Incarto n. 90.2019.40
Lugano 18 agosto 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 2 dicembre 2019 di
RI 1 patrocinata da: PR 1
contro
la risoluzione del 14 ottobre 2019 (n. 4075) con cui il Municipio del Comune di Gordola ha istituito una zona di pianificazione concernente la Scuola dell'infanzia Campisci ai mapp. 46, 47, 50, 51, 54 e 75 (parz.) di quel Comune;
ritenuto, in fatto
A. a. Il piano regolatore di Gordola, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 27 febbraio 1996 (n. 817) ed integrato in seguito da numerose varianti, riserva all'edilizia scolastica diverse zone per edifici d'interesse pubblico (EP), fra cui:
- la zona EP7 - Centro scolastico comunale Al Burio (mapp. 2395 e 2401), in località Burio, su cui sorge un complesso scolastico realizzato nel 1971, che ospita la scuola elementare (10 sezioni) e 2 sezioni della scuola dell'infanzia;
- la zona EP3/AP3/EP10 - Scuola dell'infanzia e protezione civile/area di svago e gioco/Centro polivalente (mapp. 54), in località Campisci, su cui sorge, oltre all'ex mercato coperto, un edificio realizzato nel 2008, che ospita 3 sezioni della scuola dell'infanzia;
- la zona EP11 - Edifici scolastici e altre strutture d'interesse pubblico (mapp. 641-643), in località Monda, inedificata.
Attualmente il centro scolastico comunale Al Burio e la scuola dell'infanzia Ai Campisci coprono il fabbisogno di spazi legato alle necessità delle scuole della prima infanzia.
b. Al fine di valutare le possibilità pianificatorie ed urbanistiche per delle nuove scuole comunali sul territorio del Comune di Gordola, ipotizzando una dismissione dell'attuale complesso scolastico Al Burio, il cui risanamento avrebbe comportato un investimento pari a fr. 16'284'200.-, nel 2018 il Comune ha commissionato all'arch. __________ uno studio di fattibilità per l'inserimento di una nuova scuola elementare (SE) con relative infrastrutture sportive e parte della scuola d'infanzia (SI) sul proprio comprensorio (cfr. Studio di fattibilità del 20 febbraio 2019, pag. 3, prodotto sub doc. C dalla ricorrente; in seguito: Studio). In particolare lo Studio contiene al capitolo 2 un'analisi dell'evoluzione della popolazione del Comune, che tiene conto della prevista riconversione per usi abitativi e misti del comparto Santa Maria, ipotizzandovi l'insediamento di potenziali 778 abitanti (cfr. pag. 6). In base al calcolo del numero teorico di allievi, esso quantifica in 6 sezioni di SI e 10 di SE il futuro fabbisogno di spazi del Comune, ossia in una sezione di SI in più rispetto all'offerta attuale. Nelle conclusioni (capitolo 6) sono delineati tre scenari di riferimento, di cui il primo, a pag. 36, del seguente contenuto:
Proposta 1 Monda: Trasferimento delle strutture scolastiche dal Al Burio alla zona di PR vigente EP11 per edifici scolastici, adeguatamente dimensionata per ospitare la SE con le relative strutture sportive:
è Valutare l'opportunità di centralizzare la SI nella sede Al Campisci, prevedendo un ampliamento della zona EP3 ai fondi adiacenti fmn 46, 47, 50 e 51 tramite una variante di PR, o mantenendo queste sezioni nell'attuale sede Al Burio.
è (…)
B. Ottenuto il 10 ottobre 2019 il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, con risoluzione del 14 ottobre 2019 (n. 4075) il Municipio di Gordola ha adottato la zona di pianificazione Scuola dell'infanzia Campisci in corrispondenza dei mapp. 46, 47, 50, 51, 54 e 75 (parzialmente) e ne ha disposto la pubblicazione presso la cancelleria comunale dal 18 ottobre al 16 novembre 2019 (cfr. FU n. 84/2019 pag. 9951). Essa mira a salvaguardare gli obiettivi di PR circa la politica di gestione delle aree pubbliche e degli edifici scolastici comunali al fine di adeguare e ottimizzare i servizi per la propria popolazione secondo gli standard qualitativi attuali, tenendo in considerazione l'aumento della popolazione scolastica, consentendo al Municipio di intraprendere l'approfondimento urbanistico necessario. All'interno del suo perimetro la misura vieta qualsiasi intervento che comporti la modifica dello stato fisico dei fondi, nuove costruzioni e trasformazioni sostanziali degli edifici e dei manufatti esistenti, limitando le opere ammesse a quelle di ordinaria manutenzione (cfr. scheda descrittiva, Effetti). Essa ha una durata di cinque anni ed è accompagnata dal Rapporto del 18 settembre 2019 dell'arch. __________.
C. Avverso tale provvedimento RI 1, proprietaria dei mapp. 47 e 51 di Gordola, insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone in via principale l'annullamento e chiedendo, in via subordinata, che la misura venga estesa ad altre zone interessate, comprese quelle all'interno del PP Santa Maria. Sottolineando come la realizzazione del quartiere di Santa Maria sia incerta e lontana nel tempo, in apertura essa critica sotto svariati profili lo Studio che ha funto da base alla misura. Nel merito essa ritiene che la medesima non rispecchi le intenzioni pianificatorie del Comune, negando la presenza di un interesse pubblico sufficiente ed invocando una lesione del principio della stabilità dei piani. Ritenendo poi che, se del caso, gli spazi necessari alla scuola dell'infanzia vadano ricercati all'interno del quartiere di Santa Maria, essa invoca una violazione del principio della proporzionalità e del divieto d'arbitrio. Rimarcando infine come il Comune potrebbe far capo alla decisione sospensiva ex art. 62 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), senza dover ricorrere all'istituzione di una zona di pianificazione, essa chiede al Tribunale di esprimersi sulla compatibilità del comparto Santa Maria con i recenti sviluppi legislativi relativi al dimensionamento delle zone edificabili, concludendo che, poiché il quartiere non troverebbe più giustificazione alcuna dal profilo pianificatorio, con esso decadrebbe anche il fabbisogno di ulteriori sezioni scolastiche. In calce al ricorso chiede l'edizione di una serie di documenti dal pianificatore, dal Comune e dal Dipartimento del territorio.
D. a. In sede di risposta il Comune e la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postulano la reiezione del gravame con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.
b. Con la replica la ricorrente approfondisce le sue tesi, sostenendo in particolare come sia arbitrario riservare un'area in attesa degli sviluppi assai poco concreti della pianificazione locale, sia scolastica, sia in concreto del quartiere comparto Santa Maria, (…) anche a fronte di soluzioni diverse che chiaramente sono ipotizzate dagli studi e che meglio tutelano interessi privati e pubblici. Con la duplica, il Comune prende puntualmente posizione sulle tesi della ricorrente e si riconferma nelle proprie conclusioni e domande. Anche la Sezione ribadisce i contenuti della precedente comparsa scritta.
E. Il 30 luglio 2020 la ricorrente ha prodotto spontaneamente ulteriore documentazione, di cui si riferirà in seguito.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 LST. Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente, in qualità di proprietaria dei mapp. 47 e 51 toccati dal provvedimento avversato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). I memoriali e i documenti prodotti dalle parti forniscono sufficienti elementi per statuire sull'impugnativa con cognizione di causa. Le prove sollecitate dall'insorgente (edizione di documenti dal Comune, dal Dipartimento del territorio e dal pianificatore) non appaiono dunque atte a procurare al Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal Municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende all'art. 61 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente (art. 61 cpv. 3 LST). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT e art. 60 LST).
2.2. La zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3. 3.1. Oltre alla zona di pianificazione, la LST prevede due altre misure destinate a salvaguardare la pianificazione in via di elaborazione: la decisione sospensiva (art. 62 LST) e il blocco edilizio (art. 63 LST). Unitamente alla zona di pianificazione, esse attribuiscono un effetto anticipato negativo al diritto in formazione, paralizzando l'applicazione del diritto attuale sino all'entrata in vigore di quello futuro (cfr. STA 52.2007.103 del 5 giugno 2007 consid. 2.2). La decisione sospensiva e il blocco edilizio sono applicabili a dipendenza dello stato di avanzamento del progetto di piano: la prima in caso di contrasto con uno studio in atto, il secondo se il contrasto sussiste con un piano già pubblicato (cfr. Messaggio concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009 [n. 6309]: pubbl. in: RVGC 2011-2012, vol. 1, pag. 329 segg., pag. 413).
3.2. Giusta l'art. 62 cpv. 1 LST, il Municipio o il Dipartimento sospendono per due anni al massimo le proprie decisioni se, in assenza di una zona di pianificazione, la domanda di costruzione appare in contrasto con uno studio pianificatorio in atto. Secondo l'art. 84 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110; BU 2015, 12) uno studio pianificatorio è considerato in atto quando esiste un progetto sommario di piano, che consente di valutare l'incidenza della domanda di costruzione sul piano (cpv. 1). Come ben si deduce dal testo stesso dell'art. 62 LST, la decisione sospensiva costituisce una misura sussidiaria rispetto alla zona di pianificazione. Tuttavia, essa non esclude, se del caso, un'adozione successiva di quest'ultima (STA 90.2015.115 del 12 luglio 2017 consid. 6.3, 90.2016.8 del 20 luglio 2016 consid. 6.3).
4. Le restrizioni dei diritti fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere giustificate da un interesse pubblico preponderante e rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).
4.1.
4.1.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Se per restringere la proprietà può essere invocato, senza aprioristiche preclusioni, qualsiasi ordine di motivi, le restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono conformi alla Costituzione solo se si fondano su motivi di polizia o di politica sociale oppure su misure di pianificazione del territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3). Il fatto che queste misure possano avere degli effetti secondari anche sulla libera concorrenza non le rende di per sé contrarie a questo principio (STF 1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid. 5.2; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag. 1071).
4.1.2. L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f.; Ruch, op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., n. 31 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente a adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., n. 34 ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 457).
4.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
5. L'insorgente, pur non mettendo in dubbio la base legale del provvedimento, in ogni caso come visto data (cfr. supra, consid. 2), ritiene anzitutto che il medesimo non sia sorretto da un interesse pubblico preponderante rispetto a tutti gli altri interessi pubblici e privati in gioco. In proposito si osserva quanto segue.
5.1. Secondo l'art. 3 cpv. 4 LPT, concernente i principi che informano la pianificazione, per gli edifici e gli impianti pubblici o di interesse pubblico deve essere determinata un'ubicazione appropriata. Occorre in particolare rendere convenientemente accessibili alla popolazione attrezzature come scuole, centri per il tempo libero e servizi pubblici (lett. b). Nel caso concreto è fuori dubbio che le caratteristiche del comparto toccato dalla zona di pianificazione e le ulteriori problematiche individuate dal Municipio giustifichino pienamente un riesame della sua pianificazione per quanto attiene all'EP3 per i motivi che seguono.
5.2. Il Rapporto del 18 settembre 2019, che accompagna la misura, espone nella Premessa, pag. 2, le seguenti riflessioni:
Il Municipio di Gordola è impegnato ad approfondire la politica di gestione degli edifici scolastici comunali sul proprio territorio al fine di adeguare e ottimizzare i servizi per la propria popolazione secondo gli standard qualitativi attuali.
(…)
Il Municipio di Gordola nel corso degli ultimi anni ha commissionato diversi studi per capire l'onere finanziario per risanare la scuola al Burio e per vagliare le diverse ipotesi di soluzione ottimale, sia dal punto di vista urbanistico sia da quello della disponibilità di spazi sia economico, valutando anche la possibilità di prevedere un nuovo complesso scolastico che rispondesse alle esigenze per l'istruzione comunale primaria, presente e futura.
Gli esiti di questi studi hanno fornito elementi di riflessione e valutazione utili per impostare una gestione dell'edilizia scolastica comunale attenta alle esigenze della popolazione e del territorio, e conformi agli standard tecnici richiesti.
La ponderazione dei fattori in gioco (disponibilità e dimensionamento di siti alternativi, stato fisico degli edifici scolastici esistenti, situazione urbanistica, territorio servito, accessibilità dei luoghi e impegno finanziario) ha portato il Municipio a ritenere di eventualmente concentrare e organizzare in un'unica struttura tutte le sezioni della scuola dell'infanzia attraverso l'ampliamento della SI Ai Campisci, in modo da ottimizzare gli spazi dei singoli cicli scolastici in luoghi dedicati, correttamente dimensionati e baricentrici rispetto all'accessibilità.
Il motivo per il quale l'ampliamento della scuola dell'infanzia in località Campisci non può avvenire in verticale è poi illustrato a pag. 5 del Rapporto:
La scuola dell'infanzia Ai Campisci è stata realizzata nel 2008, su un progetto vincitore del concorso di architettura indetto nel 2001, che ha pienamente rispettato le aspettative e le esigenze richieste di organizzazione e qualità degli spazi interni ed esterni, dimensionati per ospitare 3 sezioni (più due sezioni ampliabili in eventuali tappe successive).
(…)
L'evoluzione progettuale e le scelte esecutive della scuola in realtà non permettono più l'ampliamento prospettato all'interno dello stesso sedime pubblico, in quanto non si rispetterebbe più i dimensionamenti standard per le aree all'aperto, avendo optato in fase costruttiva di non prevedere più il tetto pensile sfruttabile come spazio didattico esterno.
Alla luce di queste circostanze, la necessità di sottoporre a verifica la pianificazione generale delle zone EP che ospitano le scuole elementari e dell'infanzia del Comune di Gordola, esaminando diverse ipotesi fra cui quella relativa alla dismissione della sede Al Burio e conseguente concentrazione nella EP3 di tutte le sezioni della scuola d'infanzia, è evidente e in sintonia con i principi di cui all'art. 3 cpv. 4 LPT e, più in generale, con l'interesse pubblico a uno sviluppo ordinato e a una pianificazione razionale del territorio (art. 75 cpv. 1 Cost.). Così come sottolinea il Comune a pag. 6 della risposta (Per ora la zona di pianificazione resta fondamentale per garantire di tenere aperta una importante possibilità pianificatoria tra quelle ancora in analisi), tale interesse giustifica pienamente la scelta del Municipio di impiegare lo strumento transitorio della zona di pianificazione che garantisca un adeguamento della pianificazione locale nel caso in cui tale opzione venga privilegiata. In questo contesto l'argomento della ricorrente secondo cui la misura difetterebbe d'interesse pubblico, perché il Comune aveva già previsto adeguate zone EP, tra cui quella de La Monda, potenzialmente interessante per sviluppi futuri, appare poco calzante, visto che il Comune, nel valutare i diversi scenari, tiene conto proprio di tale opzione, abbinandola a quella di centralizzare la scuola dell'infanzia nella sede Ai Campisci (cfr. supra, consid. A.b)
5.3.
5.3.1. L'interesse pubblico a una misura di protezione della pianificazione presuppone una seria intenzione di voler modificare la pianificazione vigente (cfr. supra, consid. 4.1.2). Nel caso concreto, l'intenzione pianificatoria del Comune è dimostrata dallo Studio del 20 febbraio 2019, allestito dall'arch. __________, sulla base del quale potrà essere sviluppata la futura pianificazione delle aree EP che ospitano le scuole elementari e dell'infanzia. Sebbene tale studio non sia vincolante, esso rappresenta uno degli strumenti di cui l'autorità pianificante può servirsi per affrontare con coerenza territoriale e urbanistica una serie di approfondimenti tematici che potranno se del caso venir concretizzati attraverso un adattamento del piano di utilizzazione. Gli obiettivi e gli interventi pianificatori prospettati nello Studio, e in particolare gli scenari ipotizzati al capitolo 6, non lasciano dubbi circa la concretezza e la serietà dell'intenzione dell'autorità comunale di approfondire la politica di gestione degli edifici scolastici comunali legati alle necessità della prima infanzia, al fine di adeguare e ottimizzare i servizi per la propria popolazione.
5.3.2. Alla luce di queste premesse le critiche della ricorrente riferite al fatto che lo Studio, nel calcolo del fabbisogno, abbia tenuto conto dell'evoluzione demografica relativa al quartiere Santa Maria - a detta dell'insorgente di incerta e comunque lontana realizzazione - cadono nel vuoto già solo per il fatto che, come appena visto, il Comune nei suoi obiettivi non intende solo mettere a disposizione gli spazi necessari per un'eventuale sezione supplementare della scuola dell'infanzia, ma vuole soprattutto riorganizzare razionalmente le sue strutture sulla base di tre scenari, fra cui quello relativo alla centralizzazione di tutte le sezioni della scuola dell'infanzia nella sede Ai Campisci, che, come visto, considera una importante possibilità pianificatoria. Inoltre, secondo costante giurisprudenza, ai fini della determinazione delle zone AP-EP l'autorità pianificatoria può prendere in considerazione anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni, determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15 lett. b LPT (RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2 con rinvii, II-2000 n. 75 consid. 4 con rinvii; inoltre II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che concernono particolarmente l'istituzione di vincoli per la realizzazione di posteggi pubblici). A giusto titolo dunque il Comune ha considerato anche le necessità scaturenti dalla realizzazione del quartiere di Santa Maria. Ad ogni modo, la doglianza - come pure la richiesta di esaminare la compatibilità del comparto Santa Maria con i recenti sviluppi legislativi relativi al dimensionamento delle zone edificabili - si riferisce alla futura pianificazione, ciò che non è permesso contestare già nell'ambito della procedura volta a valutare esclusivamente la fondatezza e l'idoneità della zona di pianificazione. Infatti, come già rilevato in precedenza (cfr. supra, consid. 2.2), lo scopo principale della misura consiste nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione. Spetterà quindi agli studi pianificatori in atto trovare la soluzione migliore sotto questo profilo. La zona di pianificazione non va confusa con la pianificazione soggiacente: soluzioni alternative al progetto pianificatorio elaborato dal Municipio, così come eventuali contestazioni, potranno semmai essere proposte, rispettivamente sollevate in seguito, nell'ambito della procedura di revisione del piano regolatore. In ogni caso, in base all'esame della documentazione, non risulta che gli intendimenti pianificatori del Comune siano manifestamente erronei, ovvero contrari al diritto o sprovvisti di senso. Le spiegazioni fornite dal Municipio in proposito alla pianificazione prospettata e agli effetti della zona di pianificazione, desumibili dalla documentazione agli atti e, più precisamente, dalla scheda descrittiva del provvedimento, appaiono del tutto condivisibili. La doglianza va dunque respinta.
5.3.3. Completamente priva di fondamento appare poi la tesi secondo cui la misura si porrebbe in contrasto con le intenzioni pianificatorie del Comune, poiché emerge in maniera chiara dallo studio che la necessità di pianificare e/o edificare riguarda in primo luogo la scuola elementare. Tale argomento è manifestamente contraddetto dagli obiettivi perseguiti dallo Studio, riportati sopra al consid. A.b, fra cui quello relativo all'eventuale dismissione della sede scolastica Al Burio, che ospita non solo la scuola elementare bensì anche 2 sezione della scuola dell'infanzia. Pure la tesi secondo cui la misura si rivelerebbe arbitraria poiché la centralizzazione in un unico istituto non è ottimale ed è peraltro assai rara, non merita di venir approfondita. Anche in questo caso essa si riferisce alla pianificazione futura, che deve essere ben distinta dallo strumento pianificatorio avversato.
5.4. Il fatto poi che lo studio di fattibilità già prevede una estensione della ZI Ai Campisci non porta neppure ad ammettere la critica circa il fatto che al Municipio sarebbe bastato far capo allo strumento della decisione sospensiva ex art. 62 LST. Infatti, come esposto al consid. 3.2, la decisione sospensiva costituisce uno strumento sussidiario rispetto alla zona di pianificazione.
5.5. Tutto ciò considerato, il provvedimento impugnato appare fondato sotto il criterio dell'interesse pubblico, così come risulta dimostrata l'intenzione seria e concreta del Comune di Gordola di riesaminare l'offerta delle sue strutture scolastiche relative alle scuole della prima infanzia e di soppesare l'opzione, definita importante, di ampliare la zona EP3 e quindi di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente nel comparto toccato dalla misura. Non è atta a sovvertire queste conclusioni l'ulteriore documentazione prodotta dalla ricorrente il 30 luglio 2020, che anzi le corrobora. Dal messaggio municipale n. 1433 del 22 aprile 2020 emerge infatti l'impellente necessità di disporre di una 6a sezione di SI (cfr. pag. 3-4), che verrà provvisoriamente realizzata presso la sede scolastica Al Burio, senza che ciò comprometta gli obiettivi perseguiti con l'avversata misura (cfr. pag. 5).
6. Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, va ancora esaminato se, per rapporto alle circostanze concrete, la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto.
In concreto, l'insorgente sostiene che la zona di pianificazione leda il principio della proporzionalità, tuttavia, non sostanzia in alcun modo tale censura. A ogni modo, a titolo generale si rileva come la misura conservativa adottata dal Municipio soddisfi i requisiti di idoneità, di necessità e di proporzionalità in senso stretto. Da un canto, il provvedimento, senz'altro idoneo, è nello stesso tempo necessario a assicurare che la modifica del piano regolatore possa compiutamente conseguire gli obiettivi che il Municipio si è prefisso, tra cui figura l'eventuale centralizzazione della scuola dell'infanzia nel complesso Ai Campisci nell'area toccata dalla misura. La zona di pianificazione vieta, di conseguenza, ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione in via di studio e adozione. Va poi considerata la durata comunque limitata del provvedimento impugnato: considerata la rilevanza della pianificazione da salvaguardare da un punto di vista strategico e le svariate problematiche che la concernono, la durata massima di cinque anni è più che giustificata. In conclusione, malgrado si possa riconoscere che il vincolo all'esame imponga un sacrificio alla ricorrente, la bilancia pende tuttavia a favore dell'interesse pubblico. La scelta operata dal Comune di mantenere la pianificazione al riparo da iniziative edilizie, che potrebbero seriamente compromettere la pianificazione in fieri o comunque renderne più arduo lo svolgimento appare pienamente condivisibile. Di conseguenza, la zona di pianificazione risulta proporzionata.
7. Senza addurre particolari motivi al riguardo, la ricorrente sostiene infine che il vincolo pianificatorio contrasterebbe con il principio della stabilità dei piani. La tesi non è condivisibile.
7.1. Il principio della stabilità dei piani, deducibile dagli art. 21 cpv. 2 LPT e 33 LST, ha una portata per sua natura limitata. Il diritto pianificatorio cantonale prescrive infatti che i piani regolatori sono sottoposti a verifica di regola ogni dieci anni (33 cpv. 1 LST, che ha ripreso il contenuto dell'art. 41 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, in vigore sino al 31 dicembre 2011; LALPT; BU 1990, 365). Inoltre, le zone fabbricabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per quindici anni (art. 15 cpv. 1 LPT). Più questo orizzonte temporale si avvicina, più la portata di tale principio è dunque attenuata e la revisione del piano può risultare giustificata anche da visioni e esigenze diverse da parte delle autorità (cfr. STF 1A.125/2005 del 21 settembre 2005 consid. 4.2, 1P.611/2001 del 25 gennaio 2002 consid. 3.2, pubbl. in: ZBl 104/2003 pag. 654 segg.). A prescindere da ciò, la revisione del piano regolatore può apparire giustificata - anche prima - a seguito di un notevole cambiamento delle circostanze (art. 21 cpv. 2 LPT, art. 33 cpv. 2 LST; cfr. Waldmann/Hänni, op. cit., n. 15 segg. ad art. 21).
7.2. In concreto, la prima revisione del piano regolatore del Comune di Gordola è entrata in vigore il 27 febbraio 1996 (cfr. supra, consid. A.a). Hanno poi fatto seguito numerose varianti, fra cui, per quanto qui d'interesse, quella approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 6 aprile 2004 (n. 1406) relativa all'ampliamento della zona AP-EP in località Campisci. Dal 2004 sino all'adozione della misura qui in contestazione sono trascorsi quindici anni, per cui è escluso che il principio della stabilità dei piani si opponga alla verifica dei contenuti pianificatori. Già solo per tale motivo, tenuto inoltre conto del limitato esame che qui si è chiamati a svolgere, la zona di pianificazione non vìola il precetto della sicurezza giuridica e il principio della stabilità dei piani.
8. 8.1. Per i motivi che precedono, il ricorso dev'essere integralmente respinto.
8.2. La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera