Anforderungen von Art. 59 Abs. 3 AVIG nicht. Vielmehr muss die Wahrscheinlichkeit dargetan sein, dass die Vermittlungsfähigkeit durch eine im Hinblick auf ein konkretes berufliches Ziel absolvierte Weiterbildung im konkreten Fall tatsächlich und in erheblichem Masse gefördert wird (ARV 1988 Nr. 4 S. 31 Erw. 1c, 1987 Nr. 12 S. 114 Erw. 2c, je mit Hinweisen). (…)"
(cfr. STFA del 25 marzo 2003 nella causa K., C 29/03, consid. 4.1)
B. Rubin (in "Assurance-chômage"; Ed Schultess Juristische Media AG, Zurigo-Basilea-Ginevra 2006, pag. 601) ricorda che:
" L'aptitude au placement dont il est question à l'art. 59 al. 2 let. a LACI doit être comprise dans le sens de l'employabilité.
En vérité, l'amélioration de l'aptitude au placement signifie l'augmentation des changes de retrouver un emploi, dans les conditions du marché du travail entrant en considération dans le cas particulier. La notion d'aptitude au placement au sens de l'art. 15 al. 1 LACI se réfère quant à elle (implicitement) au marché du travail en général et a donc un sens différent.
L'amélioration de l'aptitude au placement doit pouvoir être constatée non seulement sur le plan subjectif (assimilation de connaissances et de savoir-faire professionnels) mais également sur le plan objectif, c'est-à-dire après avoir examiné la situation sur le marché de l'emploi. Afin d'obtenir l'assentiment à une mesure qu'il sollicite, l'assuré doit ainsi rendre vraisemblable que, par la fréquentation de la mesure concernée son aptitude au placement sera notablement et effectivement développée."
2.7. Nella presente fattispecie l’URC ha respinto la domanda dell’assicurata di poter frequentare a spese dell’assicurazione contro la disoccupazione il corso professionale di estetica e cosmetologia organizzato dalla __________ con la motivazione, in particolare, che la misura non migliora la sua idoneità al collocamento e che nella sua abituale professione di impiegata di commercio e/o telefonista, ha possibilità di reperire un impiego. Inoltre l’amministrazione ha asserito che, se l’idoneità al collocamento è pregiudicata da motivi di salute, il caso è di competenza dell’assicurazione invalidità e non dell’assicurazione contro la disoccupazione (cfr. doc. A1, A2).
In uno scritto del 9 aprile 2009 a questa Corte l’URC ha puntualizzato che la certificazione dell’agosto 2008 del Dr. med. __________ prodotta pendente causa, secondo cui per motivi di salute si auspica il cambiamento di professione (cfr. doc. B) avallerebbe la tesi che la difficoltà di collocamento è riconducibile a un motivo di salute, ciò che escluderebbe il riconoscimento da parte dell’assicurazione contro la disoccupazione dei costi legati a una nuova formazione (cfr. doc. VII).
L’assicurata sostiene, per contro, che la frequentazione della __________ (1 anno invece di 3 anni per ottenere il certificato federale), ritenuta la sua età, le permetta di risolvere in tempi relativamente brevi il suo problema occupazionale. Essa, al riguardo, ha addotto, comprovando con il relativo contratto, di essere stata assunta a fare tempo dal mese di novembre 2009 dall’__________ (cfr. doc. I; A4).
Pendente causa la ricorrente ha comunicato di essersi messa in proprio dal 1° maggio 2009 con alle sue dipendenze un’estetista con diploma federale e che una volta ottenuto il diploma della __________ inizierà anch’essa l’attività (cfr. doc. XVII).
Chiamata a pronunciarsi in merito alla fattispecie, questa Corte rileva, dapprima, che dalle carte processuali emerge che l’assicurata, nata nel 1958, nel passato ha frequentato la scuola di segretariato d’albergo e in seguito la scuola di operatrice __________ conseguendo, nel 1992, il relativo attestato (cfr. inc AI).
Nel frattempo, e meglio dal febbraio 1990, essa ha iniziato a lavorare quale operatrice presso la __________. Dal 1998 il suo grado di occupazione corrispondeva al 70% (cfr. inc. AI).
L’insorgente ha effettuato il suo ultimo giorno di lavoro effettivo il 14 febbraio 2005. Successivamente la stessa è stata inabile al lavoro al 100% a causa di malattia (cfr. inc. AI).
La ricorrente, dopo due anni di assenza per malattia, è stata licenziata dalla __________ (cfr. doc. 4, I; inc. AI).
Nel mese di maggio 2008 l’assicurata si è poi iscritta al collocamento con effetto dal 1° ottobre 2008, dichiarando una disponibilità lavorativa al 50% (cfr. doc. 1).
In proposito va rilevato che dalla Richiesta di corso individuale di riqualificazione / perfezionamento del 9 settembre 2008 si evince che il corso di formazione professionale di estetica si svolge sull’arco di un anno, ovvero dal 1° ottobre 2008 al 30 settembre 2009, a metà tempo durante i pomeriggi (cfr. doc. 2).
2.8. Per quanto attiene alla condizione della difficile collocabilità (cfr. consid. 2.5.), giova evidenziare che la giurisprudenza federale prevede che se un assicurato deve abbandonare la propria attività abituale per motivi di salute, l'assicurazione contro la disoccupazione non può finanziare una nuova formazione, in quanto il collocamento sarebbe intralciato per motivi di salute e non per motivi inerenti al mercato del lavoro (cfr. DLA 1998 pag. 217; STFA C 134/01 del 29 agosto 2001 consid. 1.).
Per un commento critico a questa giurisprudenza, cfr. D. Cattaneo, "Les mésures…”, pag. 307 segg., n° 445-449.
Inoltre B. Rubin (in “Assurance–chômage”, …, pag. 598 ha indicato che:
" (…)
Placement difficile pour d’autres causes que le marché du travail. – Les difficultés de placement doivent être dues au marché du travail et non à d’autres facteurs, comme des problèmes de santé, de reconnaissance de diplômes ou encore des problèmes liés au fait qu’un diplôme n’est pas orienté vers a pratique professionnelle.
Santé.- Le défaut d’aptitude au placement pour raisons de santé relève du domaine de l’assurance-invalidité (AI), des mesures de réadaptation en particulier. Ce principe est applicable également lorsque l’AI a prononcé un refus de prestations. Par contre, les mesures profitables à tous les assurés, par exemple les cours de technique de recherches d’emploi, peuvent être approuvés également pour les personnes susceptibles d’entrer dans une mesure de réadaptation ordonnée par l’AI. De tels cours peuvent ainsi être financés par l’assurance-chômage jusqu’à ce que l’assurance-invalidité termine les clarifications entreprises. Ces cours doivent cependant tenir compote des conditions du marché du travail et des aptitudes de la personne assurée. Si l’AI refuse le droit de l’assuré aux prestations, celui-ci continue de pouvoir bénéficier de l’offre ordinaire des prestations de l’assurance-chômage.
L’encouragement de la collaboration interinstitutionnelle (v. art. 85f LACI) n’est probablement pas susceptible de modifier la jurisprudence citée ci-dessus. En effet, une norme de collaboration interinstitutionnelle - l’art. 59 al. 2 LACI, devenu l’art. 59 al. 4 dans le cadre de a troisième révision de la loi - était déjà en vigueur au moment où la jurisprudence en question a été rendue et l’art. 85f LACI n’apporte pas d’amélioration de fond dans le domaine étudié ici.”
2.9. In concreto da un certificato medico del 30 maggio 2008 del Dr. med. __________, FMH in psichiatria e psicoterapia, risulta che:
" (…) nel contesto di un’importante depressione prolungata reattiva post-licenziamento, è auspicabile un riavviamento a una nuova professione e che la paziente frequenti una scuola adeguata. (…)” (Doc. A6)
Il Dr. med. __________, inoltre, il 14 agosto 2008, in uno scritto all’attenzione dell’Ufficio AI, ha attestato quanto segue:
" La paziente citata a margine ha preso contatto con me la prima volta il 13.02.2008, nel contesto di un’evoluzione lavorativa deleteria, cosparsa da conflitti ed incomprensioni, nell’ambito di un Burn-out.
Sono soprattutto i conflitti con i suoi superiori e la loro incomprensione i fattori scatenanti per una ricaduta depressiva da parte della paziente. La signora __________ soffre, dall’adolescenza, di stati depressivi recidivanti che hanno già necessitato l’intervento di più psichiatri, tra cui all’inizio il Dr. __________. Tuttavia, volitiva e positiva nei confronti del futuro, la paziente ha sempre lavorato e si è riadattata più volte a nuove professioni.
Attualmente, dopo sei mesi di incontri psicoterapici di sostegno con apporto medicamentoso, abbiamo assistito a un’evoluzione e alla rinascita di un desiderio di continuare a lavorare. A differenza delle altre scelte, questa volta la paziente intende iniziare un’attività individuale dove la conflittualità relazionale, determinata dal suo vissuto recidivante di natura depressiva, verrà a mancare e la prognosi non può che essere positiva.
La invito vivamente a sostenere la scuola che la paziente ha intenzione di frequentare.” (Doc. B)
L’assicurazione invalidità, a cui l’insorgente ha richiesto le relative prestazioni nel febbraio 2006 (cfr. inc. AI), con decisioni del 24 aprile 2008 le ha riconosciuto una rendita intera (grado di invalidità del 76%) dal 1° febbraio al 31 luglio 2006 e un quarto di rendita (grado di invalidità del 41%) dal 1° agosto 2006 al 30 aprile 2007 (cfr. inc. AI).
Dal referto del 7 febbraio 2007 afferente a una perizia pluridisciplinare (psichiatrica, reumatologica e neurologica) esperita dal SAM, quali diagnosi con influsso sulla capacità lavorativa, risultano una sindrome mista ansiosodepressiva, psicoastenia e una sindrome fibromialgica generalizzata.
In merito all’abilità al lavoro è stato precisato che:
" La capacità lavorativa è ridotta, così come valutato dal medico fiduciario della __________ (atti del 17.07-19.09-02.12.2005 e 28.02.2006), vale a dire in misura completa dal 23.02.2005. Da aprile 2006 la capacità lavorativa è valutabile nella misura del 50%, mentre dall’attuale perizia nella misura dell’80% come operatrice __________.
Da allora lo stato di salute non ha mostrato modifiche importanti ed in futuro non ci si può attendere cambiamenti significativi.” (Inc. AI)
Il Dr. med. __________ del Servizio medico regionale dell’AI (SMR), il 20 luglio 2007, ha indicato quanto segue:
" (…)
Salariata al 70%, casalinga al 30%. In considerazione della perizia SAM si riconoscono i seguenti periodi di IL
Evoluzione IL
100% dal 23.2.2005 fino al 31.3.2006
50% dal 1.4.2006 al 31.12.2006
20% dal 1.1.2007 (in pratica da dopo la perizia SAM)
L’impedimento quale casalinga dovrebbe essere, in considerazione dei limiti funzionali, minimo (lieve rallentamento, non lavori gravosi ripetitivi). (…)” (Inc. AI)
Il 9 settembre 2008 la ricorrente ha inoltrato una nuova domanda di prestazioni AI (cfr. inc. AI). La stessa è stata respinta con decisione 1° dicembre 2008, in quanto il grado di invalidità è risultato pari al 6%.
Dalle annotazioni del medico AI, Dr. __________, del 16 ottobre 2008 si evince che:
" Rispetto alle valutazioni mediche del collega SMR del 20 luglio 2007, possiamo definire il quadro clinico algico dell’assicurata stazionario (dr. __________ curante), con i noti limiti funzionali derivanti dalla patologia reumatologica che permangono immutati, mentre la componente psichiatrica è stata caratterizzata da un’evoluzione positiva e alla rinascita di un desiderio di continuare a lavorare, come attesta il dottor __________, psichiatra nel suo rapporto medico del 18 agosto 2008.
Possiamo dunque asserire che il quadro clinico globale sia negli ultimi mesi leggermente migliorato.” (Inc. AI)
Il Dr. med. __________, psichiatra curante dell’assicurata, il 30 settembre 2008, ha attestato un’incapacità lavorativa medicalmente giustificata del 20% almeno nell’ultima attività esercitata. Inoltre egli ha sottolineato che l’abilità al lavoro può essere migliorata con provvedimenti sanitari, specificando che in senso lato la formazione professionale attuale può essere concepita come un provvedimento sanitario (cfr. inc. AI).
2.10. In simili condizioni, il grado di inabilità lavorativa del 20% presentato da RI 1 dal gennaio 2007 (l’attestazione del Dr. med. __________, indicante un’incapacità del 20% almeno - cfr. consid. 2.9. - senza nessuna ulteriore precisazione non si discosta in maniera sostanziale da quanto hanno concluso i medici del SAM e del SMR), alla luce del suo grado di attività presso l’ultimo datore di lavoro, ossia __________, del 70% (cfr. consid. 2.7.), non sembra tale da rendere la collocabilità dell’insorgente nel suo settore abituale della telefonia impossibile per motivi di salute (cfr. consid. 2.8.).
Dalla documentazione agli atti si evince, inoltre, che all’assicurata non è stata assegnata alcuna occupazione quale telefonista ricezionista, aiuto venditrice, o impiegata d’ufficio - attività che la stessa, nel giugno 2008, ha indicato di cercare alla consulente del personale (cfr. doc. 1a; I).
In ogni caso nella presente fattispecie la questione di sapere se alla ricorrente torna applicabile la giurisprudenza secondo cui se un assicurato deve abbandonare la propria occupazione abituale per motivi di salute, l’assicurazione contro la disoccupazione non può finanziare una nuova formazione (cfr. consid. 2.8.) o se, invece, si possa ritenere che il suo collocamento è considerevolmente intralciato per motivi inerenti al mercato del lavoro può restare insoluta.
In effetti, come verrà esposto dettagliatamente in seguito (cfr. consid. 2.12.; 2.13.), il finanziamento del corso professionale di estetica e cosmetologia presso la __________ deve essere comunque rifiutato, poiché non migliora l’idoneità al collocamento dell’insorgente.
2.11. Giova, altresì, ribadire che se è vero che l'assicurazione contro la disoccupazione può finanziare anche le riconversioni professionali, le quali per definizione preparano i disoccupati ad essere attivi in un altro settore professionale rispetto a quello iniziale, di durata massima di un anno (cfr. consid. 2.5.), è altrettanto vero che una formazione di base o una nuova formazione completa non può essere finanziata sulla base degli art. 59 segg. LADI (cfr. consid. 2.5.).
Nel caso concreto la formazione intrapresa dall’assicurata presso la __________ ha la durata di un anno a metà tempo (cfr. doc. 2).
Ci si potrebbe, dunque, chiedere se si è ancora in presenza di una riconversione professionale o se non si tratta piuttosto di una nuova formazione completa non finanziabile dall’assicurazione contro la disoccupazione.
La questione, tuttavia, può in concreto restare insoluta (per un caso analogo in cui tale quesito è rimasto pure aperto cfr. STCA 38.1999.248 del 30 maggio 2000 consid. 2.3.), in quanto, come visto sopra, il ricorso deve già essere respinto per altri motivi.
2.12. Per quanto concerne il presupposto del miglioramento dell’idoneità al collocamento, nel caso di specie va ammesso, tutto ben considerato, che di principio è poco probabile che il corso in questione accresca le possibilità di reperire un’occupazione adeguata come dipendente.
In effetti è vero che l’assicurata con il ricorso ha prodotto un contratto di assunzione al 70% presso l’__________ di __________ nel caso di superamento degli esami finali della __________ (cfr. doc. A4).
E’ altrettanto vero, tuttavia, che, da un lato, tale contratto prevedeva quale data di inizio il 1° novembre 2009. Lo stesso, che riporta la data del 30 dicembre 2008, è, pertanto, stato concluso con un anno di anticipo.
Dall’altro, il 17 giugno 2009 l’assicurata ha comunicato di aver aperto, dal 1° maggio 2009, un’attività in proprio, assumendo, a tempo pieno, un’estetista con diploma federale e che il contratto con l’__________ è stato sciolto con l’accordo della responsabile di tale centro (cfr. doc. XVII).
Al riguardo è utile sottolineare che sulla Richiesta di corso individuale di riqualificazione/perfezionamento dell’11 settembre 2008 la ricorrente aveva già indicato, pur precisando che le era stato offerto un posto di impiego quale estetista presso l’__________ di __________, che quale nuovo sbocco professionale pensava a un’attività indipendente dopo un ragionevole periodo di pratica nell’ambito della professione (cfr. doc. 2).
Inoltre va osservato che il TCA ha accertato, interpellando la Divisione della formazione professionale, che la __________ di __________ continua a non essere riconosciuta e che la stessa rilascia titoli non riconosciuti dalla legislazione svizzera in materia di formazione professionale (cfr. doc. X, XII).
In proposito va segnalato che, contestualmente a un caso analogo, questa Corte, avendo appurato già nel 2000, mediante l’Ufficio cantonale del lavoro (ora Sezione del lavoro), che la Divisione della formazione professionale e l’associazione di categoria non riconoscevano il corso professionale di estetica della __________, poiché “non porta a una certificazione professionale ufficiale” e ritenuto che l’assicurata non aveva iniziato la prospettata attività di estetista dipendente presso un istituto che aveva deciso di assumerla a condizione di conseguire il relativo diploma, ha concluso che la formazione di estetista non migliorava la sua idoneità al collocamento (cfr. STCA 38.1999.248 del 30 maggio 2000).
2.13. Per quanto riguarda le prospettive di intraprendere un’attività indipendente, il TCA ritiene che il corso professionale di estetica e cosmetologia offerto dalla __________ non possa fare aumentare le possibilità di impiego della ricorrente.
Infatti giusta l’art. 54 cpv. 1 lett. b della Legge sulla promozione della salute e il coordinamento sanitario (Legge sanitaria) sono operatori sanitari le persone qualificate nella professione, tra l’altro, di estetista.
L’art. 54 cpv. 2 della Legge sanitaria prevede poi che l’esercizio delle professioni previste al cpv. 1, fra le quali appunto quella di estetista, è subordinato ad autorizzazione.
Per ottenere il libero esercizio gli operatori sanitari, fra i quali gli estetisti, devono disporre di un diploma, attestato o certificato di capacità svizzero oppure diploma straniero riconosciuto dalla Croce Rossa Svizzera o dall’Ufficio federale della formazione professionale e della tecnologia (cfr. www.ti.ch/DSS/DSP/SezS/UffS/temi/LiberoEsOpSan).
Il diploma della __________, non essendo riconosciuto ai sensi della legislazione svizzera in materia di formazione professionale (cfr. consid. 2.12.), non permette il rilascio dell’autorizzazione necessaria per esercitare un’attività indipendente quale estetista.
La circostanza, infine, che l’assicurata, dal maggio 2009, abbia aperto un’attività in proprio con l’intenzione di lavorarvi una volta ottenuto il diploma presso la __________ (cfr. doc. XVII) non le è di alcun ausilio.
Questa scelta imprenditoriale non dimostra un concreto miglioramento dell’idoneità al collocamento dell’insorgente.
Infatti l’attività citata ha potuto essere avviata, come ammesso dall’assicurata (cfr. doc. XVII), assumendo un’estetista con diploma federale, alla quale si dovrà fare capo pure in futuro per la continuazione del relativo esercizio.
2.14. Alla luce di tutto quanto precede, questa Corte deve concludere che, siccome il corso professionale di estetica e cosmetologia offerto dalla __________ di __________ non migliora l’idoneità al collocamento dell’insorgente, di principio quest’ultima non ha diritto all’assunzione dei relativi costi.
2.15. L’assicurata, con l’atto ricorsuale, ha fatto valere che sono stati i funzionari dell’assicurazione contro la disoccupazione, durante i colloqui riferiti alla sua decisione di iniziare il corso presso la __________, a segnalarle la possibilità di accedere ad aiuti LADI (cfr. doc. I).
La ricorrente, inoltre, all’impugnativa ha allegato una copia intitolata “opposizione” non firmata e che riporta la data del 20 ottobre 2008 - mentre quella pervenuta all’URC è datata 27 ottobre 2008 -, in cui ha censurato il fatto che l’URC non le avrebbe sconsigliato di frequentare il corso in questione (cfr. doc. A3). Tale asserzione non risulta, però, nell’opposizione ufficiale trasmessa all’amministrazione (cfr. doc. 4).
Il TCA deve, in ogni caso, verificare se sia stato violato l’obbligo di consulenza e informazione a cui è tenuta l’amministrazione.
L'art. 27 della legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) che regola la “Informazione e consulenza” ha, infatti, il seguente tenore:
" 1 Gli assicuratori e gli organi esecutivi delle singole assicurazioni sociali, nei limiti delle loro competenze, sono tenuti ad informare le persone interessate sui loro diritti e obblighi.
2 Ognuno ha diritto, di regola gratuitamente, alla consulenza in merito ai propri diritti e obblighi. Sono competenti in materia gli assicuratori nei confronti dei quali gli interessati devono far valere i loro diritti o adempiere i loro obblighi. Per le consulenze che richiedono ricerche onerose, il Consiglio federale può prevedere la riscossione di emolumenti e stabilirne la tariffa.
3 Se un assicuratore constata che un assicurato o i suoi congiunti possono rivendicare prestazioni di altre assicurazioni sociali, li informa immediatamente."
L'art. 27 LPGA sancisce, in particolare, per l'amministrazione un dovere di carattere collettivo, generale e permanente di fornire informazioni (cpv. 1) e il diritto soggettivo e individuale dell'assicurato alla consulenza (cioè un parere su ciò che conviene fare) su un caso preciso, che può essere fatto valere in giustizia (cpv. 2) (Su questi aspetti cfr. in particolare STFA del 14 settembre 2005 nella causa Regionales Arbeitsvermittlungszentrum Rapperswil c/ F., C 192/04, consid. 4.1., pubblicata in DTF 131 V 472 e in SVR 2006 ALV Nr. 9 pag. 31; STFA del 9 maggio 2006 nella causa V., C 241/04, consid. 6; STFA del 28 ottobre 2005 nella causa W., C 157/05, consid. 4.2.; E. Imhof - CH Zünd, "ATSG und Arbeitslosenversicherung" in SZS 2003 pag. 291 seg. (306); E. Imhof, "Anhang zur Vertiefung von art. 27 ATSG über Aufklärung, Beratung und Kenntnisgabe" in SZS 2002 pag. 315 seg. (315-318); R. Spira, "Du droit d'être renseigné et conseillé par les assureurs et les organes d'exécution des assurances sociales art. 27 LPGA" in SZS 2001 pag. 524 seg. (527); U. Kieser, "ATSG - Kommentar", ad art. 27 pag. 317 e pag. 318-321).
In materia di assicurazione contro la disoccupazione questa disposizione della LPGA ha apportato notevoli miglioramenti per gli assicurati nel senso che l'obbligo di informare non è più limitato ad alcuni aspetti puntuali, fissati nelle disposizioni legali (cfr. DTF 124 V 125, in particolare 221-222; DLA 2000 pag. 95) ma è stato generalizzato (cfr. E. Imhof - Ch. Zünd, art. cit, in STZ 2003 pag. 307).
Il capoverso 1 dell’art. 27 LPGA prevede un obbligo di informazione generale e permanente nei confronti di una cerchia indeterminata di persone, che non deve avvenire unicamente su richiesta degli interessati, bensì regolarmente e d’ufficio, e a cui viene fatto fronte ad esempio tramite la consegna di opuscoli informativi, direttive, inserzioni, internet, ecc. (cfr. STFA del 9 maggio 2006 nella causa V., C 241/04, consid. 6; DTF 131 V 476 consid. 4.1.=SVR 2006 ALV Nr. 9 pag. 31; DLA 2002 pag. 194).
Per quanto attiene al diritto alla consulenza enunciato all'art. 27 cpv. 2 LPGA, va segnalato che ogni assicurato può esigere che il proprio assicuratore gli fornisca, gratuitamente, consulenza in merito ai suoi diritti e obblighi (cfr. DLA 2007 pag. 193 segg.; STF 8C_988/2008 del 14 maggio 2009 consid. 4.2.2.). Quest'obbligo concerne soltanto l'ambito di competenza dell'assicuratore in questione e le informazioni possono essere fornite anche da non giuristi, come del resto prima dell'entrata in vigore della LPGA. Contrariamente alle informazioni di carattere generale, la consulenza deve riferirsi al caso specifico (cfr. FF 1999 IV 3953).
Inoltre tale diritto non è limitato alle persone assicurate, tuttavia deve esistere uno stretto rapporto con l'assicurazione interpellata, nel senso che la consulenza deve riferirsi a diritti e doveri che già esistono o che possono sorgere tra la persona che ha richiesto le informazioni e l'assicurazione interessata (cfr. U. Kieser, op. cit., ad art. 27 n. 18 pag. 321).
2.16. Riguardo, più specificatamente all’art. 27 cpv. 2 LPGA, il Tribunale federale delle assicurazioni in una sentenza C 192/04 del 14 settembre 2005 , pubblicata in DTF 131 V 472 e in SVR 2006 ALV Nr. 9 pag. 31, nel caso di un assicurato ritenuto inidoneo al collocamento, in quanto il lasso di tempo fra la presentazione della domanda e l’inizio del soggiorno linguistico che avrebbe effettuato all’estero - di cui aveva peraltro informato i funzionari dell’ufficio regionale di collocamento durante il primo colloquio - era troppo breve per poterlo collocare, ha stabilito che ai sensi dell’art. 27 LPGA, gli assicurati devono essere resi attenti che il loro comportamento può pregiudicare il diritto alle prestazioni. Nella fattispecie l’ufficio regionale di collocamento avrebbe dovuto avvertire l’assicurato che la prevista partenza a breve scadenza non permetteva di collocarlo.
Il TFA ha, tuttavia, accolto il ricorso dell’ufficio regionale di collocamento e rinviato gli atti al Tribunale cantonale, al fine di appurare se il soggiorno avrebbe potuto essere rinviato e se l’assicurato secondo la verosimiglianza preponderante era disposto a posticiparlo.
In caso affermativo, l’amministrazione deve rispondere della sua omissione - che implica la tutela della buona fede dell’assicurato - ed erogare, quindi, a quest’ultimo le prestazioni dell’assicurazione contro la disoccupazione.
In un’altra sentenza C 157/05 del 28 ottobre 2005 la nostra Massima Istanza ha deciso che l’amministrazione, in applicazione dell’art. 27 LPGA, non appena al corrente degli elementi fattuali del caso, e dunque già all’inizio del versamento delle indennità di disoccupazione, avrebbe dovuto informare l’assicurato del fatto che, occupando all’interno di una Sagl una posizione analoga a quella di un datore di lavoro (e meglio fino al 12 gennaio 2003 era socio gerente con diritto di firma individuale e dal 13 gennaio 2003 socio senza diritto di firma), il suo diritto alle prestazioni (il termine quadro per la riscossione delle prestazioni era iniziato il 1° gennaio 2003) era minacciato. Il TFA ha inoltre indicato che tale omissione andava equiparata a un’informazione erronea e che, in casu, i presupposti della protezione della buona fede dell’assicurato erano adempiuti.
Il ricorso contro la decisione del Tribunale cantonale che aveva confermato il diniego del diritto alle indennità di disoccupazione è stato, conseguentemente, accolto e gli atti rinviati all’ufficio del lavoro al fine di accertare se l’assicurato, nel caso in cui fosse stato correttamente informato, avrebbe o meno immediatamente richiesto la cancellazione della sua iscrizione, quale socio gerente senza diritto di firma, a registro di commercio.
Con sentenza C 141/05 del 27 marzo 2006 il TFA ha confermato il giudizio di prima istanza secondo cui l’amministrazione aveva violato il dovere di consulenza non informando l’assicurata che il fatto di rimanere iscritta quale socia senza diritto di firma della Sagl per la quale aveva lavorato come dipendente le pregiudicava il diritto alle indennità di disoccupazione.
In particolare la Massima Istanza ha rilevato che tramite opuscoli informativi, che l’assicurata avrebbe ricevuto al momento dell’iscrizione, viene ossequiato il dovere generale di informazione ai sensi dell’art. 27 cpv. 1 LPGA, ma non il dovere di consulenza ex art. 27 cpv. 2 LPGA, il quale va rispettato anche senza una formale richiesta di un assicurato circa una determinata problematica.
Infine in una sentenza C 301/05 dell’8 maggio 2006 l’Alta Corte, pur stabilendo che nel caso di un’assicurata che si è iscritta in disoccupazione continuando a mantenere la carica di consigliera di amministrazione della ditta in cui aveva lavorato come dipendente l’amministrazione, non rendendola attenta che l’iscrizione a RC comprometteva il suo diritto alle indennità, aveva violato il proprio dovere di consulenza di cui all’art. 27 cpv. 2 LPGA, ha precisato che ciò non implicava automaticamente il riconoscimento del diritto alle prestazioni.
Nella fattispecie esaminata dagli atti risultava, in effetti, che l’assicurata, anche se fosse stata avvisata tempestivamente, non si sarebbe dimessa immediatamente dal CdA, in quanto essa sperava di poter riavviare l’attività. Di conseguenza alla stessa è stato negato il diritto alle indennità di disoccupazione fino al momento in cui l’assemblea generale straordinaria non ha accettato le sue dimissioni.
2.17. Nella presente evenienza va osservato, in primo luogo, che quanto sostenuto dall’assicurata in relazione al fatto che l’amministrazione le avrebbe segnalato la possibilità di beneficiare di aiuti durante la formazione (cfr. consid. 2.16.), non risulta in contraddizione con il tenore dell’art. 27 LPGA.
Ciò corrisponde, al contrario, a quanto contemplato dall’art. 59 LADI, e meglio che l’assicurazione fornisce prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti al mercato del lavoro.
Al riguardo è utile evidenziare che dal verbale del colloquio di consulenza del 25 giugno 2008, sottoscritto dall’assicurata senza apporre alcuna osservazione, emerge che la consulente del personale le ha consegnato i formulari per inoltrare la richiesta di corso individuale (cfr. doc. 1a), come previsto dall’art. 81e cpv. 1 OADI.
La presentazione della menzionata domanda non implica un automatico consenso al finanziamento della formazione richiesta. Deve risultare logico ad ogni assicurato che la procedura di inoltro di una richiesta si impone proprio per valutare il singolo caso e l’adempimento delle relative condizioni.
In secondo luogo, fino all’invio, nel gennaio 2009 (cfr. doc. 6), del contratto di assunzione da parte dell’__________, che l’amministrazione ha dovuto peraltro sollecitare il 23 dicembre 2008 (cfr. doc. 5) - in epoca ben successiva alla decisione formale del 3 ottobre 2008 e della relativa opposizione del 27 ottobre 2008 (cfr. doc. A2, 4)-, l’URC non disponeva di tutti gli elementi per poter indicare all’assicurata se poteva avere diritto o meno al finanziamento della formazione auspicata.
A tale proposito giova segnalare che in una sentenza C 36/06-39/06 del 16 aprile 2007, pubblicata in DTF 133 V 249 e DLA 2007 N. 10 pag. 193, l’Alta Corte ha deciso che fintanto che, nel prestare l'usuale attenzione, non può riconoscere che la situazione in cui si trova la persona assicurata è tale da pregiudicarne il diritto alle prestazioni, l'assicuratore non ha un obbligo di informazione e di consulenza ai sensi dell'art. 27 LPGA.
Ne discende che l’art. 27 LPGA non risulta, in concreto, violato.
2.18. In ogni caso, anche volendo ritenere, per ipotesi, che l’amministrazione abbia assunto, nel caso di specie, un comportamento contrario a quanto contemplato dall’art. 27 cpv. 2 LPGA, la buona fede della ricorrente non potrebbe essere tutelata per i motivi qui sotto esposti.
Il diritto alla protezione della buona fede di cui all’art. 9 Cost., consente al cittadino di esigere che l'autorità rispetti le proprie promesse e che essa eviti di contraddirsi, è garantito e impone all'autorità di discostarsi dal principio della legalità, allorché i seguenti presupposti, precisati da una lunga e consolidata giurisprudenza, sono cumulativamente adempiuti
1. l'autorità deve essere intervenuta in una situazione concreta nei riguardi di persone determinate;
2. l'autorità ha agito o creduto di agire nei limiti delle proprie competenze;
3. l'assicurato non deve essersi reso conto immediatamente dell'inesattezza dell'informazione ricevuta;
4. l'informazione errata ha indotto l'assicurato ad adottare un comportamento o un'omissione che gli è pregiudizievole;
5. la legge non è stata modificata dal momento in cui l'informazione è stata data.
(cfr. STF 9C_918/2007 del 14 gennaio 2009 consid. 3.1.; STFA del 25 ottobre 2005 nella causa B. e B., K 107/05 consid. 3.1.; STFA del 4 luglio 2005 nella causa M., C 270/04, consid. 3.3.1.; STFA del 28 gennaio 2004 nella causa Arbeitslosenkasse der Gewerkschaft Bau & Industrie GBI c/ A., C 218/03, consid. 2; STFA del 29 agosto 2002 nella causa Amt für Arbeit St. Gallen c/ S., C 25/02; DTF 121 V 65, consid. 2a pag. 66-67 e la giurisprudenza ivi citata; RAMI 1993 pag. 120-121, Pratique VSI 1993 pag. 21-22, RCC 1991 pag. 220 consid. 3a, RCC 1983 pag. 195 consid. 3, RCC 1982 pag. 368 consid. 2, RCC 1981 pag. 194 consid. 3, RCC 1979 pag. 155, DLA 1992 p. 106, DTF 118 V 76 consid. 7, RDAT I-1992 n° 63; Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, pag. 390ss; Knapp, Précis de droit administratif, 4a ed., n° 509, pag. 108-109; Haefliger, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, pag. 217ss).
La condizione secondo cui l'informazione errata deve avere indotto l'assicurato ad adottare un comportamento o un'omissione non reversibile senza pregiudizio in una sentenza C 344/00 del 6 settembre 2001 è stata così precisata:
" (…) Bei der Prüfung des Kriteriums, ob Dispositionen getroffen
wurden, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können, ist zu berücksichtigen, dass die Auskunft für das Verhalten des Betroffenen ursächlich sein muss. Ein Kausalzusammenhang zwischen der behördlichen Auskunft und dem darauf folgenden Handeln der betroffenen Person ist gegeben, wenn angenommen werden kann, diese hätte sich ohne die Auskunft anders verhalten. Die Kausalität fehlt, wenn der Adressat bereits vor der Auskunftserteilung nicht wieder rückgängig zu machende Dispositionen getroffen hat, er sich auch ohne die Auskunft zu den gleichen Dispositionen entschlossen hätte, oder wenn ihm eine andere, günstigere Handlungsmöglichkeit gar nicht offen stand (Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel 1983, S. 102 f.; dies., Falsche Auskünfte von Behörden, in: ZBl 1991 S. 16; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 75 B III Ziff. 3c/2 S. 242).“
Tale presupposto è stato riconosciuto dal Tribunale federale in una sentenza C 25/02 del 29 agosto 2002, relativa a una vertenza di restituzione di prestazioni erogate a un assicurato che aveva ceduto la propria attività - nella cui fase di progettazione aveva ricevuto dall’assicurazione contro la disoccupazione delle indennità giornaliere speciali - alla moglie, per la quale aveva continuato a lavorare. L’assicurato, sulla base delle informazioni che ha indicato di avere ricevuto da un collocatore prima dell’annuncio in disoccupazione, ossia che trasferendo la ditta alla moglie avrebbe avuto diritto alle indennità di disoccupazione, e dei successivi versamenti di tali prestazioni, ha rinunciato a liquidare la ditta individuale. Se avesse ricevuto la corretta informazione, egli avrebbe potuto interrompere definitivamente l’attività e beneficiare del prolungamento del termine quadro per l’eventuale versamento di altre indennità giornaliere ai sensi dell’art. 71d cpv. 2 LADI e 95e cpv. 2 OADI. La sua buona fede è stata quindi tutelata.
L’Alta Corte non ha, invece, considerato ossequiata questa condizione in una sentenza C 177/04 del 25 ottobre 2005. In quel caso l’assicurato aveva effettivamente ricevuto un’informazione erronea circa il momento in cui avrebbe dovuto richiedere le indennità speciali ai fini del promovimento di un’attività lucrativa indipendente ai sensi degli art. 71a segg. LADI. Tuttavia egli aveva avviato la propria attività già precedentemente alla disoccupazione. Anche nel caso in cui avesse inoltrato la domanda di indennità tempestivamente, egli non avrebbe quindi avuto in ogni caso diritto alle prestazioni dell’assicurazione contro la disoccupazione, siccome la fase di progettazione era già stata ultimata. L’assicurato, dunque, non ha subito alcun pregiudizio a seguito dell’errata informazione da parte dell’autorità.
Nella fattispecie in esame questa condizione difetta per il fatto che, secondo il TCA, non vi è un nesso causale fra l’eventuale omessa informazione e il comportamento della ricorrente.
Infatti, da una parte, una rata del costo della formazione, pari a fr. 2'400.--, è stata versata alla __________ il 25 aprile 2008 (cfr. doc. 2).
Tale versamento, visto che la registrazione dell’assicurata presso l’URC risale al 30 maggio 2008 (cfr. doc. 1), è avvenuto, dunque, ben prima di avere preso contatto con l’amministrazione.
La somma di fr. 2'400.-- è stata, pertanto, corrisposta a prescindere da qualsiasi informazione ricevuta dall’amministrazione.
Dall’altra, mai l’assicurata ha affermato che, se avesse saputo che il costo del corso non veniva assunto dall’assicurazione contro la disoccupazione, non avrebbe intrapreso tale formazione.
Nemmeno ha addotto di aver tentato in tutti i modi, alla luce delle decisioni negative dell’URC dell’ottobre 2008 e del gennaio 2009, di interrompere la scuola e farsi rimborsare le somme versate.
Al contrario, interpellata dal TCA in merito, essa ha indicato, il 17 giugno 2009, di continuare regolarmente la __________ e che sosterrà gli esami finali nel settembre 2009 (cfr. doc. XV; XVII).
E’, perciò, altamente verosimile che la ricorrente, anche se fosse stata avvertita tempestivamente del fatto che l’assicurazione disoccupazione non avrebbe finanziato il corso presso la __________ di __________, avrebbe comunque seguito il medesimo (cfr. STF C 275/06 del 16 luglio 2007 consid. 3.3. in fine).
2.19. In esito alle considerazioni di cui sopra, la decisione su opposizione del 26 gennaio 2009 deve, conseguentemente, essere confermata.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti