Raccomandata
Incarto n. 35.2009.60 DC/sc
Lugano 24 agosto 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
statuendo sul ricorso del 18 maggio 2009 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
CO 1 rappr. da: RA 2 in materia di assicurazione contro gli infortuni
ritenuto, in fatto
1.1. Con sentenza 35.2007.40 del 19 novembre 2007 il TCA ha annullato la decisione su opposizione del 5 marzo 2007 dell'assicuratore contro gli infortuni che aveva stabilito che da ulteriori cure mediche non vi era più da attendersi un sensibile miglioramento dello stato di salute.
Questo Tribunale ha rinviato gli atti all'amministrazione per nuovi accertamenti, rilevando:
" (...)
In relazione alla pretesa stabilizzazione dello stato di salute, il TCA ritiene che non possa essere ignorata la circostanza che il chirurgo ortopedico e traumatologo PD dott. __________, specialista proprio nella chirurgia del piede, ha espresso il forte sospetto che l’assicurato presenti un conflitto talo-calcaneare a livello del canalis tarsi (cfr. doc. 126, allegato al doc. 127 e doc. X), perfettamente compatibile con il trauma da lui subito il 26 marzo 2004 (doc. A 3), patologia che, qualora venisse confermata, potrebbe essere trattata con successo mediante revisione mirata del canalis tarsi medialmente (doc. 126, p. 2 e allegato al doc. 127: “Se il conflitto menzionato fosse eliminato, esso riporterebbe così il paziente ad essere completamente asintomatico.” – il corsivo è del redattore).
Ora, il dott. __________ ha sottolineato la necessità che il ricorrente venga sottoposto a una TAC mirata sulla problematica appena menzionata, rilevando pure che l’esame tomografico del 22 marzo 2005 non soddisfa questo requisito (doc. X: “Dopo aver visionato la TAC eseguita in data 22.03.2005 non ho potuto verificare la patologia sospettata. La ragione è semplice in quanto il radiologo non sapeva niente di questo sospetto e quindi l’esame specialistico non è stato mirato al problema menzionato.” – il corsivo è del redattore).
Con riferimento all’obiezione sollevata dal dott. __________ secondo cui la RMN del 18 settembre 2006 avrebbe consentito di escludere l’affezione in questione (cfr. doc. 130), egli ha precisato che tale esame non è in realtà adeguato (doc. X: “… posso rispondere che la RMN oppure MRI non è l’esame adeguato per trovare questa patologia.”).
Pertanto, tutto ben considerato, questa Corte è dell’avviso che, senza conoscere l’esito della misura diagnostica suggerita dal PD dott. __________, non possa essere escluso, con la necessaria tranquillità, che degli ulteriori provvedimenti terapeutici sarebbero suscettibili di migliorare notevolmente le condizioni di salute di RI 1. (...)"
1.2. Il 18 maggio 2009 l'assicurato ha fatto inoltrare un tempestivo ricorso per denegata giustizia nel quale il suo patrocinatore rileva in particolare:
" (...)
Ebbene, gli accertamenti frattanto eseguito hanno proprio confermato l'esistenza di misure suscettibili di migliorare notevolmente le condizioni di salute del signor RI 1. Difatti la misura diagnostica ha avuto luogo da tempo e ha confermato quanto già sospettato dal Dr. __________, ovvero l'esistenza di una lesione post-traumatica riconducibile all'infortunio in parola e suscettibile di essere trattata con successo mediante adeguate misure terapeutiche, al punto da permettere al leso di migliorare la propria capacità valetudinaria.
Detto altrimenti, il Dr. __________, illustra e conferma, ciò che pure il TCA aveva sospettato, ovvero l'esistenza di chiare affezioni al piede destro di origine post-traumatica imputabili all'infortunio in parola (ciò che pure l'assicuratore Lainf ha ammesso), la loro natura invalidante, nonché l'esistenza di provvedimenti terapeutici suscettibili di migliorare notevolmente le condizioni di salute del signor RI 1.
L'accertamento diagnostico ed il referto del dr. __________ hanno così sanato il sommario accertamento dei fatti che viziava la decisione su opposizione della CO 1 del lontano 5 marzo 2007.
2.4 La CO 1, nonostante queste chiare indicazioni d'ordine medico e contravvenendo all'ordine impostole dal TCA di procedere, una volta effettuato l'approfondimento diagnostico, rifiuta ora di definire il diritto alle prestazioni dal profilo materiale e temporale (in specie assunzione delle spese di cura e versamento delle IG) e si intestardisce nel voler porre in essere ulteriori accertamenti di natura medica relativi ai problemi al piede destro perfettamente inutili.
Difatti, ad oltre un anno e mezzo dalla sentenza del TCA, l'assicuratore Lainf, nonostante la chiara esistenza di affezioni di natura post-traumatica al piede destro (ammessa ed incontestata) a carattere invalidante (si veda in proposito la decisione su opposizione del 5 marzo 2007) e che gli accertamenti posti in essere a seguito della sentenza del TCA hanno permesso di definire suscettibili di essere curate, si incaponisce nel voler porre in essere accertamenti di natura medica del tutto inutili, volti a valutare l'indicazione proposta dal Dr. __________.
L'impressione è che la CO 1 cerchi ora di "trovare", svolgendo accertamenti a 360 gradi, il referto medico che la liberi dall'assunzione della responsabilità assicurativa (spese di cura e IG) in relazione alle affezioni al piede destro.
Eppure, dalla sentenza del novembre 2007 sono trascorsi ormai 18 mesi, un periodo di tempo eccessivo, durante il quale i pochi accertamenti svolti sono stati effettuati a rilento, sentenza che nel frattempo l'assicuratore Lainf abbia preso posizione in merito alle prestazioni di breve durata.
Siffatta situazione configura un'attitudine abusiva, dilatoria e contraddittoria da parte dell'assicurazione infortuni e costituisce diniego di giustizia, soprattutto a fronte del lungo tempo trascorso e del fatto che il signor RI 1, che per le affezioni di natura post-traumatica è stato dichiarato non collocabile in ambito LADI, non ha più percepito nulla dal 21 marzo 2008 data a far tempo dalla quale __________ ha sospeso il pagamento delle indennità giornaliere di malattia.
La mancata decisione in relazione alle prestazioni di breve durata, che ha posto e pone il signor RI 1 e la di lui famiglia in una situazione di incertezza giuridica ed indigenza inaccettabili, costituisce inammissibile diniego formale di giustizia.
Da quanto precede, ovvero a fronte della denegata giustizia da parte dell'assicuratore Lainf, si impone l'accertamento dell'esistenza di un diniego di giustizia formale ed l'ordine all'assicuratore infortuni di decidere in merito all'assunzione elle cure indicate dal Dr. __________ (osteofitectomia mirata del canalis tarsi medicalmente) suscettibili di ristabilire l'abilità lavorativa del leso ed in merito alle IG a far tempo dal 26 novembre 2006. (...)" (Doc. I)
1.3. Nella sua risposta del 30 giugno 2008 l'CO 1 propone di respingere il ricorso e osserva:
" (...)
Nel caso in rassegna, non appena cresciuta in giudicato la sentenza del 19 novembre 2007 del TCA (incarto no. 35.2007.40, cf. doc. 140), l'CO 1 si è attivata affinché gli esami predisposti dal TC venissero effettuati (cf. scritto del 19 dicembre 2007, di cui al doc. 142). Visto il silenzio del Dr. __________ alla lettera trasmessa, è stato contattato telefonicamente aprile 2008 (doc. 147). Considerato che il medico ha affermato di non aver ricevuto nulla, la convenuta ha trasmesso via fax la richiesta e il Dr. __________ ha dichiarato che avrebbe retrocesso l'esito dell'esame non appena effettuato. Non ricevendo nulla, la convenuta ha contattato il Dr. __________ ancora in giugno 2008 (doc. 151), sollecitandolo parimenti in luglio 2008 (doc. 155).
Non appena ricevuto l'esame della TAC del piede dell'aprile 2008 (doc. 156), la convenuta ha richiesto ulteriori informazioni al Dr. __________ in agosto 2008 (doc. 157). Visto l'ennesimo silenzio del curante, la convenuta lo ha sollecitato con scritto del 26 settembre 2008 (doc. 158), come pure con email del 22 ottobre 2008 (doc. 159) e infine contattandolo telefonicamente in novembre 2008 (doc. 160). Il Dr. __________ ha comunicato allora di non aver più rivisto il paziente dall'aprile 2008 e di averlo convocato per una visita il 2 dicembre 2008 (doc. 161). Ricevuto il rapporto del 4 dicembre 2008 ad opera del Dr. __________, la convenuta lo ha sottoposto ai propri medici (doc. 171, 172), unitamente alla perizia pluridisciplinare ad opera dell'AI (doc. 173, 174, 176, 177, 180 e 181). Non essendovi unità di opinione con quanto affermato dal Dr. __________, la convenuta ha comunicato al ricorrente l'intenzione di allestire una perizia (doc. 182), la quale è attualmente in corso.
3.3.
Visto quanto sopra esposto, alla convenuta non può essere addebitato alcunché, se non un'infelice proposta di perito nella persona del Dr. __________ (doc. 182), proposta però corretta con lettera del 4 maggio 2009 (doc. 186), non appena ricevuto lo scritto del 23 marzo 2009 del ricorrente (doc. 185).
La convenuta ha svolto con diligenza tutte le attività a far tempo dalla sentenza cantonale in questione per ottemperare quanto previsto giudizialmente.
Avuto riguardo anche alle particolarità e complessità del caso in rassegna, alla convenuta non può essere addebitato alcunché e non vi sono di tutt'evidenza gli estremi per un qualsivoglia diniego di giustizia formale. (...)" (Doc. V)
1.4. Il 2 luglio 2009 il patrocinatore ha inviato uno scritto al TCA nel quale ha in particolare rilevato:
" (...)
Gli accertamenti che ora l'assicuratore Lainf intende porre in essere sono già stati da tempo posti in essere, così come ordinato da codesto lod. Tribunale, ad opera del Dr. __________. Voler riproporre i medesimi accertamenti medici è inutile e configura diniego di giustizia." (Doc. VII)
Egli ha allegato una lettera dell'CO 1 del 22 giugno 2009 nel quale l'assicuratore contro gli infortuni si è così espresso:
" In riferimento al nostro precedente scritto del 4 maggio 2009, la informiamo che è nostra intenzione disporre una perizia presso il dottor __________, __________, __________, __________ e porre al medico le seguenti domande:
- Weitere Fuss-Operation zweckmaessig wegen angeblichem talo-calcanearem Konflikt mediai ?
- Unfallkausalitaet dieses Befundes ?
- Zumutbare Arbeitsfaehigkeit ?
Qualora avesse ulteriori questioni da porre al medico voglia comunicarcele entro 10 giorni." (Doc. VII/bis)
Il 14 agosto 2009 l'CO 1 ha confermato le proprie conclusioni (cfr. Doc. IX).
in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge organica giudiziaria (cfr. STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).
2.2. In una sentenza pubblicata in SVR 2001 KV 38, p. 109s., l'Alta Corte ha ricordato che l'oggetto di un ricorso per denegata o ritardata giustizia é soltanto la verifica del preteso diniego o del preteso ritardo: il tribunale non può, quindi, decidere in merito alle prestazioni. Le prestazioni assicurative materiali, in effetti, non costituiscono l'oggetto litigioso di questa procedura.
In caso di accoglimento di un ricorso per ritardata o denegata giustizia, il Tribunale ordina pertanto all’assicuratore sociale di concludere entro un termine ragionevole la procedura, rispettivamente di dar seguito alla chiesta misura (Kieser, Verwaltungsverfahren, cit., nota 507 pag. 240; cfr. anche SVR 2001 KV 38 consid. 2b pag. 110).
Alla luce di questa giurisprudenza la richiesta del patrocinatore del ricorrente di imporre all'CO 1 di assumere i costi dell'intervento terapeutico proposto dal dottor __________ e di versare le indennità giornaliere è irricevibile.
Nel merito
2.3. Il TCA è chiamato a stabilire se l’amministrazione si è resa colpevole di un diniego di giustizia nei confronti di RI 1 oppure no.
2.4. L'art. 56 cpv. 2 LPGA prevede che il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.
2.5. Secondo il TFA, vi è diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria o amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa é competente (cfr. DTF 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).
Sempre secondo la giurisprudenza, l'art. 29 Cost. fed. è pure violato nel caso in cui l'autorità competente si dimostri certo pronta a emanare una decisione, ma ciò non avviene entro un termine che appare adeguato, tenuto conto della natura dell'affare nonché dell'insieme delle altre circostanze (cfr. DTF 107 Ib 164 consid. 3b e riferimenti ivi citati). Irrilevanti sono le ragioni che hanno determinato il diniego di giustizia. Decisivo per l'interessato è unicamente il fatto che l'autorità non abbia agito, rispettivamente, non abbia agito in maniera tempestiva (cfr. DTF 108 V 20 consid. 4c; DTF 103 V 195 consid. 3c).
Nel giudicare l'esistenza di una ritardata giustizia, si deve procedere a una valutazione delle circostanze oggettive. Vi è, quindi, ritardata giustizia quando le circostanze che hanno condotto ad un prolungamento della procedura, non appaiono oggettivamente giustificate (DTF 103 V 195 consid. 3c in fine). Criteri rilevanti sono, segnatamente, la natura della procedura, la difficoltà della materia e il comportamento dell'interessato (cfr. DTF 125 V 188; VPB 1983 n. 150 p. 527 e EuGRZ 1983 p. 483).
Il principio secondo cui la procedura davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere semplice e spedita (cfr. art. 61 cpv. 1 lett. a LPGA), è espressione di un principio generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 61 consid. 4; cfr., pure, U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509).
Dottrina e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza notevole ritardo, una violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr. L. Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti alla giurisprudenza federale).
Nell’ambito di una procedura ricorsuale per denegata giustizia, non si deve procedere a una valutazione approfondita della situazione fattuale e giuridica. L’intervento del giudice in relazione all’ordine di misure istruttorie, si giustifica soltanto qualora l’amministrazione abbia manifestamente oltrepassato il proprio potere discrezionale.
In una tale procedura, ci si deve accontentare di un esame sommario dell’incarto, con l’obbiettivo di stabilire se l’aver ordinato un determinato provvedimento probatorio era manifestamente superfluo (cfr. STFA U 18/92 del 3 luglio 1992, consid. 5b, parzialmente pubblicata in RAMI 1992 U 151, p. 194s., e U 268/01 dell’8 maggio 2003, consid. 4.1).
Nella citata sentenza del 3 luglio 1992, l’Alta Corte federale non ha censurato il fatto che l’assicuratore LAINF aveva deciso di sottoporre una perizia medica di parte al proprio medico fiduciario e, in base alle sue raccomandazioni, aveva disposto degli ulteriori accertamenti (consid. 5b).
2.6. Nella precedente sentenza il TCA aveva ordinato all'CO 1 di effettuare un ulteriore esame al fine di stabilire se esiste realmente un conflitto talo-calcaneare a livello del canalis tarsi (cfr. consid. 1.1).
Questo esame è stato nel frattempo effettuato. In un rapporto del 4 dicembre 2008 PD Dr. __________, specialista FMH chirurgia ortopedica e traumatologia, si è al riguardo così espresso:
" DIAGNOSI: conflitto post-traumatico sottotalare destro.
ANAMNESI:
paragonando all'ultimo consulto del 24.01.2007 la situazione è perfettamente costante, il paziente è sempre inabile al lavoro al 100% e si lamenta degli stessi dolori precisi a livello sottotalare mediale del piede destro ed inoltre da qualche tempo un'irritazione sul lato laterale a livello del sinus tarsi.
A livello assicurativo vi è stato finalmente il benestare da parte dell'assicuratore il 19.12.2007 per procedere ad un approfondimento diagnostico con una TAC mirata. L'assicuratore aggiungeva: "in possesso delle lastre e referto della TAC, valuteremo l'ulteriore procedere". Essa è stata fatta il 22.04.2008 con la conclusione compatibile con la diagnosi clinica del conflitto talo-calcaneare mediale. In seguito a questo risultato l'assicuratore ci richiede il 26.09.2008 se sono state intraprese delle cure in proposito.
STATUS:
allo status odierno il paziente a piedi nudi presenta una statica corretta del retropiede con un perimetro del polpaccio a sinistra di 40.5 cm e a destra di 39.0 cm. La posizione spontanea del piede destro è in supinazione antalgica con una diminuzione dell'appoggio della colonna mediale del piede.
All'esame diretto confermo la dolenzia specifica a livello del sustentaculum tali destro ed un'irritazione a livello dell'angolo di Gissane lateralmente.
VALUTAZIONE E PROPOSTA:
come già accennato il 16.01.2007, ribadisco il conflitto talo-calcaneare mediale centrale e l'indicazione per un'osteofitectomia mirata del canalis tarsi medialmente. Non credo sia opportuno in questa situazione procedere ad una revisione del sinus tarsi.
Chiedo dunque il benestare dell'assicuratore per tale trattamento in modo da ristabilire un'abilità lavorativa per questo paziente."
(Doc. 162)
Il 28 gennaio 2009 il dottor __________, specialista FMH in chirurgia attivo presso la __________ dell'CO 1 a __________, ha espresso la sua perplessità a proposito dell'intervento operatorio proposto dal PD dottor __________ e ha rilevato:
" (...)
Auch nach persönlicher Durchsicht der wiederholten CT-Aufnahmen können wir die diagnostischen Hypothesen von Herrn PD Dr. __________ und vor allem seine Operationsindikation nicht bestätigen. Ein solcher Eingriff ist unfallbedingt weiterhin nicht zweckmässig. Eine wesentliche Besserung der Fuss-Beschwerden dadurch ist unwahrscheinlich.
Im Übrigen muss darauf hingewiesen werden, dass auch im Gutachten SAM Bellinzona für die IV vom 21.08.2007 keine weiteren Massnahmen vorgeschlagen wurden. Selbst unter Berücksichtigung der unfallfremden lumbalen Rücken-Beschwerden erachteten die Experten den Mann angepasst als voll arbeitsfähig." (Doc. 177)
Preso atto di questo parere medico e dopo avere interpellato il dottor __________, medico di circondario (cfr. Doc. 180), l'CO 1 ha deciso di predisporre un'ulteriore perizia ad opera del dottor __________ della Clinica __________ (cfr. Doc. VII/bis, consid. 1.3 e consid. 1.4), al fine di stabilire se l'operazione proposta è realmente atta a migliorare le condizioni di salute dell'assicurato.
Chiamato ora a pronunciarsi questo Tribunale ritiene che non siamo in presenza di un diniego di giustizia in quanto il provvedimento probatorio ordinato dall'CO 1 non è manifestamente superfluo (cfr. consid. 2.5 in fine).
Infatti, innanzitutto, il TCA nella precedente sentenza ha riconosciuto l'opportunità di un ulteriore accertamento diagnostico ma non si è invece pronunciato sulla necessità dell'intervento operatorio (cfr. consid. 1.1).
Inoltre, secondo l'art. 19 cpv. 1 LAINF il diritto alla rendita inoltre nasce qualora dalla continuazione della cura medica non sia da attendersi un sensibile miglioramento della salute dell'assicurato e siano conclusi eventuali provvedimenti d'integrazione dell'AI. Il diritto alla cura medica ed alle indennità giornaliere cessa con la nascita del diritto alla rendita (art. 19 cpv. 1 LAINF).
Al riguardo in una sentenza 8C_211/2009 del 10 luglio 2009 l'Alta Corte ha ricordato che poiché l'assicurazione sociale contro gli infortuni si riferisce a persone che svolgono attività lavorativa (si confronti l'art. 1 [dal 1° gennaio 2003 art. 1a, con testo invariato] e l'art. 4 LAINF), per interpretare il concetto di "sensibile miglioramento" ("namhafte Besserung" e "sensible amélioration" nella versione tedesca e francese dell'art. 19 cpv. 1 LAINF) si farà riferimento ad un incremento rispettivamente ad un recupero dell'abilità lavorativa, nella misura in cui si è deteriorata in seguito all'infortunio. L'aggettivo "sensibile" illustra inoltre che il miglioramento dev'essere importante. Progressi trascurabili non bastano, così come neppure la mera possibilità di un risultato positivo (DTF 134 V 109 consid. 4.3 pag. 115; v. pure sentenze del Tribunale federale delle assicurazioni U 244/04 del 20 maggio 2005, in RAMI 2005 no. U 557 pag. 388, consid. 2, non pubblicato, e U 412/00 del 5 luglio 2001, consid. 2a; cfr. inoltre Maurer, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, 2a ed., Berna 1989, pag. 274). Lo stesso vale per provvedimenti terapeutici che contribuiscono a lenire i sintomi di un danno alla salute stazionario per un periodo limitato nel tempo (v. ancora sentenza del Tribunale federale delle assicurazioni U 244/04 del 20 maggio 2005, in RAMI 2005 no. U 557 pag. 388 consid. 1, non pubblicato, e 3).
L'ulteriore accertamento ordinato dall'CO 1 permetterà proprio di chiarire se esiste o no il diritto ad ulteriori prestazioni di corta durata, alla luce dei criteri posti dalla giurisprudenza federale appena esposta.
Alla luce di quanto qui sopra esposto il ricorso per denegata giustizia, in quanto ricevibile, deve essere respinto.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso, in quanto ricevibile, è respinto.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti