Raccomandata
Incarto n. 38.2008.20 rs
Lugano 7 agosto 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattore:
Raffaella Sartoris Vacchini, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 23 aprile 2008 di
RI 1
contro
la decisione su opposizione del 25 marzo 2008 emanata da
Cassa CO 1 in materia di assicurazione contro la disoccupazione
ritenuto, in fatto
1.1. Con decisione su opposizione del 25 marzo 2008 la Cassa CO 1 (in seguito: la Cassa) ha confermato la precedente decisione del 25 febbraio 2008 con cui a RI 1 è stata chiesta la restituzione dell’importo di fr. 375.85 corrispondente alla parte di assegni familiari di base percepiti indebitamente nel periodo dal 24 ottobre 2007 al 31 gennaio 2008 (cfr. doc. A, 12).
La richiesta di rimborso è stata motivata dal fatto che, siccome l’assicurato, prima dell’annuncio al collocamento, aveva svolto un’attività lavorativa dipendente con un grado di occupazione del 39.88%, l’assegno di base doveva essergli erogato, unitamente alle indennità di disoccupazione, in questa stessa percentuale e non del 100%, come invece accaduto.
E’ stato, inoltre, precisato che la somma di fr. 375.85 è stata direttamente compensata con le indennità di disoccupazione del mese di febbraio 2008 (cfr. doc. A, 12).
1.2. Contro la decisione su opposizione l’assicurato ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA, nel quale ha chiesto che gli siano riconosciuti integralmente gli assegni familiari e gli venga, dunque, rimborsata la quota compensata.
A sostegno della propria pretesa ricorsuale l’assicurato ha addotto di aver sottoscritto al momento dell’iscrizione in disoccupazione, indipendentemente dal fatto che presso l’ultimo datore di lavoro la sua percentuale di occupazione era del 39.88%, una disponibilità al collocamento del 100%. Egli ha precisato di ritenere errato e senza riscontro oggettivo il provvedimento della Cassa che ha modificato la sua decisone iniziale di attribuzione di un assegno familiare al 100% per suo figlio __________, rapportandone l’importo alla percentuale occupazionale presso l’ultimo impiego. L’insorgente ha rilevato che, avendo dato una disponibilità al collocamento del 100%, è giusto che gli venga riconosciuto il diritto integrale agli assegni familiari fondato sull’attuale disponibilità lavorativa e non calcolato in base a una situazione passata. Al riguardo egli ha menzionato l’art. 17 LAF secondo cui l’importo dell’assegno è rapportato al grado di occupazione del genitore titolare del diritto (cfr. doc. I).
1.3. La Cassa, in risposta, ha chiesto la reiezione dell’impugnativa con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. III).
in diritto
2.1. Il TCA è chiamato a stabilire se l’ammontare dell’assegno di base spettante a RI 1, quale supplemento all’indennità di disoccupazione, per il periodo dal 24 ottobre 2007 al 31 gennaio 2008, debba essere rapportato al grado di occupazione precedente alla disoccupazione (media del 39.88%; cfr. doc. A; I; 7, 8), come stabilito dalla Cassa, oppure debba corrispondere al grado di disponibilità lavorativa dichiarato al momento dell’annuncio al collocamento (100%; cfr. doc. 2), come preteso dall’assicurato.
2.2. L’art. 22 cpv. 1 LADI relativo all’importo dell’indennità giornaliera prevede che:
" L’indennità giornaliera intera ammonta all’80 per cento del guadagno assicurato. L’assicurato riceve inoltre un supplemento corrispondente agli assegni legali per i figli e per la loro formazione, convertiti in un importo giornaliero, ai quali avrebbe diritto se si trovasse in un rapporto di lavoro. Il supplemento è pagato soltanto se durante la disoccupazione non sono versati gli assegni per i figli.”
Secondo l’art. 34 OADI, afferente al supplemento corrispondente agli assegni legali per i figli e la formazione :
" Il supplemento corrispondente agli assegni legali per i figli e la formazione è calcolato secondo la legge disciplinante gli assegni familiari del Cantone dove risiede l’assicurato. Per il resto, è applicabile l’articolo 76 del Regolamento (CEE) n. 574/72. (cpv. 1)
La Segreteria di Stato dell’economia (SECO) comunica annualmente agli organi d’esecuzione, d’intesa con l’Ufficio federale delle assicurazioni sociali, le aliquote e i principali presupposti del diritto agli assegni. (cpv. 2)”
Dai dispositivi appena menzionati risulta che la LADI contempla il diritto agli assegni familiari per i figli e per la loro formazione anche nei periodi di disoccupazione (cfr. DTF 124 V 137 consid. 3).
La Circolare concernente l’indennità di disoccupazione (Circolare ID) emessa dalla SECO nel gennaio 2007 ai p.ti C80-C84 enuncia che:
“C80 L’assicurato riceve un supplemento corrispondente agli assegni legali per i figli e la formazione, convertiti in un importo giornaliero, a cui avrebbe diritto se fosse vincolato da un rapporto di lavoro. Il supplemento è accordato solo se, durante il periodo di disoccupazione, gli assegni per i figli e la formazione non vengono versati all’assicurato né all’altro genitore.
C81 Il diritto al supplemento sorge il primo giorno del mese in cui nasce il figlio e si estingue l’ultimo giorno del mese in cui il figlio raggiunge il limite di età, conclude la sua formazione o muore.
C82 Il supplemento è calcolato secondo la legge che disciplina gli assegni familiari nel Cantone dove risiede l’assicurato, indipendentemente dal fatto che l’assicurato abbia subito una perdita di lavoro totale o parziale. Gli importi cantonali sono applicabili solo se fissati in un atto legislativo. Gli importi indicati nelle direttive o nelle circolari dei servizi cantonali non sono vincolanti per l’AD.
La cassa può informarsi in merito agli importi cantonali consultando il documento riassuntivo concernente la regolamentazione cantonale sugli assegni familiari pubblicato dall’Ufficio federale delle assicurazioni sociali (disponibile in francese e in tedesco al seguente indirizzo:
http://www.bsv.admin.ch/themen/zulagen/00059/00582/index.html?lang=de).
C83 L’assicurato ha diritto al supplemento per ogni giorno in cui adempie i presupposi che danno diritto all’indennità durante un periodo di controllo, quindi anche per i giorni di sospensione e di attesa.
In caso di incapacità lavorativa per malattia, egli non ha più diritto al supplemento dopo il 30esimo giorno dall’inizio dell’incapacità o dopo aver esaurito le 44 indennità giornaliere conformemente all’articolo 28 capoverso 1 LADI. Se ha diritto all’indennità giornaliera secondo l’articolo 28 capoverso 4 LADI, l’assicurato ha diritto agli assegni interi per i figli e la formazione.
C84 Se, durante un periodo di controllo, l’assicurato consegue un guadagno intermedio, egli ha diritto alla differenza tra gli assegni per i figli e per la formazione versati dal datore di lavoro e gli assegni a cui ha diritto in virtù del diritto del suo cantone di domicilio. La cassa informa l’assicurato in merito al suo diritto al versamento degli assegni da parte del datore di lavoro. Spetta all’assicurato fare valere il proprio diritto.
(…)”
Le direttive amministrative non costituiscono norme giuridiche e non sono vincolanti per il giudice delle assicurazioni sociali (cfr. STFA del 25 gennaio 2007 nella causa H, C 124/06 ). Quest’ultimo deve tenerne conto per prendere la sua decisione nella misura in cui queste ultime permettono un’interpretazione delle disposizioni legali applicabili giustificata nel caso di specie (cfr. DTF 132 V125 consid.4.4; DTF 132 V 203 consid. 5.1.2;DTF 131 V 286 consid. 5.1.; DTF 131 V 45 consid. 2.3; DTF 130 V 229 consid. 2.1.; DTF 127 V 57 consid. 3a; STFA del 22 agosto 2000 nella causa C.-G., I 102/00, DTF 125 V 377, consid. 1c, pag. 379 e riferimenti; SVR 1997 ALV Nr. 83 consid. 3d, pag. 252, ALV Nr. 86 consid. 2c, pag. 262, ALV Nr. 88 consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127 e ALV Nr. 98 consid. 4a, pag. 300).
Il giudice deve invece scostarsene quando esse sono incompatibili con i disposti legali in esame (cfr. DTF 130 V 229 consid. 2.1.; STFA dell'8 maggio 2001 nella causa Z., H 183/00; DTF 126 V 68 consid. 4b; DTF 125 V 379 consid. 1c e sentenze ivi citate; SVR 1997 ALV Nr. 86, consid. 2c, pag. 262, SVR 1997 ALV Nr. 88, consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127, SVR 1997 ALV Nr. 98, consid. 4a, pag. 300; DTF 120 V 163 consid. 4b, DTF 119 V 65 consid. 5a; RCC 1992 pag. 514, RCC 1992 pag. 220 consid. 16; DLA 1992 N. 5, consid. 3b, pag. 91; DTF 117 V 284 consid. 4c, DTF 116 V 19 consid. 3c, DTF 114 V 16 consid. 1, DTF 112 V 233 consid. 2a, DTF 110 V 267 consid. 1a, DTF 109 V 4 consid. 3a; vedi inoltre Bois, "Procédures applicables aux requérants d'asile" in RSJ 1988 pag. 77ss; Duc-Greber: "La portée de l'art. 4 de la Constitution fédérale en droit de la sécurité sociale" in RDS 1992 II pag. 527; Cattaneo, "Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage", Ed. Helbing & Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Meno 1992, pag. 296-297).
Secondo la giurisprudenza, infatti, tramite le direttive non possono essere introdotte limitazioni ad una pretesa materiale che vadano al di là di quanto previsto da leggi e ordinanze (DTF 118 V 32, DTF 109 V 169 consid. 3b).
2.3. Ai sensi dell’art. 9 della Legge sugli assegni di famiglia del Cantone Ticino dell’11 giugno1996 (la cui prima revisione è entrata in vigore, in relazione agli assegni di base e di formazione, il 1° gennaio 2003, rispettivamente, per quanto riguarda le norme concernenti gli assegni integrativi e di prima infanzia, il 1° febbraio 2003) attinente al capitolo sull’assegno di base:
" Il genitore che diviene disoccupato e che beneficia dell’indennità di disoccupazione prevista dalla legislazione federale sull’assicurazione contro la disoccupazione riceve l’assegno in aggiunta all’indennità di disoccupazione. (cpv. 1)
Se l’assicurazione contro la disoccupazione versa delle indennità per lavoro ridotto, l’assegno viene interamente corrisposto, indipendentemente dalla possibilità per il titolare del diritto di esercitare l’attività lavorativa durante l’intero mese. (cpv. 2)
L’assegno è a carico dell’assicurazione federale contro la disoccupazione ed è versato dalla competente Cassa di assicurazione contro la disoccupazione. (cpv. 3)”
L’art. 16 cpv. 1 LAF sancisce che l’importo dell’assegno intero è di fr. 183.-- mensili, ritenuto che al massimo vengono riconosciute 12 mensilità.
Dal 1° gennaio 2008 l’assegno di base ammonta a fr. 200.- al mese (cfr. nuovo art. 16 cpv. 1 LAF; BU 6/2008 del 15 febbraio 2008 pag. 112 segg.), mentre l’assegno per giovani in formazione a fr. 250.- mensili (cfr. nuovo art. 22 cpv. 4 LAF; BU 6/2008 del 15 febbraio 2008 pag. 112 segg.).
Ex art. 17 cpv. 1 LAF l’importo dell’assegno è rapportato al grado di disoccupazione del genitore titolare del diritto.
L’art. 21 Reg.LAF prevede, poi, che:
" Se uno dei genitori percepisce un’indennità di disoccupazione, per determinare l’importo dell’assegno è rilevante il suo grado di iscrizione al collocamento. L’importo totale dell’assegno non può, in ogni caso, superare la somma dei gradi di occupazione effettiva dei due genitori, ritenuto al massimo un assegno intero”
2.4. Nel caso concreto la Cassa, dopo aver inizialmente accordato all’assicurato, iscrittosi in disoccupazione il 24 ottobre 2007 (cfr. doc. 2), un assegno di base intero per il figlio __________ (1.7.2002) in aggiunta alle indennità di disoccupazione, ha modificato la sua decisione riducendo l’importo dell’assegno familiare in base alla percentuale del 39.88% corrispondente al suo grado di occupazione prima dell’annuncio al collocamento (cfr. doc. 12, A).
La Cassa ha proceduto in tal senso facendo riferimento alle indicazioni ricevute, su sua richiesta (cfr. doc. 18), dalla SECO relativamente a un’altra fattispecie (percentuale lavorativa dell’ultima attività svolta: 42.69%; iscrizione in disoccupazione al 100%) analoga a quella in esame.
In particolare dallo scritto del 9 gennaio 2007 della SECO si evince che:
" (…) dopo aver lavorato a tempo parziale (42.69%), si è iscritta in disoccupazione dichiarandosi disposta a lavorare a tempo pieno. L’assicurata considera quindi di aver diritto agli assegni familiari in considerazione della sua disponibilità e non in relazione al suo rapporto di lavoro totale o parziale.
Secondo la Circolare ID 2007, c. marg. C82, l’ammontare del supplemento è determinato dalla legge cantonale sugli assegni familiari, indipendentemente dal fatto che l’assicurato abbia subito una perdita di lavoro totale o parziale.
In Ticino, la legge cantonale prevede un assegno proporzionale al grado di occupazione. Se la signora __________ avesse avuto diritto agli assegni familiari quando disponeva di un lavoro, avrebbe ottenuto soltanto il 42,69% dell’assegno pieno.
Pertanto, se si fosse annunciata susseguentemente in disoccupazione, anche essendo disponibile al 100%, l’ammontare del supplemento corrispondente agli assegni familiari sarebbe stato identico a quello percepito mentre lavorava. Infatti, una disponibilità ipotetica per il mercato del lavoro non può fondare un diritto a un assegno familiare.” (Doc. 19)
Dopo che la Cassa, il 13 febbraio 2007, le ha fatto notare che secondo l’art. 21 Reg.LAF se uno dei genitori percepisce un’indennità di disoccupazione per determinare l’importo dell’assegno è rilevante il grado di iscrizione al collocamento e le ha chiesto se in questi casi è giusto applicare il Regolamento e versare l’assegno in funzione della percentuale di disponibilità al collocamento degli assicurati annunciati per il collocamento (cfr. doc. 20), la SECO, il 23 febbraio 2007, ha osservato:
" (…)
Nella citata risposta avevamo indicato che la legge cantonale prevedeva che l’assegno familiare era proporzionale al grado di occupazione. Ora, secondo l’art. 21 del regolamento della legge sugli assegni di famiglia, in caso di indennità di disoccupazione sarebbe rilevante il grado di iscrizione al collocamento.
Essendo l’assegno familiare direttamente connesso all’ammontare dell’indennità di disoccupazione, detta affermazione appare esatta quando si tratta del caso di una persona che riduce il proprio grado di collocamento al momento di iscriversi in disoccupazione. Di contro, quando una persona estende la sua disponibilità, come nella fattispecie, l’indennità di disoccupazione rimane basata sul guadagno assicurato dell’attività a tempo parziale espletata sino ad allora. Conseguentemente, l’ammontare dell’assegno di famiglia deve rimanere tale quale era prima dell’iscrizione in disoccupazione.
Se si considera la sistematica dell’indennizzazione della LADI, nonché i principi che disciplinano gli assegni familiari ticinesi, appare pertanto manifesto che l’ipotesi della disoccupazione parziale non è stata considerata nell’ambito della redazione dell’art. 21 del regolamento degli assegni di famiglia.
Riteniamo che si tratti di una lacuna dovuta alla mancata dimestichezza del redattore con la LADI. Dovesse presentarsi l’occasione, detta lacuna andrebbe segnalata a chi di dovere.” (Doc. 21)
L’assicurato ha contestato la soluzione adottata dalla Cassa, rilevando, segnatamente, che l’importo degli assegni familiari deve essere calcolato sulla base della disponibilità lavorativa dichiarata al momento dell’iscrizione in disoccupazione e non fondandosi su di una situazione passata (cfr. doc. I, 14).
Questa Corte deve, dunque, stabilire il senso dell’art. 21 Reg.LAF, se è presente o meno una lacuna e se lo stesso è conforme alla legge oppure no.
2.5. Allorché devono pronunciarsi sulla legalità di un'ordinanza emanata in forza di una delega del Parlamento, i Tribunali, che esaminano di principio liberamente la questione, devono stabilire in che modo le relative disposizioni vanno interpretate e se sono conformi alla legge (STFA del 6 marzo 2006, K 121/01, consid. 4.2 pubblicata in SVR 2006 KV Nr. 28).
Nella misura in cui la delega legislativa è relativamente imprecisa e, di conseguenza, attribuisce all’esecutivo un ampio potere di apprezzamento, il Tribunale deve limitarsi ad esaminare se la normativa esecutiva sconfini manifestamente dal quadro di competenze delegatele o se, per altri motivi, è contraria alla legge o alla Costituzione. A questo proposito una disposizione regolamentare viola gli art. 9 o 8 cpv. 1 Cost. federale quando non si basa su motivi validi, è priva di senso o utilità, oppure opera distinzioni giuridiche che non trovano giustificazione alcuna nella fattispecie da disciplinare o, per contro, tralascia di operarne di necessarie, dando luogo ad una parificazione inammissibile (cfr. SVR 2006 KV Nr. 28, consid. 4.2; DTF 128 V 98 consid. 5a, 105 consid. 6a e riferimenti, STFA del 13 giugno 2003 nella causa N., E 1/00; DTF 117 V 180 consid. 3 a).
Nell’ambito di questo esame, il giudice non deve tuttavia sostituire il proprio apprezzamento a quello dell’autorità da cui emana la regolamentazione in causa. Al contrario, egli deve limitarsi a verificare che la disposizione litigiosa sia atta a realizzare oggettivamente lo scopo che si prefigge la legge senza preoccuparsi, in particolare, di sapere se essa costituisca il mezzo maggiormente appropriato per il raggiungimento di tale scopo (SVR 2006 KV Nr. 28, DTF 131 II 166 consid. 2.3, DTF 131 V 14 consid. 3.4.1, DTF 130 V 473 consid. 6.1, DTF 130 I 32 consid. 2.2.1, DTF 129 II 164 consid. 2.3; DTF 129 V 271 consid. 4.1.1).
Le ordinanze d'esecuzione non possono invece porre nuove regole atte a restringere i diritti degli assicurati o ad imporre loro degli obblighi, anche se queste regole sono conformi allo scopo della legge (cfr. RDAT I-1997 pag. 254, DTF 115 V 431-432, DTF 112 V 252 e sentenze ivi citate, DTF 111 V 314).
In materia di assicurazione contro la disoccupazione, il TCA ha, ad esempio, ritenuto un articolo dell’ordinanza contrario alla legge e non l’ha dunque applicato al caso concreto, riconoscendo così ad un assicurato un’indennità di disoccupazione superiore rispetto a quella stabilita dall’amministrazione. La decisione è stata confermata dal TFA (DTF 124 V 64 e seg. e D. Cattaneo “La contribution du Tribunal des assurances du Canton du Tessin (Ticino) à la jurisprudence suisse en matière de sécurité sociale” in Cahiers genevois et romands de sécurité sociale (CGRSS) No 33-2004, pag. 19 seg. (pag. 38-39 n° 18).
In una sentenza del 16 settembre 2005 nella causa T., C 171/05 il TFA ha ritenuto conforme alla legge l'art. 21 cpv. 1 OADI.
In un'altra recente sentenza del 23 novembre 2006 nella causa S., C 94/06, l'Alta Corte ha invece ritenuto contrario alla legge l'art. 95e cpv. 2 OADI ("Con l'inizio dell'attività lucrativa indipendente, il termine quadro per la riscossione della prestazione è prolungato di due anni nella misura in cui l'attività non era soggetta a contribuzione secondo l'articolo 13 LADI"), ed ha nuovamente riassunto i criteri che il giudice deve utilizzare per controllare la conformità alla legge di una disposizione dell'ordinanza:
" 2.4.1 Nach der Rechtsprechung kann das Eidgenössische Versicherungsgericht Verordnungen des Bundesrates grundsätzlich, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüfen. Bei unselbstständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, geht es in erster Linie darum zu beurteilen, ob sie sich im Rahmen der Delegationsnorm halten. Besteht ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene, muss sich das Gericht auf die Prüfung beschränken, ob die umstrittenen Vorschriften offensichtlich aus dem Rahmen der im Gesetz delegierten Kompetenzen herausfallen oder aus andern Gründen verfassungs- oder gesetzwidrig sind (vgl. Art. 191 BV). Es kann sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, und es hat auch nicht die Zweckmässigkeit zu untersuchen (BGE 131 V 14 Erw. 3.4.1, 131 II 566 Erw. 3.2, 740 Erw. 4.1). Die vom Bundesrat verordnete Regelung verstösst allerdings dann gegen das Willkürverbot oder das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 9 und Art. 8 Abs. 1 BV), wenn sie sich nicht auf ernsthafte Gründe stützen lässt, wenn sie sinn- oder zwecklos ist oder wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein vernünftiger Grund nicht finden lässt. Gleiches gilt, wenn die Verordnung es unterlässt, Unterscheidungen zu treffen, die richtigerweise hätten berücksichtigt werden sollen (BGE 131 II 166 Erw. 2.3, 275 Erw. 4, 131 V 266 Erw. 5.1, 130 V 473 Erw. 6.1, 130 I 32 Erw. 2.2.1, 129 II 164 Erw. 2.3, 129 V 271 Erw. 4.1.1, 329 Erw. 4.1, je mit Hinweisen; vgl. auch BGE 130 V 45 Erw. 4.3)."
2.6. Per costante giurisprudenza federale il significato di una norma deve essere inteso innanzitutto in senso letterale. Se il testo di un disposto legale è chiaro e non sia pertanto necessario far capo ad altri metodi di interpretazione ai fini di appurarne la portata, è lecito scostarsi dal senso letterale solo ove esistano motivi seri per ritenere che esso non corrisponda al vero senso del disposto in esame. Tali motivi possono risultare dai lavori preparatori, dal fondamento e dallo scopo della norma in questione, così come dalla relazione con altre disposizioni (cfr. STFA del 2 febbraio 2006 nella causa S., B 124/04; DTF 131 V 93; DTF 131 V 128; DTF 135 V 232; RAMI 2001, pag. 134, in particolare pag. 137 e segg.; DTF 126 V 105 consid. 3 con rinvii, 126 III 101, consid. 2c, pag. 104).
Secondo la giurisprudenza, si può derogare eccezionalmente al senso letterale di un testo chiaro soltanto qualora conduca a soluzioni manifestamente insostenibili, contrarie alla volontà del legislatore (SVR 2006 ALV Nr. 11). Devono cioè esistere delle ragioni obbiettive, ad esempio deducibili dai lavori preparatori, dallo scopo e dal senso della disposizione oppure dalla sistematica della legge, che permettono di concludere che il testo di legge non esprime il vero senso della disposizione in oggetto (STFA del 6 luglio 1998 nella causa G.; DTF 123 V 317; DTF 123 III 91 consid. 3a, DTF 122 III 325 consid. 7a, 474 consid. 5a, DTF 122 V 364 consid. 4a, DTF 121 III 224 consid. 1d/aa, 412 consid. 4b, 465 consid. 4a/bb, DTF 121 V 24, DTF 121 V 61, DTF 121 V 127 consid. 2c, DTF 120 V 102 consid. 4b; 324 consid. 5a; 338 consid. 5a, 525 consid. 3a; SVR 1996 EL N. 19 pag. 55 consid. 4a; DTF 119 V 429 consid. 5a; DTF 119 V 60; DTF 118 Ib 452; Pratique VSI 1993, pag. 133; Pratique VSI 1993 pag. 263; RAMI 1993 pag. 132; DTF 117 V 109; DTF 117 V 45; DTF 117 V 5; DTF 112 V 168; DTF 108 V 240 consid. 4b. Vedi pure: Imboden/Rhinow/ Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band 1, pag. 137 seg., Nr. 21 B IV).
L'interpretazione letterale deve dunque condurre a dei risultati manifestamente insostenibili (zu offensichtlich unhaltbaren Ergebnissen), che contraddirebbero la vera intenzione del legislatore (DTF 109 V 62 consid. 4; DTF 107 V 216 consid. 3b; DTF 105 V 44; RAMI 1984 N. K 593, pag. 228 consid. 2b).
Invece, quando il testo non è perfettamente chiaro, se più interpretazioni del medesimo sono possibili, dev’essere ricercata quale sia la vera portata della norma, prendendo in considerazione tutti gli elementi d’interpretazione, in particolare lo scopo della disposizione, il suo spirito, nonché i valori su cui essa prende fondamento. Pure di rilievo è il senso che essa assume nel suo contesto (SVR 2006 ALV Nr. 11; DTF 130 II 71 consid. 4.2, DTF 130 V 232 consid. 2.2, DTF 130 V 295 consid. 5.3.1, DTF 130 V 428 consid. 3.2, DTF 130 V 475 consid. 6.5.1, DTF 130 V 484 consid. 5.2, DTF 130 V 129 V 284 consid. 4.2 e riferimenti).
I lavori preparatori possono costituire un valido aiuto per individuare il senso della norma ed evitare così interpretazioni scorrette. Quando tali documenti non forniscono una risposta chiara, essi non sono invece utili come aiuto per l'interpretazione. In particolare trovandosi confrontati con delle leggi relativamente recenti la volontà del legislatore che le ha adottate non può essere ignorata. Se però questa volontà non ha trovato riscontro nel testo di legge, essa non è decisiva per l'interpretazione. In particolare, se durante le discussioni legislative è stata espressamente rifiutata una proposta di completare la legge nel senso di quella che rappresenta ora una possibilità di interpretazione, tale interpretazione non può essere presa in considerazione (cfr. DTF 123 V 301, DTF 123 V 318, DTF 115 V 349 consid. 1c con riferimento alla giurisprudenza e alla dottrina. Vedi pure DTF 122 III 325 consid. 7a, 474 consid. 5a, 120 II 247 consid. 3e, 117 II 526 consid. 1d, 116 Ia 368 consid. 5c, 116 II 415 consid. 5b e 527 f consid. 2b).
Ad esempio, in una sentenza pubblicata in SVR 2006 ALV Nr. 11 il TFA ha stabilito che il testo dell’art. 36 cpv. 3 LADI è “chiaro e univoco” e che dal “messaggio del Consiglio federale 2 luglio 1980 concernente una nuova legge federale sull’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l’indennità per insolvenza (FF 1980 III 532 seg.) non si evince nulla a sostegno della tesi opposta”, sostenuta dall’amministrazione.
In un’altra sentenza pubblicata in DTF 131 V 90, nella quale ha ritenuto chiaro il senso dell’art. 86 cpv. 1 lett. b OPI, l’Alta Corte ha così riassunto gli abituali metodi d’interpretazione della legge:
" 4.1 Dans la mesure où l’application des dispositions régissant l’indemnité pour changement d’occupation est en cause, le sens et la porte de ces dispositions doivent être déterminés selon les règles usuelles d’interprétation de la loi. Ainsi, il faut en premier lieu se fonder sur la lettre de la disposition en cause (interprétation littérale). Si le texte de cette dernière n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec d’autres dispositions, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté de son auteur telle qu’elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique).
Le sens que prend la disposition dans son contexte est également important (ATF 129 V 263 s. consid. 5.1 et les arrêts cités; voir aussi ATF 130 II 71 consid. 4.2, 130 V 50 consid. 3.2.1, 129 II 356 consid. 3.3, 129 V 165 consid. 3.5, 284 consid. 4.2 et les références).”
2.7. Una lacuna legislativa è in particolare ammessa nel caso in cui la legge non prevede una risposta ad una questione giuridica ed una soluzione non risulta neppure sulla base di un'interpretazione della legge (cfr. STFA C 77/00 del 25 settembre 2003 consid. 2.3.; DTF 124 V 271 consid. 2a; DTF 113 V 12; DTF 103 V 100) la quale risulta, quindi, incompleta.
Il giudice deve colmare la lacuna sulla base dell'art. 1 cpv. 2 CCS come se fosse il legislatore (DTF 112 V 53). Tale regola permette in futuro di trattare altri casi allo stesso modo e di evitare una disuguaglianza di trattamento tra gli assicurati (A. Maurer, Bundessozialversicherungsrecht, Basilea e Francoforte 1994, p. 46). Non è infatti ammissibile ritenere che la mancanza di una norma sia sempre riconducibile ad un silenzio qualificato.
La prassi più recente tende, inoltre, in generale, a considerare le leggi amministrative in larga misura incomplete e quindi a completarle, dove esiste una necessità palese, invece di concludere, nel caso di mancanza di una disposizione, a favore di un'intenzione in tal senso del legislatore (ZBl 2/2001 p. 94 e dottrina citata). Pure la giurisprudenza del Tribunale federale si è allontanata dalla distinzione classica tra lacuna propria e impropria, avvicinandosi al concetto di incompletezza in condizione con quanto pianificato ("planwidrige Unvollständigkeit"; ZBl citato).
2.8. Esaminata dal profilo letterale, la norma dell’art. 21 Reg.LAF, in vigore dal gennaio 2003, indica che l’importo dell’assegno si determina secondo il grado di iscrizione al collocamento.
Tale interpretazione si evince pure valutando il cambiamento del tenore dell’art. 21 cpv. 2 Reg.LAF.
In effetti l’art. 21 cpv. 2 v.Reg.LAF, valido fino al dicembre 2002, prevedeva che “se uno dei genitori percepisce un’indennità di disoccupazione o un’indennità giornaliera in caso di infortunio, per fissare l’importo massimo dell’assegno è determinante il suo precedente grado di occupazione”.
Dal sostanziale mutamento apportato all’art. 21 Reg.LAF in occasione della prima revisione della LAF risulta con chiarezza che l’ammontare dell’assegno di base e di formazione dipende, dal 2003, dal grado di iscrizione in disoccupazione, ad esclusione del grado di occupazione precedente.
Ciò trova conferma nel concetto che sta alla base del riconoscimento del diritto agli assegni familiari agli assicurati in disoccupazione e che emerge dai lavori preparatori concernenti la revisione della LAF, e meglio dal Messaggio n. 5189 del 18 dicembre 2001 relativo alla prima revisione della LAF che al p.to 4.2.2. precisato quanto segue:
" (…) lo stato di disoccupazione sarà equiparato ad una attività salariata e quindi il “grado di occupazione” (percentuale di occupazione per la quale si è iscritti alla disoccupazione e quindi alla ricerca di un posto di lavoro) determinerà la titolarità del diritto all’assegno e l’importo dello stesso (…)”
Per quanto attiene alla sistematica della legge, è utile evidenziare che l’art. 9 LAF prevede il principio secondo cui anche un disoccupato ha diritto, in aggiunta all’indennità di disoccupazione, all’assegno familiare.
Gli art. 16 segg.LAF enunciano l’entità dell’importo dell’assegno intero (art. 16 LAF) e il postulato generale secondo cui l’ammontare dell’assegno è rapportato al grado di occupazione del genitore titolare del diritto (cfr. art. 17 LAF), ovvero se questi lavora in misura parziale, l’importo dell’assegno sarà ridotto proporzionalmente.
Gli art. 18 segg. Reg.LAF regolano, poi, delle particolarità circa l’importo dell’assegno, contemplando, segnatamente, le modalità di calcolo di un assegno parziale (cfr. art. 20 LAF) e il criterio del grado di iscrizione al collocamento per stabilire l’ammontare dell’assegno in caso di disoccupazione (cfr. art. 21 Reg. LAF).
Come risulta dai combinati articoli della legge e del regolamento citati, l’importo dell’assegno dipende dal grado di occupazione di un assicurato, nel senso che un assegno intero verrà attribuito a chi lavora a tempo pieno, mentre chi è attivo a tempo parziale, riceverà un assegno ridotto proporzionalmente. Qualora un assicurato sia disoccupato, per determinare la somma dell’assegno, invece del grado di occupazione, si prenderà in considerazione il grado con cui si è iscritto al collocamento.
Anche lo scopo degli assegni di base, che è quello di integrare e sostenere gli oneri del figlio e familiari (cfr. art. 1 LAF), avvalora il senso sopra definito dell’art. 21 Reg.LAF.
Pertanto, in esito a quanto esposto e contrariamente a quanto affermato dalla parte resistente, occorre concludere che l’art. 21 Reg.LAF sancisce che l’importo dell’assegno di base e di formazione si determina tenendo conto esclusivamente del grado di iscrizione al collocamento e non presenta alcuna lacuna.
Quanto sostenuto dalla SECO nel suo scritto del 23 febbraio 2007 alla Cassa (cfr. consid. 2.4.) risulta privo di fondamento.
L’autorità di sorveglianza ha indicato che l’assegno familiare è direttamente connesso all’ammontare delle indennità di disoccupazione, per cui il grado di iscrizione in disoccupazione può essere rilevante solo nel caso in cui un assicurato riduce il proprio grado di collocamento rispetto al tempo dedicato alla precedente attività lavorativa. Per contro quando un assicurato estende la sua disponibilità, siccome l’indennità di disoccupazione va comunque stabilita sulla base del guadagno assicurato relativo all’impiego a tempo parziale, anche l’ammontare dell’assegno familiare deve restare uguale a quello percepito prima della disoccupazione (cfr. doc. 21).
La SECO, in primo luogo, parte da una premessa errata: l’assegno familiare non è, infatti, direttamente connesso all’ammontare delle indennità di disoccupazione.
La LADI medesima all’art. 22 prevede unicamente, da un lato, che l’indennità giornaliera intera ammonta all’80 per cento del guadagno assicurato, dall’altro, che l’assicurato riceve inoltre un supplemento corrispondente agli assegni legali per i figli e la formazione, convertito in un importo giornaliero, ai quali avrebbe diritto se si trovasse in un rapporto di lavoro. L’art. 34 OADI, poi, specifica che il supplemento corrispondente agli assegni legali per figli e la formazione è calcolato secondo la legge disciplinante gli assegni familiari del Cantone dove risiede l’assicurato (cfr. consid. 2.2.).
La LADI, perciò, non disciplina le modalità di calcolo dell’importo degli assegni familiari da attribuire a un assicurato ma si limita, a tale fine, a rinviare alle singole regole cantonali, come risulta peraltro anche dalla Circolare ID 2007 al cui p.to C 82 enuncia che il supplemento è calcolato secondo la legge che disciplina gli assegni familiari nel Cantone dove risiede l’assicurato, indipendentemente dal fatto che egli abbia subito una perdita di lavoro totale o parziale (cfr. consid. 2.2.).
In secondo luogo, non appare giustificata l’asserzione dell’autorità di sorveglianza, secondo cui nell’ambito della redazione dell’art. 21 Reg.LAF non è stata considerata la disoccupazione parziale.
Dal tenore della norma si evince il contrario. Precisando che l’ammontare dell’assegno per gli assicurati in disoccupazione dipende dal grado di iscrizione al collocamento, è stato proprio tenuto conto della circostanza che non tutti i disoccupati si annunciano al 100%, ma il grado di disponibilità può variare.
Del resto la Circolare “Grundzüge der kantonalen Familienzulagenordnungen” del 1° gennaio 2006 emanata dall’UFAS - a cui rinvia l’art. 34 OADI -, non è di ausilio alcuno. Per quanto concerne il Cantone Ticino, la stessa menziona solamente la regolamentazione di cui all’art. 9 cpv. 2 LAF relativa al diritto all’assegno in caso di lavoro ridotto (cfr. p.to 53 pag. 39).
La norma prevista all’art. 21 Reg.LAF, secondo cui l’importo dell’assegno familiare per gli assicurati in disoccupazione dipende dal loro grado di iscrizione al collocamento, considerato che la LAF ha equiparato lo stato di disoccupazione a un’attività lavorativa dipendente (cfr. Messaggio n. 5189 del 18 dicembre 2001 relativo alla prima revisione della LAF, p.to 4.2.2.) e ha previsto quale principio generale di rapportare l’importo dell’assegno al grado di occupazione del genitore titolare del diritto (cfr. art. 17 LAF), si rivela, inoltre, conforme alla legge stessa.
La regolamentazione di cui all’art. 21 Reg.LAF, ritenuti gli scopi differenti dell’assegno familiare ai sensi della LAF, che, come già enunciato, è volto all’integrazione e al sostegno degli oneri del figlio e della famiglia (cfr. art. 1 LAF), e delle indennità di disoccupazione secondo la LADI, finalizzate a garantire agli assicurati un’adeguata compensazione della perdita di guadagno a causa della disoccupazione (cfr. art 1a cpv. 1 lett. a LADI), non risulta, poi, contraria alla LADI, né viola alcun principio costituzionale.
In particolare l’art 21 Reg.LAF non si rivela arbitrario e non viola, dunque, l’art. 9 Cost.
Al riguardo va ricordato che una norma regolamentaria è viziata di arbitrio allorché non si basa su motivi validi, è priva di senso o utilità, oppure opera distinzioni giuridiche che non trovano giustificazione alcuna nella fattispecie da disciplinare o, per contro, tralascia di operarne di necessarie, dando luogo ad una parificazione inammissibile (cfr. consid. 2.5.).
2.9. Nell’evenienza concreta, in applicazione delle considerazioni esposte sopra, RI 1, che al momento dell’annuncio per il collocamento ha dichiarato una disponibilità lavorativa al 100% (cfr. doc. 2) - peraltro non contestata dalla Cassa -, a prescindere dal suo grado di occupazione presso l’ultimo datore di lavoro, ha diritto per il periodo in questione, e meglio dal 24 ottobre 2007 al 31 gennaio 2008, a un assegno di base intero per il figlio __________.
La decisione su opposizione deve, conseguentemente, essere annullata.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.Il ricorso è accolto e la decisione su opposizione del 25 marzo 2008 annullata.
§ L’assicurato, nel lasso di tempo dal 24 ottobre 2007 al 31 gennaio 2008, ha diritto a un assegno di base intero.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti