Raccomandata
Incarto n. 36.2004.142-143 cs/td
Lugano 25 gennaio 2005
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattore:
Christian Steffen, vicecancelliere
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 18 ottobre 2004 di
1. RI 1 2. RI 2 tutti rappr. da: RA 1
contro
la decisione su reclamo del 16 settembre 2004 emanata da
Istituto assicurazioni sociali Ufficio assicurazione malattia, ______________ in materia di assicurazione sociale contro le malattie
ritenuto, in fatto
1.1. RI 1 e RI 2, cittadini inglesi, residenti ad __________ beneficiano di un permesso di dimora in Svizzera per le persone senza attività lucrativa e sono assicurati contro le malattie presso la __________, società inglese.
L’Istituto delle assicurazioni sociali (di seguito: IAS), contrariamente al suo omologo del Canton __________, ha negato ai coniugi RI 1, con decisione formale del 6 giugno 2004, l’esenzione dall’obbligo assicurativo in Svizzera, poiché non sarebbero adempiuti i presupposti previsti dalla LAMal. In particolare l’ente assicurativo estero non avrebbe attestato l’equivalenza delle prestazioni erogate con quelle svizzere.
L’IAS censura la circostanza che l’ente estero non ha firmato l’apposito formulario preparato dall’amministrazione per l’esame dell’esonero assicurativo (doc. A).
1.2. Contro la decisione su reclamo del 16 settembre 2004 che conferma il rifiuto di concedere l’esonero dall’obbligo assicurativo in Svizzera sono tempestivamente insorti entrambi i coniugi, rappresentati dall’avv. RA 1, affermando:
" Ora, la __________ ha fornito tutte le informazioni possibili. Ha infatti confermato l'affiliazione dei qui ricorrenti ed ha messo a disposizione tutti i dati relativi alla copertura prevista. In particolare ha inoltrato copia delle condizioni dell'assicurazione internazionale con la distinta delle prestazioni e la dichiarazione del 28 aprile 2004, con la quale conferma che i coniugi RI 1 sono suoi affiliati (Cassa malati internazionale) senza limite di copertura fino ad un massimo di indennità di £ 1'000'000 (ca. CHF 2'200'000) all'anno in tutta l'Europa (Svizzera inclusa) per le prestazioni elencate nella tabella dell'opuscolo informativo (cfr. doc.ti. D, E, F e G del reclamo 5 agosto 2004). L'autorità cantonale era pertanto perfettamente in grado di valutare, sulla scorta dei documenti a sua disposizione, se l'assicuratore estero garantisse o meno una copertura sufficiente (e quindi equivalente per le cure in Svizzera).
L'assicuratore estero ha ritenuto di non sottoscrivere il formulario TI 9.2, poiché, non conoscendo a sufficienza la legislazione svizzera, non era e non è in grado di pronunciarsi sull'equivalenza delle proprie prestazioni a quelle previste dall'assicurazione obbligatoria svizzera delle cure medico-sanitarie, come richiesto. Il formulario in questione prevede infatti che l'assicuratore estero sottoscriva, e quindi si assuma la responsabilità che ne consegue, il seguente testo: "L'assicuratore sottoscritto copre in forma completa le medesime prestazioni previste dall'assicurazione obbligatoria svizzera della cure medicosanitarie (LAMaI e relative ordinanze) anche nel caso in cui i trattamenti vengono effettuati su territorio svizzero, per tutto il periodo in cui il richiedente risiede in Svizzera."(Sottolineatura nostra).
Il testo in questione non ha nulla a che vedere con quanto previsto all'art. 2 cpv. 7 OAMal, poiché va ben al di là di una richiesta di informazioni. In effetti con la sottoscrizione del formulario l'Autorità competente pretende, in modo ingiustificato, una certificazione che, invece, incombe a lei stessa nello statuire sull'esenzione. Pertanto dalla mancata sottoscrizione del testo in questione non si può in nessun caso concludere, come vorrebbe l'impugnata decisione, che "L'organo estero non ha dato "tutte le informazioni necessarie" all'Autorità pubblica competente." (cfr. decisione impugnata, pag. 3, punto 2.9).
Occorre inoltre rilevare che l'impugnata decisione è contradditoria a questo riguardo, poiché, da un lato pretende una dichiarazione molto impegnativa e soprattutto improponibile di copertura in forma completa e d'altra parte precisa la necessità della verifica da parte dell'"ente pagante - in concreto: l'assicuratore malattie estero - che le prestazioni coperte corrispondano grossomodo a quanto previsto dal catalogo LAMaI" (sottolineatura nostra) (cfr. decisione impugnata, pag. 3, punto 2.7).
Nella decisione impugnata stessa, viene quindi smentito l'assurdo impegno che si vorrebbe far assumere all'assicuratore estero con la sottoscrizione del formulario...
Il formulario TI 9.2 non trova del resto alcuna base legale nella Legge cantonale di applicazione alla LAMal e neppure nel relativo regolamento e pertanto anche soltanto per questa ragione la decisione di diniego deve essere annullata.
L'applicazione restrittiva della disposizione della OAMal, pur suffragata dalla giurisprudenza citata nell'impugnata decisione, non può certo indurre l'Autorità cantonale a stravolgere i contenuti della normativa federale. Di informazioni si parla e pertanto informazioni devono rimanere!
Ad ogni buon conto, anche nella denegata ipotesi in cui si potesse intravvedere una base legale per il formulario in questione, si ribadisce anche in questa sede, che l'Autorità cantonale è incorsa in un formalismo eccessivo, del tutto incomprensibile e quasi provocatorio, tanto da far addirittura pensare ai qui ricorrenti di far ritorno nella Svizzera francese, dove alle stesse condizioni hanno ottenuto l'esonero.
Al di là delle considerazioni già sviluppate in sede di reclamo sul divario tra i diversi cantoni nell'applicazione della disposizione federale, tanto formalismo viene pure a trovarsi in netta contraddizione con lo spirito dell'Accordo bilaterale sulla libera circolazione delle persone che vorrebbe una maggior apertura verso i cittadini dell'UE e degli Stati firmatari.
Nella fattispecie codesto Ufficio disponeva certamente delle necessarie informazioni per poter emettere la decisione di esenzione. In effetti, confrontando la tabella delle prestazioni fornite dall'Assicurazione estera e quelle elencate nella LAMal e nella OAMal, si può ben concludere che le prestazioni estere coprono ampiamente quelle previste dalle nostre disposizioni (cfr. doc.ti D e E del reclamo 5 agosto 2004; art. 24 ss. LAMal e 33 ss. OAMal). Per le principali prestazioni, equivalenti a quelle previste dalla nostra normativa, la __________ prevede un'indennità massima di £ 1'000'000 (ca. CHF 2'200'000.-) all'anno per persona in tutta l'Europa, Svizzera inclusa.
Allo stesso modo la distinta delle spese assunte dall'assicurazione dimostra chiaramente l'equivalenza con quelle minime richieste dalla nostra Legge.
Risulta pertanto incomprensibile il motivo per cui, sulla scorta della documentazione prodotta e quindi di tutte le possibili informazioni, si sia potuto decidere di respingere l'istanza di esenzione dei coniugi RI 1 per il solo motivo che l'apposito formulario non sia stato sottoscritto. I ricorrenti non vogliono neppure lontanamente immaginare che, qualora la loro assicurazione estera avesse semplicemente sottoscritto il formulario, senza tanto approfondire la fattispecie, l'Autorità cantonale avrebbe concesso l'esenzione senza nessuna verifica; sulla base di una sorta di "giudizio delegato"." (Doc. I)
1.3. Nella sua risposta del 15 novembre 2004 l’amministrazione propone di respingere il ricorso e osserva in particolare:
" Circa la natura del modulo TI 9.2, la scrivente parte convenuta osserva quanto segue.
La ricorrente ne contesta palesemente, anzitutto, la base legale. Completamente a torto comunque.
Ex art. 6 cpv. 1 LAMaI, la competenza del controllo dell'obbligo d'assicurazione è demandata ai Cantoni.
La LCAMal (artt. 11 e 12) specifica in particolare che il Consiglio di Stato:
● "definisce le procedure di vigilanza sull'adempimento dell'obbligo d'assicurazione";
● "designa l'istanza competente nel merito di decisioni circa l'applicazione dell'obbligo d'assicurazione".
Quanto sopra deve essere correlato inoltre con il dettato espresso, per il caso specifico, all'art. 2 cpv. 7 OAMal, che, con riferimento alle Autorità cantonali che devono decidere nel merito, specifica grammaticalmente che "La domanda (d'esenzione) deve essere correlata di un attestato scritto da un organo estero competente che dia tutte le informazioni necessarie" (sottolineatura nostra). L'imposizione di questo compito ai Cantoni (art. 10 cpv. 2 OAMal), e nel contempo l'ampia delega procedurale conferita ai medesimi dall'OAMaI (in: già citato art. 2 cpv. 7), rendono prive di fondamento le censure di principio, relative alla presunta assenza di base legale, mosse dalla ricorrente nei confronti del modulo ufficiale TI 9.2.
Inoltre, ponendo mente al già citato dettato grammaticale OAMal, si deve palesemente dedurre che la parte attrice nelle procedure di verifica legate all'esame delle domande di esenzione è identificabile nel Cantone, che può determinare quali siano non solo "le informazioni necessarie", bensì anche la natura esaustiva delle stesse.
E proprio su questo punto la delega conferita ai Cantoni attraverso I'OAMal è la più ampia possibile: viene infatti grammaticalmente specificato che possano essere assunte "tutte" le informazioni necessarie.
In quest'ottica la determinazione dell'ente assicurativo estero in margine al modello TI 9.2 rientra, per il Cantone Ticino, nel quadro delle informazioni necessarie ai fini della decisione di merito.
Altrimenti detto, le informazioni assunte attraverso il modulo TI 9.2 costituiscono l'elemento cardine per la decisione in materia da parte dell'Amministrazione cantonale.
Circa i percorsi metodologici in base ai quali le informazioni desunte dal modulo TI 9.2 sono trattate, meglio si dirà al punto immediatamente successivo. In quest'ordine di idee deve essere rigettata la tesi ricorsuale secondo cui in fondo il modello TI 9.2 potrebbe addirittura essere considerato irrilevante nella fattispecie, al punto da essere assimilato ad un "formalismo eccessivo" (sottolineatura della parte ricorrente).
2.10
Nell'atto ricorsuale viene poi bollato come "formalismo eccessivo (...) e quasi provocatorio" il fatto di esigere dall'assicuratore estero una determinazione formale nel merito del modulo ufficiale cantonale.
Tale censura non può trovare accoglimento; e questo per almeno tre ragioni di carattere sostanziale.
La prima è di connotazione logica: un documento, per essere validato, necessita della determinazione di chi meglio è nella possibilità di autenticarne il contenuto.
La determinazione esatta in casu dal Cantone Ticino può assumere una duplice connotazione, come peraltro si riscontra in tutti i casi di istanza di esenzione in forza dell'art. 2 cpv. 7 OAMal fin qui conosciuti; e meglio:
a) o la firma che conferma la copertura completa ai sensi del diritto elvetico;
b) oppure la sottoscrizione con riserva, dove, nel modulo, o attraverso un documento a latere, l'assicurazione estero, a piena tutela di se medesimo, esplicita quali prestazioni previste dal diritto svizzero non sono coperte dalla polizza assicurativa estera.
In tutte le situazioni di cui sopra l'Autorità cantonale riconosce che l'assicuratore estero ha fornito "tutte le informazioni" connesse al modulo TI 9.2.
Nei casi di cui alla lettera b) di cui sopra, l'Autorità cantonale si riserva di analizzare la rilevanza della parte non coperta dall'assicuratore estero. Se la stessa è di poco conto - e di conseguenza la copertura garantita può ragionevolmente essere ritenuta grossomodo equivalente a quella prevista dal diritto elvetico - (ad esempio: se non è prevista la copertura della psicoterapia delegata), l'istanza di esenzione viene pacificamente accolta. Se la parte non coperta risulta invece rilevante (ad esempio: qualora non fosse riconosciuta la degenza in istituti per le persone anziane), l'istanza è respinta, in quanto non è dato il criterio sostanziale di "copertura assicurativa equivalente". Nei casi di cui alla lettera a) l'esenzione è di principio concessa, tuttavia l'assicuratore estero viene successivamente interpellato con la comunicazione esplicita secondo cui l'Autorità cantonale prende atto che il medesimo, attraverso la sottoscrizione del modulo TI 9.2 senza riserve, de iure e de facto si impegna a coprire tutta la gamma di prestazioni prevista dal diritto svizzero. Alla luce di quanto sopra decade dunque, perché palesemente destituita da ogni fondamento, la censura sollevata dalla parte ricorrente di supposta situazione di "giudizio delegato".
La seconda ragione rileva dal fatto che è di principio inammissibile che un'entità opponga sic et simpliciter un rifiuto, senza palesare motivazione alcuna, a una richiesta di determinazione in merito a un documento ufficiale proveniente da un'Autorità pubblica in forza e in applicazione di una normativa specifica (art. 2 cpv. 7 OAMal), che le conferisce apertis verbis il pieno diritto a ottenere "tutte le informazioni necessarie" (sottolineatura nostra); e ciò, a fortiori, quando gli istanti possono beneficiare di un patrocinio legale.
La terza ragione è di ordine pratico.
Infatti, in caso di concessione di un'esenzione non fondata su validi presupposti, il Cantone potrebbe essere chiamato in causa qualora si registrassero oneri scoperti in quanto non presi a carico dall'assicuratore estero, al punto da potenzialmente coinvolgere anche la responsabilità finanziaria del Cantone medesimo.
2.11
Del tutto ininfluente appaiono poi le considerazioni in base alle quali in altri Cantoni svizzeri l'esenzione verrebbe accolta "facilmente" [argomento sviluppato nell'atto di reclamo e, di transenna, richiamato nell'atto ricorsuale (pag. 4, 4° §)].
Intanto si rileva che ope legis compete al Cantone di residenza dell'istante ogni decisione in materia.
AI riguardo il Cantone Ticino segue una prassi opportunamente restrittiva, richiamate le implicazioni giurisprudenziali qui già ampiamente evidenziate.
In secondo luogo se l'assicuratore estero fosse così sicuro che la propria copertura può essere omologata in Svizzera, altro non ha da fare se non dichiararsi ufficialmente attraverso il modulo ufficiale previsto dal Cantone Ticino. A fortiori il rifiuto di siglare il modulo ufficiale del Cantone Ticino può - e fors'anche deve - essere interpretato come una palese ammissione dell'assicuratore estero di non equivalenza assicurativa del prodotto specifico in rapporto a quanto previsto dalla legislazione svizzera.
Come si può constatare, già in via di principio i margini di incertezza legati al gravame di specie sussistono in modo copioso e marcato.
2.12
Questa parte convenuta entra ora nella parte decisamente contraddittoria dell'esposto ricorsuale.
È manifestamente poco convincente la pur accorata peroratio della ricorrente secondo cui (pag. 4, in fondo) "si può ben concludere che le prestazioni estere coprono ampiamente quelle previste dalle nostre disposizioni"; quando la medesima, pur appoggiandosi su un certamente valido patrocinio legale, non è riuscita a convincere di ciò chi principalmente doveva essere convinto: ossia l'assicuratore estero.
Contraddicendo totalmente l'assunto di cui sopra, la stessa ricorrente asserisce poi tranquillamente (pag. 3) che "L'assicuratore estero (...) non era e non è in grado di pronunciarsi sull'equivalenza delle proprie prestazioni a quelle previste dall'assicurazione obbligatoria Svizzera delle cure medico-sanitarie". Orbene, delle due l'una: o è così evidente la presunta copertura equivalente - o addirittura superiore - a quanto previsto dal diritto svizzero, che si sarebbe rilevato compito facilissimo per il patrocinatore convincere l'assicuratore estero; oppure - ed è questa l'interpretazione preponderante che emerge dal gravame in narrativa l'assicuratore estero, nonostante sia stato dettagliatamente informato circa le prestazioni previste dal diritto sociale elvetico - e non già da un diritto privato iperesteso -, ha concluso che la copertura sottoscritta dai coniugi RI 1 era ben lungi dal poter essere equivalente a quanto previsto dal medesimo diritto sociale elvetico in materia di copertura per le cure medico-sanitarie.
Si ripropone, al riguardo, l'esposto della parte ricorrente, tanto chiaro e adamantino, secondo cui alla fin fine "L'assicuratore estero (...) non è in grado di pronunciarsi sull'equivalenza delle proprie prestazioni a quelle previste dall'assicurazione obbligatoria Svizzera delle cure medico-sanitarie".
Questa lacuna è chiaramente non solo macroscopica, ma addirittura di importanza capitale nel quadro della decisione in margine alla questione di specie.
Se proprio l'assicuratore estero - che è in sostanza l'entità che meglio di qualsiasi altra poteva, e può, verificare la materia (alla fin fine è proprio l'assicuratore estero che deve pagare le prestazioni di malattia in Svizzera) - non è in grado di pronunciarsi sull'equivalenza delle proprie prestazioni rispetto al diritto sociale elvetico, la questione si rivela a tal punto vacua e lacunosa da non consentire di accogliere, e questo nemmeno nell'interesse primario degli assicurati coinvolti, un'istanza di esenzione dall'obbligo d'assicurazione in Svizzera. Certo, perché ad essere in discussione non è solo un provvedimento amministrativo di accoglimento o meno di un'istanza, bensì anche il principio sostanziale della tutela della protezione assicurativa dei ricorrenti, i quali, a fronte di tali macroscopiche e manifeste reticenze dell'assicuratore estero in fatto di garanzia di una copertura piena in Svizzera persino in semplice riferimento alle prestazioni sociali e nel campo delle cure medico-sanitarie obbligatorie (intese nel senso di prestazioni sociali di base), si possono trovare nella spiacevole situazione di vedersi non coperte alcune - tante? - cure assunte, o assumibili, in Svizzera. Nonostante l'intervento di un certamente valido patrocinio legale, nemmeno questa semplice sicurezza di tutela della possibilità di accesso agevole al sistema sociale di sanità appare, de facto, data.
E ciò, a fortiori, per quanto si dirà al punto che immediatamente segue.
2.13
Dispiace che la parte ricorrente tenti di far leva su una presunta contraddittorietà tra il contenuto del modulo TI 9.2, che parla di "copertura completa", e l'indicazione secondo cui le prestazioni coperte dall'assicuratore estero devono corrispondere" almeno "grossomodo a quanto previsto dal catalogo LAMaI". Dispiace perché il patrocinatore legale è stato reso edotto chiaramente, attraverso un esteso colloquio telefonico, a cui hanno preso parte il capo dell'Ufficio dell'assicurazione malattia del Cantone Ticino, l'avv. __________ e l'avv. RA 1, del fatto che nel caso di specie l'esenzione poteva essere esaminata, e anche concessa, pur se l'assicuratore estero denotava qualche lacuna di copertura rispetto a quanto previsto dal diritto sociale elvetico, purché, come già rilevato, tale lacuna non fosse da considerarsi quale elemento sostanziale della copertura d'assicurazione.
Parimenti è stato spiegato, sempre nel corso del medesimo colloquio telefonico, che all'atto pratico, per risolvere il problema formale legato al già più volte richiamato concetto di tutte le informazioni necessarie" di cui all'art. 2 cpv. 7 OAMal, sarebbe bastata un'elencazione a latere, da parte dell'assicuratore estero a titolo di riserva espressa dall'assicuratore medesimo, di quali elementi desumibili alle pagine 2, 3 e 4 del modulo TI 9.2 non collimavano con la protezione d'assicurazione estera in essere per i coniugi RI 1.
Orbene, se nemmeno attraverso un patrocinio legale si sono potuti raccogliere questi seppur minimi elementi - e questo nonostante l'assunto di evidenza lapalissiana di interesse, oltre che di compito, di ogni assicuratore di assistere per il meglio un proprio iscritto -, si deve concludere che le lacune legate al gravame in narrativa sono tante, e soprattutto di portata rilevante, a un punto tale da non consentire di raggiungere l'intima e completa convinzione che in casu vi potesse essere una situazione di "copertura equivalente per le cure in Svizzera" nello spirito dell'OAMal.
Per il resto bisogna ribadire che di fatto non vi è alcuna contraddittorietà tra quanto reca il modulo e quanto può essere ritenuto come margine di scostamento rispetto a quanto previsto dal diritto sociale elvetico in materia di copertura di base per le cure medico-sanitarie.
È ovvio che per evitare problemi di comprensione da parte dell'assicuratore estero - passibili di generare formulazioni imprecise da parte del medesimo - si chieda in primo luogo una sottoscrizione di copertura assicurativa completa.
Se tuttavia l'assicuratore estero intende - a piena tutela di se medesimo - formulare delle riserve, nessuno lo vieta.
Il tutto, nello spirito e nella lettera del principio che prevede l'accesso a "tutte le informazioni necessarie" di cui all'OAMal, le quali sono gestite dall'istanza designata dal Consiglio di Stato (art. 12 cpv. 1 LCAMal) ai sensi di quanto qui indicato." (Doc. III)
in diritto
2.1. Oggetto del contendere è la questione a sapere se i ricorrenti, cittadini inglesi residenti ad __________ beneficiari di un permesso di dimora di tipo B per persone senza attività lucrativa ed assicurati contro le malattie presso un assicuratore privato inglese, possono ottenere l’esenzione dall’obbligo assicurativo in Svizzera.
2.2. Secondo l'art. 3 LAMal
" 1 Ogni persona domiciliata in Svizzera deve assicurarsi o farsi assicurare dal proprio rappresentante legale per le cure medico-sanitarie entro tre mesi dall’acquisizione del domicilio o dalla nascita in Svizzera.
2 Il Consiglio federale può prevedere eccezioni all’obbligo d’assicurazione, segnatamente per i dipendenti di organizzazioni internazionali e di Stati esteri.
3 Può estendere l’obbligo d’assicurazione a persone non aventi il domicilio in Svizzera, in particolare a quelle che:
a. esercitano un’attività in Svizzera o vi risiedono per un periodo prolungato;
b. lavorano all’estero per conto di un datore di lavoro con sede in Svizzera".
L'art. 1 cpv. 2 lett. f OAMal precisa che sono inoltre tenuti ad assicurarsi:
" Le persone con permesso di dimora di breve durata o permesso di dimora ai sensi dell’Accordo sulla libera circolazione delle persone o dell’Accordo AELS, valevole almeno tre mesi.”
2.3. Ritenuto che in concreto non è contestato che i ricorrenti beneficiano di un permesso di dimora di tipo B rilasciato in virtù dell’Accordo sulla libera circolazione delle persone (di seguito: ALC; RS 0.142.112.681), va esaminato se gli insorgenti sono tenuti ad assicurarsi nel nostro Paese.
L'art. 3 cpv. 2 e 3 LAMal dà infatti facoltà al Consiglio federale di prevedere eccezioni all'obbligo di assicurazione, segnatamente per le persone che possono godere dei privilegi del diritto internazionale, in particolare i dipendenti di organizzazioni internazionali e di stati esteri.
Facendo uso della delega di cui all'art. 3 cpv. 2 LAMal, il Consiglio federale ha emanato l'art. 2 OAMal che prevede diverse ipotesi di eccezione all'obbligo di assicurazione. Tale disposto ha subito un'importante modifica con l'entrata in vigore, il 1° giugno 2002, dell’ALC.
L'art. 2 OAMal prevede:
" Art. 2 Eccezioni all'obbligo d'assicurazione
1 Non sono soggetti all'obbligo d'assicurazione:
a. gli agenti della Confederazione, in attività o in pensione, sottoposti all'assicurazione militare ai sensi dell'articolo 1 a capoverso 1 lettera b numeri 1a7e dell'articolo 2 della legge federale del 19 giugno 199215 sull'assicurazione militare (LAM);
b. le persone che soggiornano in Svizzera al solo scopo di seguire un trattamento medico o una cura;
c. le persone che, in virtù dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone17 e del relativo allegato II, dell'Accordo AELS18 e del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K o di una convenzione di sicurezza sociale, sottostanno alla normativa di un altro Stato a causa della loro attività lucrativa in tale Stato;
d. le persone che, in virtù dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone e del relativo allegato II o dell'Accordo AELS, del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K, sottostanno alla normativa di un altro Stato poiché percepiscono una prestazione di un'assicurazione estera contro la disoccupazione;
e. le persone che non hanno diritto a una rendita svizzera ma hanno diritto a una rendita di uno Stato membro della Comunità europea in virtù dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone e del relativo allegato II o a una rendita islandese o norvegese in virtù dell'Accordo AELS, del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K;
f. le persone che sono incluse nell'assicurazione malattie estera di una delle persone di cui alle lettere c, d o e quali suoi familiari e hanno diritto all'aiuto reciproco.
2 A domanda, sono esentate dall'obbligo d'assicurazione le persone obbligatoriamente assicurate contro le malattie in virtù del diritto di uno Stato con il quale non sussiste alcuna normativa concernente la delimitazione dell'obbligo di assicurazione, se l'assoggettamento all'assicurazione svizzera costituirebbe un doppio onere e se esse beneficiano di una copertura assicurativa equivalente per le cure in Svizzera. Alla domanda va accluso un attestato scritto dell'organo estero competente che dia tutte le informazioni necessarie.
3 …
4 A domanda, sono esentate dall'obbligo d'assicurazione le persone che soggiornano in Svizzera nell'ambito d'una formazione o d'un perfezionamento, quali studenti, allievi, praticanti e stagisti, purché durante l'intera durata di validità dell'esenzione beneficino di una copertura assicurativa equivalente per le cure in Svizzera. La domanda dev'essere corredata di un attestato scritto dell'organo estero competente che dia tutte le informazioni necessarie. L'autorità cantonale competente può esonerare queste persone dall'obbligo di assicurarsi per al massimo tre anni. A domanda, l'esenzione può essere prolungata di altri tre anni al massimo. L'interessato non può revocare l'esenzione o la rinuncia all'esenzione senza un motivo particolare.
4bis A domanda, sono esentati dall'obbligo d'assicurazione i docenti e i ricercatori che soggiornano in Svizzera nell'ambito di un incarico d'insegnamento o di una ricerca, purché durante l'intera durata di validità dell'esenzione beneficino di una copertura assicurativa equivalente per le cure in Svizzera. La richiesta dev'essere corredata di un attestato scritto dell'organo estero competente che dia tutte le informazioni necessarie. L'autorità cantonale competente può esentare queste persone dall'obbligo di assicurarsi per tre anni al massimo. A domanda, l'esenzione può essere prolungata di altri tre anni al massimo. L'interessato non può revocare l'esenzione o la rinuncia all'esenzione senza un motivo particolare.
5 Su domanda, sono esentati dall'obbligo d'assicurazione i lavoratori distaccati in Svizzera non tenuti a pagare i contributi dell'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (AVS/AI) in virtù di una convenzione internazionale di sicurezza sociale come pure i loro familiari ai sensi dell'articolo 3 capoverso 2, se il datore di lavoro provvede affinché durante l'intera durata di validità dell'esenzione siano almeno coperte le prestazioni secondo la LAMal per le cure in Svizzera. Questa norma si applica per analogia ad altre persone non tenute a pagare contributi dell'AVS/AI in caso di soggiorno temporaneo in Svizzera in virtù di un'autorizzazione prevista da una convenzione internazionale. L'interessato e il suo datore di lavoro non può revocare l'esenzione o la rinuncia all'esenzione.
6 A domanda, sono esentate dall'obbligo d'assicurazione le persone residenti in uno Stato membro della Comunità europea, purché possano esservi esentate conformemente all'Accordo sulla libera circolazione delle persone e al relativo allegato II e dimostrino di essere coperte in caso di malattia sia nello Stato di residenza e che durante un soggiorno in un altro Stato membro della Comunità europea o in Svizzera.
7 A domanda, sono esentate dall'obbligo d'assicurazione le persone che dispongono di un permesso di dimora per persone senza attività lucrativa secondo l'Accordo sulla libera circolazione delle persone o l'Accordo AELS, purché durante l'intera validità dell'esenzione beneficino di una copertura assicurativa equivalente per le cure in Svizzera. La domanda dev'essere corredata di un attestato scritto dell'organo estero competente che dia tutte le informazioni necessarie. L'interessato non può revocare l'esenzione o la rinuncia all'esenzione senza un motivo particolare.
8 A domanda, sono esentate dall'obbligo d'assicurazione le persone a cui l'assoggettamento all'assicurazione svizzera provoca un netto peggioramento della protezione assicurativa o della copertura dei costi e che a causa della loro età e/o del loro stato di salute non possono stipulare un'assicurazione complementare equiparabile o lo possono fare solo a condizioni difficilmente sostenibili. La domanda dev'essere corredata di un attestato scritto dell'organo estero competente che dia tutte le informazioni necessarie. L'interessato non può revocare l'esenzione o la rinuncia all'esenzione senza un motivo particolare."
2.4. Nella presente fattispecie entra in considerazione la possibilità prevista che esonera all'art. 2 cpv. 7 OAMal. L’IAS, contrariamente alla competente autorità __________, rifiuta di esonerare gli insorgenti dall’obbligo assicurativo in Svizzera poiché l’assicuratore estero non ha firmato il formulario TI 9.2. inerente la “domanda di esenzione dall’obbligo assicurativo delle cure medico-sanitarie per le persone senza attività lucrativa e senza rendite sociali estere.”
Questo formulario, preparato dall’amministrazione, è stato sottoposto all’assicuratore inglese, il quale si rifiuta di firmarlo.
Nel formulario, oltre alle domande sui dati personali, figura una frase che l’assicuratore estero deve sottoscrivere con luogo, data, firma e timbro:
" L’assicuratore sottoscritto copre in forma completa le medesime prestazioni previste dall’assicurazione obbligatoria svizzera delle cure medico-sanitarie (LAMal e relative Ordinanze) anche nel caso in cui i trattamenti vengono effettuati sul territorio svizzero, per tutto il periodo in cui il richiedente risiede in Svizzera."
I ricorrenti fanno valere che l’assicuratore estero si rifiuta di sottoscrivere la predetta affermazione poiché non può garantire la copertura “completa” delle “medesime” prestazioni previste dalla LAMal e rilevano che nell’Ordinanza viene indicato che le prestazioni estere devono essere “equivalenti”, ma non identiche. L’assicuratore estero, non conoscendo il sistema sanitario svizzero non può pertanto sottoscrivere questa attestazione (doc. I).
Va qui rilevato che l’assicuratore ha comunque trasmesso un’attestazione, tramite la quale afferma:
" Wir bestätigen, dass die folgende Person nach dem Internationalen __________, die die Krankenhauskosten und die bestimmte ärztliche Behandlung der akuten Krankheit und Verletzung im Einklang mit den in den Tabellen des Planes aufgeführten Leistungen und Regelungen zahlt.
Wir bestätigen, dass die Deckung für jede berechtigte Behandlung nach dem zugelassenen Plan Innerhalb Europas gilt, der auf einen jährlichen Vertrag getützt ist, der am 15 Oktober eines jeden Jahres erneut um ein Jahr verlängert wird." (doc. F)
L’assicuratore ha inoltre allegato le condizioni generali dell’assicurazione (doc. D), dalle quali è possibile dedurre quali sono le prestazioni a carico dell’assicuratore estero. Agli atti vi è pure la traduzione italiana del fascicolo originale in inglese (doc. E).
2.5. L’art. 2 cpv. 7 OAMal prevede l’esenzione se le persone assicurate beneficiano di una copertura assicurativa equivalente per le cure in Svizzera e richiede, a questo scopo, un attestato scritto dell’organo estero competente (ossia dell’assicuratore malattia) che dia tutte le informazioni necessarie.
L’UFAS, nell’”informazione ai Cantoni”, “Accordo con la Comunità europea sulla libera circolazione delle persone: ripercussioni sull’assicurazione malattie”, del febbraio 2002, a proposito dell’art. 2 cpv. 7 OAMal, a pag. 25 afferma:
" In virtù dell’articolo 6 dell’Accordo e dell’articolo 24 del relativo allegato I, ad una persona senza attività lucrativa a determinate condizioni può essere concesso il diritto di soggiorno. Una condizione è la copertura assicurativa per tutti i rischi. Per la Svizzera, l’articolo 24 dell’allegato I all’Accordo precisa che l’assicurazione malattie per persone che non scelgono di risiedere in Svizzera deve coprire anche le prestazioni in caso di infortunio e maternità. Una tale persona è dunque esentata dall’obbligo assicurativo se ne fa domanda e se per tutta la durata dell’esenzione dispone di una copertura equivalente per le cure in Svizzera. Il concetto “tutti i rischi” di cui all’articolo 24 dell’allegato I all’Accordo viene dunque espresso con la formula “copertura assicurativa equivalente per le cure in Svizzera”."
Per l’art. 6 dell’ALC alle persone che non svolgono un’attività economica è garantito il diritto di soggiorno sul territorio di una parte contraente conformemente alle disposizioni dell’allegato I relative alle persone che non svolgono attività.
L’art. 24 dell’allegato I all’ALC al paragrafo 1 prevede che:
" Il cittadino di una parte contraente che non esercita un’attività economica nello Stato in cui risiede e che non beneficia di un diritto di soggiorno in virtù di altre disposizioni del presente Accordo, riceve una carta di soggiorno la cui validità ha una durata di almeno cinque anni, purché dimostri alle autorità nazionali competenti di disporre per sé e per i membri della propria famiglia:
a) di mezzi finanziari sufficienti per non dover ricorrere all’assistenza sociale durante il soggiorno;
b) di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi. (In Svizzera, la copertura dell’assicurazione malattia per le persone che non hanno il domicilio nel paese deve comprendere anche prestazioni in caso d’infortunio e maternità)
Qualora lo ritengano necessario, le parti contraenti possono esigere che la validità della carta di soggiorno sia riconfermata al termine dei primi due anni di soggiorno."
L’UFAS, con scritto del 9 luglio 2002 ai Governi cantonali, agli Uffici competenti per il controllo dell’obbligo assicurativo e per l’applicazione della riduzione dei premi, a pag. 5, a proposito dell’esenzione sulla base delle disposizioni del diritto svizzero in materia di assicurazione malattie e degli art. 2 cpv. 4, 4bis, e 7 OAMal afferma:
" (…) Nelle disposizioni (ndr. art. 2 cpv. 4 OAMal e art. 2 cpv. 4bis OAMal) viene utilizzata l’espressione “copertura assicurativa equivalente”, il che però non vuol dire che debbano essere fornite esattamente le stesse prestazioni previste dalla LAMal: è sufficiente se sono coperte grossomodo le stesse prestazioni della LAMal. Le modifiche alle disposizioni non provocano quindi cambiamenti ai compiti dei Cantoni. Alla domanda va accluso un attestato scritto dell’organo estero competente con tutte le informazioni necessarie. L’organo estero competente è l’assicuratore malattie competente il quale deve certificare che per le cure in Svizzera sono coperte le stesse prestazioni previste dalla LAMal. Gli stessi presupposti valgono anche per il nuovo articolo 2 capoverso 7 OAMal che prevede l’esenzione di persone le quali, in virtù dell’Accordo sulla libera circolazione delle persone, dispongono di un permesso di dimora per persone senza attività lucrativa." (sottolineature del redattore)
Nella versione francese, a proposito dell’equivalenza delle prestazioni, l’UFAS afferma:
" Cela signifie que les prestations fournies ne doivent pas être exactement les mêmes que celles qui sont prévues par la LAMal. Autrement dit, il suffit que les prestations couvertes soient plus ou moins identiques. (…) L’organisme étranger compétent est l’assureur-maladie concerné, qui doit attester que les prestations selon la LAMal sont couvertes en cas de traitement effectués en Suisse." (sottolineature del redattore)
Nella versione tedesca l’UFAS afferma:
" In der Bestimmung wird der Ausdruck “gleichwertiger Versicherungsschutz” verwendet. Das heisst, dass nicht genau die identischen Leistungen nach KVG erbracht werden müssen. Es genügt, wenn mehr oder weniger die gleichen Leistungen wie nach KVG abgedeckt sind. (…) Bei der zuständigen ausländischen Stelle handelt es sich um den zuständigen Krankenversicherer, der bestätigen muss, dass für Behandlungen in der Schweiz die Leistungen nach KVG gedeckt sind." (sottolineature del redattore)
Alla luce di quanto sopra esposto emerge che l’assicuratore estero deve attestare che le sue prestazioni corrispondono “grossomodo” (“plus ou moins”, “mehr oder weniger”) a quelle previste dalla LAMal. Non è necessario che vi sia identità assoluta, è infatti sufficiente un’equivalenza.
Nel caso concreto l’assicuratore ha attestato di coprire “die Krankenhauskosten und die bestimmte ärztliche Behandlung der akuten Krankheit und Verletzung im Einklang mit den in den Tabellen des Planes aufgeführten Leistungen und Regelungen (…)“ (doc. F) ed ha prodotto le condizioni d’assicurazione (Membership information, What you need to know) da cui emergono le prestazioni assicurate. Si è tuttavia rifiutato di sottoscrivere la conferma che “copre in forma completa le medesime prestazioni previste dall’assicurazione obbligatoria svizzera delle cure medico-sanitarie (LAMal e relative Ordinanze) anche nel caso in cui i trattamenti vengono effettuati sul territorio svizzero, per tutto il periodo in cui il richiedente risiede in Svizzera”. (doc. 2, sottolineature del redattore)
Rettamente gli assicurati fanno valere che quanto richiesto dall’IAS eccede quanto previsto dall’ordinanza, nella misura in cui l’amministrazione pretende che l’assicuratore estero attesti la copertura in forma completa delle medesime prestazioni previste dalla LAMal, allorché sarebbe sufficiente una copertura equivalente a quella prevista dalla LAMal, e che si impegni ad assicurare gli insorgenti per tutto il periodo in cui risiedono in Svizzera, allorché, come tutti i contratti, non è possibile escludere a priori, in futuro, una disdetta o una modifica delle condizioni contrattuali.
In concreto è sufficiente che l’assicuratore attesti che, al momento della richiesta di esonero, gli assicurati beneficiano di una copertura assicurativa “equivalente” per le cure in Svizzera.
Nel caso di specie l’assicuratore non si è rifiutato di produrre un attestato tramite il quale indica le prestazioni coperte (cfr. doc. F), tant’è che ha allegato le relative condizioni (doc. D).
In queste circostanze l’IAS non può rifiutare l’esonero per il motivo che l’assicuratore estero non ha firmato una garanzia di copertura completa delle medesime prestazioni previste dalla LAMal e dall’ordinanza.
L’IAS avrebbe infatti dovuto chiedere solo un’attestazione di equivalenza e, se sottoscritta, esaminare se le prestazioni assicurate sono effettivamente "grossomodo" le medesime di quelle coperte dalla LAMal.
Per cui il ricorso va accolto e l’incarto rinviato all’IAS affinché chieda all’assicuratore un attestato di “equivalenza” e, una volta ottenuto, esamini se sono dati i presupposti per un esonero.
2.6. I ricorrenti hanno richiamato dall’Ufficio delle assicurazioni sociali l’intero incarto (doc. I).
L’IAS, con la risposta di causa, ha prodotto quanto richiesto.
Il TCA ritiene che ulteriori atti istruttori nel caso di specie sono superflui. Infatti, visto l’esito del ricorso ed in particolare il rinvio degli atti all’istanza inferiore per nuovi accertamenti, l’assunzione di ulteriori prove non avrebbe alcuna influenza sull’esito della vertenza.
Conformemente alla costante giurisprudenza, qualora l’istruttoria da effettuare d’ufficio conduca l’amministrazione o il giudice, in base ad un apprezzamento coscienzioso delle prove, alla convinzione che la probabilità di determinati fatti deve essere considerata predominante e che altri provvedimenti probatori non potrebbero modificare il risultato, si rinuncerà ad assumere altre prove (apprezzamento anticipato delle prove; Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, pag. 212 no. 450, Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2a ed., pag. 39 no. 111 e pag. 117 no. 320; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2a ed., pag. 274; cfr. anche STFA dell'11 gennaio 2002 nella causa C., H 103/01; DTF 122 II 469 consid. 4a, 122 III 223 consid. 3c, 120 Ib 229 consid. 2b, 119 V 344 consid. 3c e riferimenti). Tale modo di procedere non costituisce una violazione del diritto di essere sentito desumibile dall'art. 29 cpv. 2 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.; DTF 124 V 94 consid. 4b, 122 V 162 consid. 1d, 119 V 344 consid. 3c e riferimenti).
In concreto, questo Tribunale ritiene la fattispecie sufficientemente chiarita dall’esame degli atti dell’incarto per cui rinuncia all'assunzione di ulteriori prove.
Agli assicurati, patrocinati da un avvocato, vanno assegnate le ripetibili (art. 61 LPGA).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.- Il ricorso é parzialmente accolto ai sensi dei considerandi.
La decisione impugnata è annullata e l’incarto rinviato all’IAS affinché proceda come ai considerandi.
2.- Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato. L’IAS verserà ai coniugi RI 1, in solido,
fr. 500.-a titolo di ripetibili (IVA inclusa).
3.- Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale delle assicurazioni, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
terzi implicati
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti