Incarto n. 90.2017.35
Lugano 18 dicembre 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 20 giugno 2017 delle
RI 1 patrocinata da: PR 1
contro
la risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano relativa ai beni culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietaria del mapp. 29__________ di Lugano, sezione di Lugano, situato nel quartiere di Besso e attribuito dal vigente piano regolatore alla zona AP-EP: 5. Amministrazione, a. Servizi AIL. Sul fondo, di 10'838 m2, sorge la Sottocentrale elettrica di Gemmo.
B. Durante la seduta del 12 settembre 2011 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato con due emendamenti la variante del piano regolatore relativa ai beni culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré, che annovera fra i beni culturali d'interesse locale, elencati all'art. 34 lett. c delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), la Sottocentrale (L46) e inserisce l'intero mapp. 29__________ nel perimetro di valorizzazione PV13. In particolare l'art. 34 lett. e cpv. 2 NAPR, concernente i perimetri di valorizzazione, prevede:
PV13 (mapp. 29__________) via __________
L'area è vincolata all'elaborazione di un Piano di Quartiere sull'intero sedime, basato sui parametri edificatori della vigente zona di PR R5 e con le seguenti condizioni alternative:
a) Mantenimento dell'edificio della sottocentrale:
> sono possibili interventi interni che non modifichino sostanzialmente la struttura industriale primitiva, affinché possano essere inserite attività anche private ma d'interesse pubblico (per es. esercizi pubblici, scuole, ostelli, mense ecc);
> le costruzioni sul resto del mappale devono inserirsi in un rapporto corretto con l'edificio protetto;
> in presenza di proposte di PQ valide dal profilo qualitativo/urbanistico/
architettonico e funzionale sono concessi i seguenti incentivi rispetto ai parametri edificatori della zona R5:
° di 0.3 all'indice di sfruttamento
° di m 6.00 alle altezze.
b) Demolizione dell'edificio della sottocentrale, con i seguenti obblighi:
> accurato rilievo dell'edificio e delle sue pertinenze, con documentazione storica e fotografica;
> allestimento di modello in muratura dell'edificio, scala da fissare, da sistemare in una piazzetta interna all'isolato, aperta al pubblico.
C. Con risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha approvato la suddetta variante, apportandovi alcune correzioni e modifiche, fra cui la parziale riformulazione dell'art. 34 NAPR, e sospendendo alcune decisioni. In particolare l'art. 34 lett. e cpv. 2 NAPR (ora lett. f, in seguito alla riformulazione operata dal Governo) è stato modificato come segue:
PV13 (mapp. 29__________) via __________
L'area è vincolata all'elaborazione di un Piano di Quartiere sull'intero sedime, basato sui parametri edificatori della vigente zona di PR R5 e con le seguenti condizioni particolari alternative:
a) Mantenimento dell'edificio della sottocentrale:
> l'edificio della sottocentrale deve essere mantenuto;
> sono possibili interventi interni che non modifichino sostanzialmente la struttura industriale primitiva, affinché possano essere inserite attività anche private ma d'interesse pubblico (per es. esercizi pubblici, scuole, ostelli, mense ecc);
> le costruzioni sul resto del mappale devono inserirsi in un rapporto corretto con l'edificio protetto;
Per il resto la normativa concernente il PV13 è stata integralmente stralciata. Il Governo ha ritenuto in sostanza, a pag. 46-47 della risoluzione d'approvazione, che l'opzione b) fosse incompatibile con il vincolo di tutela della Sottocentrale, rispettivamente che gli incentivi concessi nell'ambito del piano di quartiere risultassero eccessivi.
D. Avverso tale modifica RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone in via principale l'annullamento, con conseguente conferma della pianificazione adottata dal Comune, e in via subordinata l'annullamento con rinvio degli atti al Comune per una nuova pianificazione. In via ancor più subordinata chiede il rinvio degli atti al Consiglio di Stato affinché emetta una decisione debitamente motivata. Lamentando una violazione del suo diritto di essere sentita sia con riferimento alla motivazione insufficiente della modifica, sia con riferimento al fatto di non essere stata preventivamente coinvolta nella procedura prima dell'approvazione, rimprovera al Governo di aver oltrepassato i limiti delle sue competenze, istituendo un vincolo di protezione di carattere locale, e di aver violato l'autonomia comunale, modificando radicalmente la pianificazione adottata con la variante e sostituendo il proprio apprezzamento a quello dell'autorità inferiore. Considerato poi l'interesse più che relativo alla tutela della Sottocentrale, lamenta una violazione della garanzia della proprietà, facendo difetto il requisito dell'interesse pubblico e risultando il vincolo sproporzionato.
E. a. In sede di risposta il Comune di Lugano chiede che il ricorso venga accolto, mentre la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) ne postula la reiezione. Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
b. La ricorrente non ha replicato.
F. Il 20 febbraio 2019 il Tribunale ha informato le parti di aver acquisito agli atti diversi documenti richiamati dal Comune. Solo la ricorrente ha comunicato di non aver particolari osservazioni da formulare, riconfermandosi nelle sue tesi e domande.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST, RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente (art. 30 cpv. 2 lett. c LST).
1.2. Gli studi relativi alla controversa variante sono stati avviati in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla documentazione richiamata in corso di causa, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2. 2.1. In campo pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3. La ricorrente invoca anzitutto una lesione del suo diritto di essere sentita sia con riferimento alla motivazione insufficiente della modifica apportata d'ufficio dal Governo, sia con riferimento al fatto di non essere stata preventivamente coinvolta nella procedura prima che la modifica venisse adottata. Ora, a prescindere dal fatto che, per quanto attiene alla prima critica, la motivazione addotta dal Governo appare esauriente (cfr. consid. 7.1) e che, per quanto attiene alla seconda, la ricorrente ha potuto esprimersi compiutamente davanti al Tribunale, che gode in questo ambito di pieno potere cognitivo (cfr. supra consid. 2.2), il quesito di sapere se effettivamente vi sia stata una violazione del diritto di essere sentito da parte dell'autorità inferiore non merita ulteriore approfondimento, ritenuto pure l'esito del ricorso, che comporta il rinvio degli atti al Comune per l'elaborazione di una variante.
4. In sede di approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale deve, di norma, retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 29 cpv. 2 LST, il rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può, tuttavia, apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente oppure a emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid. 4.1. con rinvii; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 362 ad art. 37 LALPT). La via della modifica d'ufficio presuppone che la soluzione si imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio.
5. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
5.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).
5.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
6. Ai fini del giudizio, occorre rammentare che nel nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100).
6.1. Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc.
6.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
6.3. Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 27 n. IX lett. d del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei beni culturali dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).
6.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2).
7. 7.1. In merito al PV 13, a pag. 46-47 della risoluzione impugnata il Consiglio di Stato ha ritenuto quanto segue:
Con il PV 12 (recte: PV 13) il Comune intende in sostanza istituire un vincolo di PQ per il controllo della trasformazione e dello sviluppo futuro del comparto in questione.
Lo scrivente Consiglio segnala avantutto che l'opzione b) proposta nella norma (demolizione del bene protetto; …) è stralciata d'ufficio, ritenuta l'impossibilità di proteggere un bene culturale di cui si permette la demolizione.
Circa gli incentivi concessi per rapporto ai parametri edificatori della zona R5 soggiacente si impongono le seguenti considerazioni (i.s. +0.3; hmax +6m). L'indice di sfruttamento passerebbe dall'1 all'1.3, mentre l'altezza massima concessa da 16.70 m a 22.70 m. In entrambi i casi il margine di deroga concesso all'Esecutivo oltrepasserebbe sensibilmente il bonus del 20% considerato usualmente come margine/deroga massimo da dottrina e giurisprudenza. Per questa ragione tale proposta non può essere condivisa dalla scrivente Autorità.
Il PV 13 è approvato con le modifiche d'ufficio riportate al cap. 3.12 della presente decisione.
7.2. In proposito bisogna convenire con il Governo che la pianificazione adottata dal Comune per la proprietà della ricorrente risulta insoddisfacente sotto diversi profili. Anzitutto il Rapporto di pianificazione, aggiornamento ottobre 2011, nella scheda riportata a pag. 78 relativa alla Sottocentrale, attesta all'edificio un "valore intrinseco" pari a 3-4 su una scala da 1a5e un "valore urbanistico-funzionale" pari a 5, ossia "eccellente". In contraddizione con questa valutazione, che ha portato a includere l'oggetto nell'elenco dei beni culturali d'importanza locale di cui all'art. 34 lett. c NAPR e a indicarlo come tale nel piano annesso alla variante, la disciplina adottata dal Consiglio comunale relativa al PV 13 ne permette l'abbattimento, ciò che si pone in contrasto con l'obbligo di conservazione del bene culturale protetto previsto all'art. 23 LBC, obbligo poi ribadito all'art. 34 lett. a e d cpv. 2 NAPR (quest'ultimo disposto nella versione emendata dall'Esecutivo cantonale: cfr. risoluzione impugnata, pag. 38-39, capitolo 3.9.3., e pag. 55) e che la ricorrente non ha contestato in prima sede. Inoltre con la previsione dei perimetri di valorizzazione, il Comune ha inteso proporre una regolamentazione parallela che tenga conto della relazione che sussiste tra il bene culturale protetto e il contesto urbano nel quale s'inserisce nell'ottica di una reciproca valorizzazione (cfr. citato Rapporto, pag. 9, capitolo "Sintesi dei criteri per la tutela dei Beni Culturali (BCL) all'interno del PR"). Sennonché, proprio permettendo la demolizione della Sottocentrale, la disciplina relativa al PV 13 risulta incongruente con la finalità di valorizzazione reciproca che vorrebbe perseguire. Sotto questo profilo, ritenuto da un lato il valore attestato alla Sottocentrale dalla scheda contenuta nel citato Rapporto e dall'altro l'errore pianificatorio manifesto alla base della disciplina riguardante il PV 13, la decisione del Governo di stralciare la lett. b non viola l'autonomia comunale e non presta dunque fianco a critiche. Su questo punto il ricorso deve pertanto essere respinto.
7.3. La decisone del Governo non può per contro venir condivisa nella misura in cui si limita a stralciare dalla lett. a la possibilità di concedere abbuoni all'indice di sfruttamento e all'altezza. Infatti, posto che il mapp. 29__________ è vincolato all'elaborazione di un piano di quartiere (cfr. prima frase della disciplina riguardante il PV 13), contrariamente a quanto prescrive l'art. 56 cpv. 1 e 3 LALPT la norma non fissa né gli obbiettivi di qualità paesaggistica, architettonica e urbanistica che la misura intende perseguire, né tanto meno i requisiti qualitativi minimi. Essa si limita a effettuare un rinvio ai parametri vigenti nella zona R5 e a prescrivere che le costruzioni sul resto del mappale devono inserirsi in un rapporto corretto con l'edificio protetto, ciò che è manifestamente insufficiente. Peraltro, non si china nemmeno sul tema relativo alla destinazione dei nuovi edifici, posto che l'attuale destinazione del comparto (AP-EP: 5. Amministrazione, a. Servizi AIL, cfr. supra consid. A), in parte dismesso, non è stata modificata con la variante qui oggetto di giudizio. In un'ottica di riconversione, anche i nuovi contenuti attribuiti alla Sottocentrale ("attività anche private ma d'interesse pubblico") abbisognano di precisazioni e giustificazioni. Ad ogni modo, proprio la mancata fissazione degli obbiettivi e dei requisiti qualitativi alla base del piano di quartiere, in base ai quali poi stabilire e valutare i parametri edificatori e la concessione di eventuali abbuoni (cfr. Matea Pessina, Il piano di quartiere nel diritto della pianificazione del territorio ticinese, Aspetti e problematiche giuridiche, in: RDAT II-1997 pag. 285 segg., 292-294 e 302-303) portano a ritenere la pianificazione del comparto, sui cui contenuti né nel citato Rapporto né il Comune in sede di risposta danno spiegazioni, gravemente lacunosa e non emendabile tramite una semplice modifica d'ufficio. Viste queste premesse, il Governo avrebbe quindi dovuto negare nel complesso l'approvazione della disciplina concernente il PV 13, ritornando gli atti al Comune per un riesame del comparto dal profilo pianificatorio. Per questi motivi non è necessario esaminare le ulteriori censure sollevate, fra cui la violazione della garanzia della proprietà.
8. 8.1. Stante quanto precede, il ricorso dev'essere parzialmente accolto. Gli atti sono retrocessi al Comune per l'elaborazione di una variante.
8.2. La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, proporzionalmente al suo grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Alla ricorrente, patrocinata, vengono assegnate ripetibili proporzionalmente al grado di successo della sua impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm), che in concreto sono dovute dallo Stato.
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
Di conseguenza:
1.1. la risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva, emendandolo d'ufficio, l'art. 34 lett. e (ora lett. f) cpv. 2 NAPR in relazione al PV 13;
1.2. gli atti sono retrocessi al Comune per l'elaborazione di una variante.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico della ricorrente, alla quale va retrocesso l'importo di fr. 1'000.- versato in eccesso quale anticipo spese. Lo Stato rifonderà alla ricorrente fr. 800.- a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera