Incarto n. 90.2017.43
Lugano 16 dicembre 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Reto Peterhans
statuendo sul ricorso del 6 novembre 2017 dell'
RI 1 patrocinato da: PR 1
contro
la risoluzione del 4 ottobre 2017 (n. 4377) con cui il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione del Dipartimento del territorio che approva con procedura semplificata la modifica della classificazione del sub. D del mapp. 1198 di Moghegno (Maggia) da edificio diroccato non ricostruibile (2) in edificio meritevole di conservazione (1a);
ritenuto, in fatto
A. a. CO 1 è proprietaria del mapp. 1198 di Maggia, sezione Moghegno, situato in località Ronco di Mött, su cui sorgono quattro fabbricati (sub. A-D).
b. Il 25 marzo 1994 l'Assemblea dell'ora Comune di Moghegno (dal 4 aprile 2004 confluito nel nuovo Comune di Maggia, BU 2003 405) ha adottato la variante del piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili e il piano del paesaggio della zona Ronchi. L'edificio n. 219 (il sub. D del mapp. 1198, in precedenza: mapp. 2225 RFP), è stato classificato nella categoria "meritevole 1b", ovvero tra gli edifici rustici diroccati che fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di destinazione).
c. Il 27 settembre 1994 (ris. gov. 8490) il Consiglio di Stato ha approvato la variante. In quella sede il Governo ha modificato la valutazione dell'edificio n. 219 in "diroccato 2", categoria relativa agli edifici diroccati per i quali non esiste un interesse pubblico alla ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei meritevoli di conservazione.
d. Gli allora proprietari - tra cui figurava anche CO 1 - hanno quindi adito il Tribunale della pianificazione del territorio (integrato con effetto al 14 luglio 2006 nel Tribunale cantonale amministrativo; BU 2006 215) chiedendo che l'edificio n. 219 fosse assegnato alla categoria "meritevole 1a", riservata agli edifici rustici prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di destinazione).
e. Con sentenza dell'8 novembre 2002 (n. 90.1994.289) questo Tribunale ha confermato la decisione del Governo per motivi d'ordine processuale. Da notare che, con la risposta, il Consiglio di Stato aveva parzialmente aderito al gravame, proponendo di catalogare l'edificio quale "meritevole 1c", categoria cui sono stati attribuiti gli edifici rustici particolari con una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione. Secondo l'Esecutivo cantonale, la costruzione era troppo piccola per essere utilizzata quale abitazione. A titolo abbondanziale, nel merito la Corte aveva comunque ritenuto che la valutazione 1b adottata dall'autorità comunale non avrebbe comunque sia potuto essere tutelata, dal momento che l'edificio non si trovava all'interno di un nucleo meritevole di conservazione (cfr. consid. 3.2).
B. L'11 maggio 2010 il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP; FU 2010 174 segg.), che l'ARE ha impugnato chiedendone l'annullamento. In seguito, il 24 luglio 2013 l'Ufficio ha parzialmente ritirato l'impugnativa; in particolare esso ha rinunciato a contestare il perimetro in cui è inserito l'edificio n. 219 di Maggia-Moghegno.
C. a. Il 24 maggio 2016 il Municipio del Comune di Maggia ha trasmesso per esame preliminare al Dipartimento del territorio una variante contemplante la riclassificazione dell'edificio n. 219 nella categoria meritevole di conservazione 1a. Nello scritto che l'accompagnava e che riportava in oggetto "variante di poco conto" il Municipio ha spiegato che:
visto che l'attuale proprietaria è intenzionata a presentare una domanda di costruzione, con l'esecuzione dei necessari rilievi è emerso che il rustico presenta ancora tutta la muratura perimetrale e i timpani originali e alcune piode di gronda.
Per questo motivo si ritiene che una modifica della classificazione del rustico da "diroccato 2" a meritevole di conservazione "1a" sia giustificata.
b. L'8 giugno 2016 il Dipartimento del territorio ha approvato la modifica, poiché ha considerato che l'edificio fosse ancora perfettamente leggibile nella sua tipologia e volumetria originali. La decisione è stata intimata all'ARE, quindi esposta all'albo comunale.
c. Avverso tale modifica l'ARE è insorto davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento. Ponendo in rilievo come la variante s'inseriva in un quadro pianificatorio e giuridico complesso, l'Ufficio ha contestato anzitutto l'applicabilità della procedura semplificata in concreto, anche perché la variante avrebbe permesso di aggirare le norme di attuazione del PUC-PEIP (NAPUC), che ammettono la ricostruzione unicamente dei diroccati classificati 1b. Inoltre con l'adozione del PUC-PEIP la competenza di stabilire quali sono gli edifici da proteggere sarebbe passata al Cantone. Ripercorrendo poi la procedura che ha portato all'adozione del PUC-PEIP, l'ARE ha rimproverato all'Autorità cantonale di aver ignorato in tale ambito il problema della cosiddetta "seconda scelta", riservandosi di sviluppare i relativi argomenti nell'ambito della procedura di ricorso pendente contro il piano. Nel merito ha biasimato il Dipartimento per non aver addotto i motivi che lo hanno portato a scostarsi della valutazione operata dal Consiglio di Stato nel 1994 nell'ambito dell'approvazione dell'inventario. Producendo una documentazione fotografica dello stato del diroccato verificato in occasione di un suo sopralluogo del 4 luglio 2016 (doc. C), esso ha poi negato categoricamente che lo stesso potesse essere attribuito alla categoria 1a, anche perché per trasformarlo in una residenza secondaria sarebbero stati necessari interventi importanti, incompatibili con il quadro giuridico di riferimento. Chiedendo l'esperimento di un sopralluogo, ha infine osservato che nemmeno sarebbero date le condizioni previste dall'art. 11.1 lett. b NAPUC relative alla categoria dei diroccati ricostruibili 1b.
D. Il Consiglio di Stato con risoluzione del 4 ottobre 2017 (n. 4377) ha respinto il ricorso. Il Governo, confermata l'applicabilità della procedura semplificata, ha considerato che - benché non fossero date le condizioni per riconoscere un nucleo degno di protezione e quindi la possibilità di classificare l'edificio come diroccato ricostruibile 1b - l'insieme dei tre manufatti andava comunque letto come un'unità. Si giustificava quindi di concedere la ricostruzione delle "minime" parti murarie mancanti del manufatto, ciò che concorreva a valorizzare la rilevanza paesaggistica dell'insieme. Quanto conservatosi permetteva inoltre di definire con estrema precisione l'aspetto e gli ingombri della struttura originale.
E. Avverso tale decisione l'ARE insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento. Esso chiede innanzitutto che in caso di rinvio degli atti alla precedente istanza l'istruttoria non sia affidata all'Ufficio della pianificazione locale, sottolineando che esso fa parte del Dipartimento del territorio. Censura quindi una violazione del diritto di essere sentito sia per la motivazione insufficiente della decisione, sia per il mancato esperimento del sopralluogo, che chiede venga effettuato in questa sede. Nel merito esso ripropone in sostanza, approfondendoli, gli argomenti avanzati senza successo davanti al Governo. Chiede infine che al ricorso venga concesso l'effetto sospensivo per non creare "situazioni giuridicamente poco chiare".
F. Il Comune di Maggia postula la reiezione del gravame, non esprimendosi in merito alla richiesta di adozione di misure cautelari. Il Consiglio di Stato, qui rappresentato dalla Sezione dello sviluppo territoriale del Dipartimento del territorio, chiede che il ricorso venga respinto e si rimette al giudizio del Tribunale quo al conferimento dell'effetto sospensivo. Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, nei considerandi di diritto. Benché chiamata a presentare una risposta, CO 1 è rimasta silente anche davanti al Tribunale.
G. In sede di replica e di duplica il ricorrente, il Comune e il Governo si riconfermano nelle rispettive tesi e domande di giudizio.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100; art. 44 cpv. 3 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.101). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'Ufficio federale ricorrente (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).
1.2. Il gravame, ricevibile in ordine, può inoltre essere giudicato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). La situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni emerge infatti con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali. Il sopralluogo richiesto non appare invero suscettibile di apportare al Tribunale - anche per i motivi che si vedranno in seguito - la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio. Per le medesime ragioni, vanno respinte le critiche sollevate contro la decisione di prima istanza, basata su un apprezzamento anticipato delle prove non abusivo e pertanto che non ha leso il diritto di essere sentito dell'insorgente (cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3, 140 I 285 consid. 6.3.1).
2. Il ricorrente invoca una lesione del suo diritto di essere sentito anche per il fatto che il Governo avrebbe respinto il suo gravame con una motivazione minimalista, ignorando diverse delle censure in esso sollevate. Ora, visto che il ricorso deve essere accolto nel merito per altri motivi, il quesito di sapere se effettivamente vi sia stata una violazione del diritto di essere sentito da parte dell'autorità inferiore non necessita approfondimento.
3. Per lo stesso motivo, non essendo necessario ritornare gli atti al Consiglio di Stato per nuova decisione, non è necessario affrontare il quesito relativo a chi debba il Governo affidare l'istruttoria dei ricorsi in ambito di procedura semplificata, laddove - a differenza di quanto avviene con la procedura ordinaria - il Dipartimento addotta una decisione.
4. L'insorgente sostiene che con l'adozione del PUC-PEIP la competenza per adottare, rispettivamente modificare gli IEFZE sarebbe ora demandata all'autorità cantonale. A torto, tuttavia. Lo esclude il chiaro tenore dell'art. 70 cpv. 3 LST, che prevede (tuttora) che la designazione dei rustici meritevoli di essere conservati avviene nell'ambito del piano regolatore, che viene adottato dai Comuni (art. 18 cpv. 1 LST). Inoltre, i piani di utilizzazione cantonale possono coesistere con i piani regolatori: la legge si limita a prevedere che lo strumento cantonale è prevalente rispetto a quello comunale, il quale decade (solo) nella misura in cui si trova in contrasto con il piano di utilizzazione cantonale oppure se quest'ultimo disciplina l'uso del suolo in modo esclusivo (art. 49 cpv. 2 LST). Ipotesi, queste, che non si realizzano nell'ambito dei rapporti tra PUC-PEIP e piani regolatori per quanto concerne gli IEFZE. Il quesito di sapere quale sia la reale portata della classificazione degli edifici nell'ambito del PUC-PEIP è questione che esula dalla presente procedura.
5. Secondo l'ARE la procedura semplificata non sarebbe applicabile alle varianti relative agli IEFZE. Questo perché la modifica, in realtà, non concerne solo il singolo edificio, ma si riferisce a un quadro spaziale ampio, il cui perimetro è dettato da criteri paesaggistici, non dai rapporti di proprietà. Essa, inoltre, modificherebbe il regime di separazione tra territorio edificabile.
5.1. L'applicazione della procedura semplificata è circoscritta alle cosiddette modifiche di poco conto. Sono considerate tali le modifiche che toccano un numero limitato di persone e che interessano una superficie di terreno non superiore ai 2'000 m2 (art. 34 cpv. 1 lett. b LST) o mutano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità) e le linee di arretramento (cfr. art. 34 cpv. 1 lett. a LST e art. 42 cpv. 1 RLst).
5.2. In concreto, è vero che la classificazione degli edifici negli inventari avviene (solo) sulla base delle loro caratteristiche. Altrettando vero è che, a seconda della valutazione che gli edifici fuori zona conseguono, può entrare in linea di conto un loro cambiamento di destinazione (1a, 1c e 1d), rispettivamente una ricostruzione (1b). Tuttavia, proprio perché l'adozione dell'inventario non considera gli aspetti paesaggistici, esso per finire e in linea di principio concerne effettivamente un numero limitato di persone. Inoltre, risulta evidente che le varianti in materia di IEFZE tocchino giocoforza superfici di terreno inferiori ai 2'000 m2. Certo, la classificazione costituisce comunque sia una premessa fondamentale nell'ambito del conseguimento di un permesso edilizio eccezionale fuori zona edificabile secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT e il PUC-PEIP. In questo senso è quantomeno dubbio che essa rientri nella categoria di quelle modifiche che mutano in misura minima l'uso ammissibile del suolo. Tuttavia, le condizioni poste dall'art. 34 cpv. 1 lett. a e lett. b LST non sono cumulative, ma alternative, come chiarisce l'impiego della congiunzione "oppure". La censura deve quindi per finire essere respinta.
6. 6.1. Nell'ambito della variante di adozione dell'IEFZE di Moghegno, gli edifici sono sati suddivisi nelle seguenti categorie (cfr. STA 90.1994.289 cit. consid. 2.4):
1. Edifici meritevoli di conservazione:
a) edifici rustici finora prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la trasformazione (cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama architettonicamente valida e di pregio, ed hanno caratteristiche particolari per le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;
c) edifici rustici particolari con una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;
2. Edifici diroccati non ricostruibili:
edifici diroccati per i quali non esiste un interesse pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi di rustici meritevoli di conservazione;
3. Edifici rustici già trasformati:
edifici rustici già trasformati per i quali sono concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di recupero di parti originali;
4. Altri edifici rilevati:
Tutti gli altri edifici esistenti sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni, ecc.. In questa categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso totalmente le loro caratteristiche originali.
6.2. Tale suddivisione è stata in sostanza ripresa dall'art. 9 cpv. 1 delle norme d'attuazione del PUC-PEIP (NAPUC), secondo cui gli edifici vengono suddivisi nelle seguenti categorie:
- categoria 1a: edificio meritevole di conservazione;
- categoria 1b: edificio diroccato ricostruibile;
- categoria 1c: oggetto culturale;
- categoria 1d: edificio meritevole di conservazione a uso agricolo o di ridotte dimensioni;
- categoria 2: diroccato non ricostruibile;
- categoria 3: edificio protetto già trasformato;
- categoria 4: edificio rilevato.
L'art. 11 cpv. 1 NAPUC-PEIP soggiunge come, all'interno dei paesaggi con edifici e impianti protetti definiti dal PUC-PEIP, per le diverse categorie di edifici secondo gli inventari degli edifici fuori zona edificabile (IEFZE), valgono le seguenti disposizioni:
a) oggetti classificati nella categoria 1a (edificio meritevole di conservazione): il cambiamento di destinazione a residenza secondaria è ammesso a condizione che l'oggetto non sia interessato da uno o più criteri di esclusione elencati all'art. 10.1;
b) oggetti classificati nella categoria 1b (diroccato ricostruibile):
la ricostruzione è ammessa, anche con cambiamento di destinazione rispetto alla preesistenza, unicamente se l'edificio è parte integrante di un insieme di edifici meritevole di conservazione e se la sua ricostruzione è necessaria. Valgono inoltre i criteri d'esclusione elencati all'art. 10.1. I diroccati isolati non possono essere ricostruiti;
(…)
e) oggetti classificati nella categoria 2 (diroccato non ricostruibile):
non è ammessa la ricostruzione;
(…).
7. 7.1. Il Municipio ha motivato l'elaborazione della variante che prevede di assegnare l'edificio n. 219 alla categoria 1a con il fatto che in seguito di alcuni rilievi eseguiti dalla proprietaria intenzionata a presentare una domanda di costruzione sarebbe emerso che il rustico presenta "ancora tutta la muratura perimetrale e i timpani originali e alcune piode di gronda".
7.2. Dal canto suo, il Consiglio di Stato ha considerato giustificato il cambiamento poiché esso apparterrebbe a un gruppo di tre manufatti che può comunque essere letto come un'unità e che, in questo senso, la minima ricostruzione delle parti murarie mancanti non comprometterebbe l'identità originale dell'insieme. Inoltre, la struttura muraria e le componenti architettoniche conservatesi permetterebbero di definire con estrema precisione l'aspetto e gli ingombri della struttura originale.
8. 8.1. Per la valutazione in sede di inventario è determinante, in linea di principio, lo stato dell'edificio al momento in cui viene allestito questo documento, riservato il caso in cui la costruzione venga successivamente trasformata sulla scorta dei necessari permessi di costruzione (STA 90.2004.56 del 18 luglio 2005 consid. 3.2). Nel caso concreto, determinante è dunque il rilievo operato il 25 luglio 1991. Dalla scheda emerge che a quel momento il rustico era ormai già parzialmente privo di copertura (è visibile in minima parte l'originaria travatura, in stato irrimediabilmente deteriorato; inoltre sembra essere ancora presente una piccola porzione di una falda). Il muro perimetrale nord risulta comunque in parte crollato. In definitiva, la trasformazione dell'edificio presuppone il rifacimento completo del tetto e la ricostruzione parziale dei muri perimetrali, in particolare della facciata nord, il cui timpano è corollato. Si tratta dunque, secondo costante giurisprudenza di questa Corte, di un diroccato: opera in rovina, inutilizzabile, ovvero non degna di conservazione (cfr. pro multis STA 90.2006.35 del 2 marzo 2007 consid. 3.1).
8.2. Stante quanto premesso e atteso che lo stato del diroccato non può certo essere migliorato, visto che non risulta che nel frattempo siano state rilasciate licenze edilizie per il manufatto in parola, non è dato di vedere come la situazione possa essersi modificata e corrispondere a quella sostenuta dal Municipio nella sua lettera del 24 maggio 2016. Ciò che in effetti non è avvenuto. Anche se, come detto, il momento determinante è quello del rilievo operato ormai quasi trent'anni fa, la documentazione prodotta dall'ARE davanti al Governo (doc. C) conferma che esso - oggi come allora - non presenta affatto "i timpani originali" né "ancora tutta la muratura perimetrale".
8.3. Tale erronea descrizione non è sfuggita al Governo, che non l'ha fatta propria, rilevando invece che in ogni caso per poter essere trasformato l'edificio necessita di essere parzialmente ricostruito. Non a caso l'Esecutivo cantonale fa il parallelo con quanto previsto per i diroccati di cui alla categoria 1b, cui comunque (rettamente) esclude di poter assegnare il rudere. In ogni caso, contrariamente a quanto sostenuto nella decisione impugnata, non si tratta affatto di ricostruire "le minime parti murarie mancanti". Lo attesta, a ben vedere, lo stesso Governo laddove ammette che occorre far capo a quanto conservatosi per definire aspetto e ingombri della struttura originale. Avallare poi la tesi secondo cui laddove ciò sarebbe possibile sarebbe giustificata una rivalutazione dei diroccati in edifici meritevoli di conservazione sovvertirebbe completamente l'impostazione degli IEFZE comunali, anche quello di Moghegno in esame. Impostazione che, inoltre, sottende anche a quella del PUC-PEIP.
8.4. In definitiva il ricorso merita dunque di essere accolto e la decisione del Consiglio di Stato dev'essere annullata, al pari di quella del Dipartimento del territorio da esso tutelata.
9. L'emanazione del presente giudizio rende priva d'oggetto la domanda di concessione dell'effetto sospensivo al gravame.
10. Si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Non si giustifica l'assegnazione di ripetibili al ricorrente. Infatti, secondo l'art. 49 cpv. 2 LPAmm, la concessione di una simile indennità è in linea di principio esclusa nel caso in cui enti pubblici o organismi incaricati di compiti di diritto pubblico dispongono di un servizio giuridico. Com'è il caso dell'ARE. La complessità della causa nemmeno giustificava di far eccezionalmente capo a un legale (cfr. STA 52.2019.218 del 9 agosto 2019 consid. 4.2.).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza sono annullate:
1.1. la risoluzione del 4 ottobre 2017 (n. 4377) del Consiglio di Stato;
1.2. la decisione dell'8 giugno 2016 con cui il Dipartimento del territorio ha approvato la modifica di poco conto del piano regolatore del Comune di Maggia relativa alla classificazione dell'edificio n. 219 dell'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili della Sezione di Moghegno.
2. Non si preleva una tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere