Incarto n. 90.2017.28
Lugano 18 dicembre 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 23 maggio 2017 di
RI 1 RI 2 patrocinati da: PR 1
contro
la risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano relativa ai beni culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 e RI 2 sono comproprietari in ragione di un mezzo ciascuno dei fondi contermini di cui ai mapp. 20________ e 21________ di Lugano, sezione di Lugano. Il mapp. 20__________ confina a sud con il mapp. 21__________, comproprietà coattiva delle due predette particelle. Le proprietà, poste all'altezza dell'intersezione fra Via __________ e via __________, sono attribuite dal vigente piano regolatore alla zona R5, salvo per una piccola porzione del mapp. 21__________ inserita in zona senza destinazione specifica.
ESTRATTO PIANO DELLE ZONE
B. a. Durante la seduta del 12 settembre 2011 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato con due emendamenti la variante del piano regolatore relativa ai beni culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré, che delimita sul territorio 19 perimetri di valorizzazione (PV), elencati all'art. 34 lett. e cpv. 2 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR). Relativamente al PV4, che include un bene culturale d'interesse cantonale (C3: Villa La B__________ - mapp. 76__________), tre beni culturali d'interesse locale (L8 - mapp. 76_______, L9 - mapp. 15__________ e L10 - mapp. 14__________) nonché i mapp. 20__________8 e 21__________, la norma prevede:
PV4 (mapp. 75__________, 76__________, 76__________, 15__________, 14__________, 20__________ e 21__________) via __________ - via __________
L'area viene valorizzata attraverso il controllo degli OGGETTI CULTURALI C3, L8, L9 e L10, con le prescrizioni generali e particolari date ai paragrafi precedenti.
Si precisa che le prescrizioni speciali date per gli oggetti L8, L9 e L10: (permesso di eliminare piantagioni e aree verdi unicamente sul 20% della superficie non edificata dei singoli mappali; obbligo di mantenimento delle recinzioni esistenti) sono estese anche all'oggetto C3.
Per il mapp. 20__________ valgono le seguenti prescrizioni:
° L'edificio esistente può essere demolito e ricostruito secondo i parametri della zona R3 del PR vigente.
° È fatto obbligo di vegetazione su almeno il 50% della SEF.
I mapp. 20__________ e 21__________ risultano pure inclusi nel perimetro di rispetto cantonale per il complesso di Villa La B__________.
VARIANTE AL PIANO DEL PAESAGGIO
PIANO DEI BENI CULTURALI
b. Avverso l'inclusione dei loro fondi nel PV4 RI 1 e RI 2 sono insorti davanti al Consiglio di Stato, postulandone in via principale l'estromissione e chiedendo, in via subordinata, che per il mapp. 20__________ valga esclusivamente il rispetto di un'altezza massima di 10.50 m. Criticando anzitutto lo svolgimento e i contenuti della procedura di informazione e partecipazione della popolazione, essi hanno invocato l'assenza di un sufficiente interesse pubblico alla base del vincolo, rispettivamente una violazione del principio della proporzionalità. Con riferimento al mapp. 20__________ hanno inoltre sottolineato la formulazione poco chiara dell'art. 34 lett. e cpv. 2 NAPR, contenente peraltro un parametro, la SEF (superficie edificabile del fondo), estraneo alla legislazione edilizia e pianificatoria. Si sono riservati infine la facoltà di far valere pretese di carattere espropriativo.
C. Con risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha approvato la suddetta variante, apportandovi alcune correzioni e modifiche, fra cui la parziale riformulazione dell'art. 34 NAPR, e sospendendo alcune decisioni. In particolare il perimetro di rispetto cantonale relativo a Villa La B__________ è stato ampliato come segue, venendo a includere pure il mapp. 21__________:
All'art. 34 NAPR è stata introdotta una nuova lett. e, che prevede:
Entro il perimetro di rispetto non sono ammissibili interventi suscettibili di compromettere la visibilità, la conservazione e la valorizzazione del bene culturale. Ogni domanda di costruzione, notifica o modifica del terreno compresa nel perimetro di rispetto dovrà essere sottoposta per preavviso all'Ufficio dei beni culturali.
Per quanto concerne il PV4 l'art. 34 lett. f cpv. 2 NAPR (secondo la nuova elencazione disposta dal Governo) è stato corretto come segue:
PV4 (mapp. 75__________, 76__________, 76__________, 15__________, 14__________, 20__________ e 21__________) via __________ - via __________
(…)
Per il mapp. 20__________ valgono le seguenti prescrizioni:
° L'edificio esistente può essere demolito e ricostruito il mappale edificato secondo i parametri della zona R3 del PR vigente.
° È fatto obbligo di vegetazione su almeno il 50% della SEF.
Esperito un sopralluogo sulle proprietà degli insorgenti, il Governo ne ha respinto il ricorso. In proposito l'Esecutivo cantonale, confermata la correttezza della procedura di informazione e partecipazione messa in atto dal Comune, ha ritenuto che la delimitazione del PV4 risultasse sorretta da un sufficiente interesse pubblico, proporzionata e in sintonia con le finalità perseguite con il perimetro di rispetto cantonale per il complesso di Villa La B__________. Pertanto il Comune, nel definirlo, avrebbe operato una scelta compatibile con l'esercizio della propria autonomia.
D. Avverso tale decisione RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone in via principale l'annullamento nella misura in cui approva l'inserimento delle loro proprietà nel perimetro di rispetto cantonale, rispettivamente dei mapp. 20__________ e 21__________ nel PV4, e ripostulando, a titolo subordinato, che per il mapp. 20__________ valga solo il rispetto di un'altezza massima di 10.50 m. Essi ripropongono in sostanza le tesi disattese dal Governo, al quale, in aggiunta, rimproverano di non essersi sufficientemente confrontato con le loro critiche e di aver quindi leso il loro diritto di essere sentiti.
E. a. Il Comune di Lugano e la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postulano in sede di risposta la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
b. In sede di replica e di duplica i ricorrenti e la Sezione si riconfermano nelle rispettive tesi e domande, mentre il Comune ha rinunciato a presentare osservazioni.
F. Il 20 febbraio 2019 il Tribunale ha informato le parti di aver acquisito agli atti diversi documenti richiamati dal Comune. Solo i ricorrenti hanno comunicato di non aver particolari osservazioni da formulare.
G. Il 3 maggio 2019 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti. In tale occasione le parti hanno rinunciato a presentare le conclusioni scritte e i ricorrenti si sono impegnati a produrre la versione integrale della perizia fotografica, allegata quale doc. B al ricorso davanti al Consiglio di Stato. Il documento è stato tramesso al Tribunale il 7 maggio 2019.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST, RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva degli insorgenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il gravame è dunque ricevibile in ordine con la seguente precisazione. Giusta l'art. 30 cpv. 2 LST sono legittimati a ricorrere contro le decisioni del Consiglio di Stato davanti al Tribunale cantonale amministrativo il Comune (lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (lett. b), ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c). Come esposto in narrativa, in concreto la variante adottata dal Comune prevedeva l'inclusione dei mapp. 20__________ e 21__________ nel perimetro di rispetto cantonale relativo a Villa La B__________. In sede di ricorso davanti al Consiglio di Stato i ricorrenti non hanno sollevato obiezioni di sorta contro tale vincolo, limitandosi a chiedere lo stralcio dei mapp. 20__________ e 21__________ dal PV4. In sede di approvazione il Consiglio di Stato ha esteso il perimetro di rispetto cantonale, includendo pure il mapp. 21__________. In questa sede i ricorrenti chiedono, oltre allo stralcio dal PV4, l'espunzione delle loro proprietà dal perimetro di rispetto cantonale. Sennonché, tale richiesta, in quanto riferita ai mapp. 20______ e 21______, si rivela improponibile in questa sede, in quanto sollevata per la prima volta davanti al Tribunale (cfr. art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Essa va dunque ricondotta al solo mapp. 21______ (cfr. art. 30 cpv. 2 lett. c LST).
1.2. Gli studi relativi alla controversa variante sono stati avviati in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla documentazione richiamata in corso di causa e dalle risultanze del sopralluogo, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2. 2.1. In campo pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3. Violazione del diritto di essere sentiti
I ricorrenti rimproverano al Consiglio di Stato di non essersi confrontato con le loro critiche puntuali, limitandosi a enunciare, nella decisione impugnata, i principi generali perseguiti con l'istituzione dei due perimetri di tutela, e di non essersi confrontato con la situazione concreta, nonostante l'esperimento di un sopralluogo. In tale misura esso avrebbe quindi leso l'obbligo di motivazione di cui all'art. 46 cpv. 1 LPAmm. La censura dev'essere respinta.
3.1. Per prassi la motivazione della decisione - obbligo previsto dall'art. 46 cpv. 1 LPAmm e componente del diritto di essere sentito garantito dall'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 (Cost. RS 101) - può essere ritenuta sufficiente quanto l'autorità menziona brevemente le ragioni che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro, ponendo in questo modo le parti nella situazione di rendersi conto della portata del giudizio e delle eventuali possibilità d'impugnazione dello stesso, oppure quando risulta implicitamente dai diversi considerandi che compongono la decisione o da rinvii ad altri atti (cfr. DTF 142 II 49 consid. 9.2 e rinvii; STF 2C_630/2016 del 6 settembre 2016 consid. 5.2, 2C_505/2009 del 29 marzo 2010 consid. 3.1). Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto. L'autorità può limitarsi ai punti essenziali.
3.2. In concreto il Governo, chiamato ad esprimersi (solo) sull'inclusione dei mapp. 20__________ e 21__________ nel PV4 (cfr. supra consid. 1.1), ha illustrato anzitutto, a pag. 99-100, le finalità della misura, concludendo, a pag. 100, che (…) Il PV4, nella misura in cui mira a contenere la volumetria delle nuove costruzioni realizzabili sui fondi di proprietà dei ricorrenti, può ritenersi una misura coerente pure con le finalità e gli obiettivi posti dal perimetro di rispetto cantonale. Ora, se è vero che le motivazioni addotte dal Consiglio di Stato possono apparire succinte, esse adempiono ai requisiti testé enunciati. Tant'è che i ricorrenti sono stati in misura di contestarle esercitando compiutamente il loro diritto di difesa attraverso un atto di ricorso articolato e circostanziato. Non muta questa conclusione il fatto che il Governo, nella decisione, non abbia menzionato le risultanze del sopralluogo, peraltro stringate (cfr. verbale di udienza del 15 maggio 2014) e in merito alle quali i ricorrenti non hanno formulato particolari osservazioni. Sapere se i motivi della decisione impugnata siano pertinenti e corretti è questione di merito, che viene esaminata in appresso.
4. Procedura di informazione e partecipazione della popolazione
I ricorrenti rimproverano al Comune, come già davanti al Consiglio di Stato, di aver disatteso la procedura di informazione e partecipazione della popolazione per il fatto di non aver predisposto la doppia fase informativa prescritta agli art. 32 e 33 cpv. 3 LALPT, ovvero al momento della fase di studio e successivamente a seguito della proposta d'indirizzo e del relativo esame preliminare da parte del Dipartimento del territorio. Inoltre le considerazioni espresse in proposito dal Governo, secondo cui (…) anche qualora vi fosse stata una violazione del diritto di essere sentiti, la stessa sarebbe sanata mediante la presente procedura (cfr. pag. 98-99 della decisione impugnata), difetterebbero di pertinenza.
4.1. 4.1.1. Secondo l'art. 4 LPT, le autorità incaricate di compiti pianificatori informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni previste dalla legge stessa (cpv. 1). Esse devono inoltre provvedere per un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv. 2). Questi obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale federale, avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia alla loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di una molteplicità di situazioni complesse (RDAF I-1999 pag. 56 segg., 60, con numerosi rinvii). In adempimento di questo mandato legislativo ai Cantoni (cfr. DFGP/UPT, Commento alla legge federale sulla pianificazione del territorio, Berna 1981, n. 5 ad art. 4 LPT), l'art. 5 cpv. 1 LALPT stabiliva che il Cantone e i Comuni dovevano garantire un'adeguata informazione e partecipazione della popolazione nell'ambito della procedura di formazione dei piani previsti dalla legge stessa. Per quanto concerne il piano regolatore, l'art. 32 cpv. 2 LALPT stabiliva che il Municipio informava la popolazione sugli studi intrapresi e sugli obiettivi che intendeva perseguire. Ogni cittadino residente nel Comune e ogni persona o ente che dimostrava un interesse degno di protezione poteva presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno trenta giorni; il Municipio esaminava le osservazioni e le proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT). Il Municipio informava ulteriormente la popolazione sulla proposta di piano, sull'esito dell'esame preliminare e della consultazione pubblica (art. 33 cpv. 3 LALPT). Queste formalità erano esatte per qualsiasi procedura concernente il piano regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (cfr. anche RtiD II-2006 n. 33 consid. 3; RDAT II-2002 n. 34, II-1995 n. 4 consid 3.1). Esse servivano ad assicurare un'effettiva partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, permettendole di formulare tempestivamente proposte che potevano essere adeguatamente vagliate e ponderate prima di eventualmente tradursi in soluzioni concrete. La tempestiva informazione della popolazione, oltre a favorire la condivisione e il consenso attorno alle soluzioni elaborate dal Municipio, serviva anche a prevenire la presentazione di proposte alternative dell'ultima ora, magari improvvisate e incongruenti, in sede di adozione del piano da parte del Legislativo.
4.1.2. Anche la LST prevede il principio dell'informazione e della partecipazione della popolazione (art. 4 e 5 LST). Essa ha tuttavia concentrato in un'unica fase quest'obbligo (art. 26 LST; cfr. anche il messaggio 9 dicembre 2009 [n. 6309] del Consiglio di Stato, in: RVGC 2011-2012, vol. 1 pag. 329 segg., pag. 381 ad art. 26). L'informazione e partecipazione avviene ora di regola (solo) dopo l'esame preliminare del Dipartimento del territorio (art. 26 cpv. 1 LST) e ogni cittadino attivo e ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono presentare osservazioni o proposte pianificatorie all'intenzione del Municipio.
4.1.3. Comunque sia, a prescindere dalle modalità seguite nel singolo caso, l'art. 4 LPT richiede, come esigenza minima, che l'autorità sottoponga i piani ad una consultazione generale e prenda successivamente posizione, ancorché in modo succinto, su obiezioni e suggerimenti formulati nella stessa (cfr. DTF 135 II 286 consid. 4.1 e riferimenti; STF 1C_296/2011 del 18 gennaio 2012 consid. 2.2, pubblicata in RtiD II-2012 n. 58 consid. 2.2).
4.2. 4.2.1. In concreto, il Municipio non ha provveduto a una specifica informazione pubblica ai sensi dell'art. 32 LALPT per la variante in parola. L'Esecutivo comunale ha per contro ossequiato quanto disposto dall'art. 33 LALPT, mettendo in consultazione dal 6 luglio al 4 agosto 2009 la proposta pianificatoria e l'esito dell'esame preliminare svolto dal Dipartimento (cfr. rapporto di pianificazione - aggiornamento ottobre 2011, pag. 16). L'avviso del deposito degli atti indicava esplicitamente la possibilità di formulare osservazioni e proposte all'indirizzo del Municipio. Facoltà a cui hanno fatto capo i ricorrenti, che hanno formulato considerazioni in merito ad un'eventuale perdita di valore delle loro proprietà e all'estensione dei perimetri di rispetto e di valorizzazione, sulle quali l'Esecutivo comunale ha preso posizione (citato rapporto, pag. 22-23).
4.2.2. Nei termini appena descritti la censura sollevata dagli insorgenti si rivela infondata. Innanzitutto, la tematica inerente ai beni culturali non era nuova e, come ricorda il Consiglio di Stato a pag. 10-11 della decisione impugnata, era ben nota alla popolazione perlomeno a partire dal 2005. Infatti:
L'accresciuta sensibilità della popolazione, confortata e rafforzata dall'attenzione mediatica nei confronti della demolizione di una serie di edifici, per lo più ville dell'ultima metà del XIX secolo e dei primi anni del XX secolo, avevano indotto le autorità comunali alla necessità di applicare i disposti della LBC. Nel giro di poco più di un anno erano infatti giunti sui banchi del Consiglio comunale diversi atti volti a proporre la protezione del patrimonio architettonico, storico, artistico e culturale e ad apportare opportuni adattamenti al PR alfine di poterlo conservare e valorizzare. Basta ricordare ad esempio la mozione per la salvaguardia di Villa __________ a __________ (gennaio 2005), l'interpellanza "Inventario dei beni architettonici … da demolire?" (21 gennaio 2006), l'interrogazione "Salviamo Villa __________" (2 marzo 2006) e la mozione per la "Salvaguardia degli edifici di pregio storico, architettonico e artistico" (10 aprile 2006).
Con queste premesse, la decisione del Municipio di soprassedere a un'ulteriore serata informativa preventiva in merito alla variante relativa ai beni culturali appare sostenibile. Ma anche volendo ritenere che le modalità con cui il Municipio ha affrontato la procedura di informazione e partecipazione non rispecchino appieno quanto stabiliva la LALPT, grazie al deposito degli atti avvenuto dopo l'esame preliminare, la popolazione ha comunque potuto indirizzare delle osservazioni in tempo utile al Municipio, il quale ha preso posizione sulle proposte avanzate, sottoponendo in seguito la variante al Legislativo per adozione. È quanto basta per ritenere soddisfatti nella fattispecie i requisiti posti dall'art. 4 LPT (cfr. RtiD II-2006 n. 33 consid. 3.5). La censura deve quindi essere respinta, dando ai ricorrenti comunque atto del fatto che le considerazioni espresse dal Governo in merito alla violazione del diritto di essere sentiti ex art. 29 cpv. 2 Cost. non erano pertinenti.
5. 5.1. La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78 Cost., che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è parimenti protetto dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. b) occorre integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, nonché (lett. d) conservare i siti naturali. I piani regolatori (art. 24 segg. LALPT, dal 1° gennaio 2012, art. 18 segg. LST) disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone protette comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale (lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione (lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette, altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).
5.2. A livello cantonale, oltre all'abrogato decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; BU 1940, 82) e all'istituto del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1 LALPT), la LALPT prevede espressamente, all'art. 28 cpv. 2 lett. h, la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT, il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).
5.3. Nel nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100) che ha abrogato la legge per la protezione dei monumenti storici ed artistici del 15 aprile 1946 (LMS; BU 1946, 43). Questa legge, fondata su una nozione di cultura più aperta e dinamica rispetto a quella tradizionale, fa riferimento non più ai soli valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e permette, di conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che possono anche apparire minori, se misurate con i canoni classici, ma che non per questo sono prive di importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali diverse.
5.3.1. La protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc., così come i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210) come oggetti che possono essere trasferiti senza alternarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto di tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme (come una collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere protetta nella sua globalità (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 4387 del 14 marzo 1995 concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni culturali, Commento agli art. 2-4 del progetto, in: RVGC, sess. ord. prim. 1997, pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto del lavoro dell'uomo: è pertanto il territorio costruito (nuclei, giardini, vie storiche) che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche per la sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr. messaggio cit., cifra 4.2, lett. b; RVGC cit., pag. 1023).
5.3.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
5.3.3. L'art. 19 LBC definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto, preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o frammento della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone insomma che si tratti di beni nei quali la collettività si identifichi e vi riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover essere tramandati alle generazioni a venire (cfr. messaggio cit., Commento all'art. 19 del progetto, RVGC cit., pag. 1032). La legge affida alla commissione dei beni culturali (CBC; art. 45 LBC) il compito di farsi di volta in volta interprete della sensibilità culturale della collettività e di individuare quell'interesse pubblico che giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6, Commento all'art. 45 del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico della protezione deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto salvaguardare un oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio della proprietà sul medesimo bene (Patrizia Cattaneo Beretta, La legge cantonale sulla protezione dei beni culturali, in: RDAT I/2000, pag. 139 segg., n. 4.3.2., pag. 152). Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2 lett. i LALPT; inoltre l'art. 27 cpv. IX lett. d del regolamento della legge dello sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La commissione dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).
5.3.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2). La citata norma concretizza uno dei principi generali alla base della nuova legislazione sulla protezione dei beni culturali, secondo la quale un bene culturale deve essere tutelato nella sua interezza e, per quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche Elsbeth Wiederkehr Schuler, Denkmal- und Ortsbildschutz: die Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher Verwaltungsgerichts, Zurigo 1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in particolare un immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto dalla sua situazione nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel suo insieme non potendosi limitare la protezione, come nel passato, a singoli elementi (una facciata, il portale, una colonna, una finestra). Assume quindi grande importanza la delimitazione del perimetro di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), con funzione analoga alla zona di protezione codificata dalla legislazione previgente (art. 12 dell'abrogata LMS, cfr. messaggio cit., Commento ad art. 22-29, pag. 1037). Tale perimetro di rispetto è delimitato, per gli immobili, nel piano delle zone.
6. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
6.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).
6.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
7. In considerazione della morfologia del comparto, dell'ubicazione delle loro proprietà e della presenza all'interno del perimetro di rispetto cantonale di moderne e voluminose palazzine, i ricorrenti contestano anzitutto la sussistenza di un interesse pubblico all'inclusione dei loro fondi nel perimetro di rispetto cantonale e nel PV4. A loro detta, (…) I beni che si trovano a monte delle proprietà dei ricorrenti possono, infatti, essere tutelati senza l'inserimento dei fondi dei ricorrenti nei perimetri di tutela. Ciò vale in particolare per il perimetro di rispetto cantonale (…). Non avrebbe alcun senso controllare le trasformazioni e le nuove edificazioni che potrebbero sorgere sui fondi dei ricorrenti, giacché la tutela dei beni culturali che si trovano a monte degli stessi è già garantita attraverso la particolare morfologia del terreno di quella zona. Sottolineano di conseguenza, in sede di replica, come un'edificazione sui loro fondi non comprometterebbe la preminenza visiva e volumetrica di Villa La B__________, così come peraltro stabilito da questo Tribunale nella sentenza 52.2015.121/236 del 5 aprile 2017 riguardante le loro proprietà, confermata il 12 ottobre 2017 dal Tribunale federale. Secondo i ricorrenti i vincoli in parola si rivelerebbero inoltre lesivi del principio della proporzionalità, in quanto le attuali norme di PR, in particolare i parametri edificatori previsti per la zona R5 (art. 24 NAPR), garantiscono già un'adeguata tutela delle proprietà e degli edifici posti a nord. Concentrano in seguito le loro critiche sulle disposizioni che regolano il PV4. In proposito si osserva quanto segue.
8. Perimetro di rispetto cantonale per il complesso di Villa La B__________
8.1. Come esposto in narrativa, la variante adottata dal Consiglio comunale riportava nei piani il perimetro di rispetto cantonale relativo a Villa La B__________, comprendente anche i mapp. 20__________ e 21__________, il cui obiettivo viene descritto come segue a pag. 26 della decisione impugnata:
Lo scopo primario del perimetro di rispetto è il controllo degli interventi architettonici e urbanistici nelle immediate adiacenze del bene culturale tutelato, inserito in un comparto tipologicamente caratterizzato da ville e parchi costruiti fra la fine dell'Ottocento e l'inizio del Novecento, sorte lungo il pendio della collina. Più precisamente, l'obiettivo principale è quello di mantenere la preminenza visiva e volumetrica della villa, agendo specialmente sulle sistemazioni delle aree libere (giardini, ecc.) e, di conseguenza, sull'ubicazione e sulle volumetrie di eventuali nuovi edifici, come pure sulla strutturazione architettonica (aperture, tinteggi) degli edifici principali e quelli utilitari esistenti nelle adiacenze.
I ricorrenti non hanno contestato in prima sede l'inclusione dei loro fondi nel perimetro, che, in sede di approvazione della variante, il Consiglio di Stato ha ritenuto necessario estendere, includendovi altri fondi fra cui il mapp. 21__________. In proposito il Governo ha ritenuto a pag. 26 quanto segue:
L'estensione del perimetro di rispetto viene stabilita includendo le zone (edificate e non edificate) direttamente adiacenti o che hanno una relazione spaziale con il bene culturale tutelato. In questo caso, vista la particolare ubicazione dell'edificio protetto, sito in un quartiere caratterizzato da ville e parchi ma anche da palazzine di recente edificazione, per la conservazione del suo significato spaziale si ritiene sufficiente un perimetro che racchiude le aree edificabili immediatamente adiacenti, salvo verso settentrione dove il limite è dato dalla strada comunale.
8.2. Come visto al considerando che precede, i ricorrenti rimettono in discussione l'inclusione di tutte le loro proprietà nel perimetro, ciò che risulta improponibile per i motivi esposti sopra al consid. 1.1. Riconducendo nel limite del possibile le critiche dei ricorrenti al solo mapp. 21__________ si osserva che, alla luce delle motivazioni sopra riportate, la (nuova) delimitazione del perimetro appare coerente e sorretta da motivi pertinenti. Verso sud esso viene ad includere fondi direttamente confinanti con Villa La B__________, fra cui proprio il mapp. 21__________, o proprietà che hanno una relazione spaziale con la stessa, concludendo a meridione l'area posta sotto tutela per rapporto al comparto posto ancora più a sud, caratterizzato da imponenti palazzine di recente edificazione, la cui tipologia, come osservano gli stessi ricorrenti e come in sede di sopralluogo è stato possibile constatare, si differenzia sensibilmente dal comparto dove sono inserite le loro proprietà. Manifestamente, in questo contesto, l'estromissione del tassello formato dal (solo) mapp. 21__________ dal perimetro, così nuovamente definito, risulterebbe incongruente. Non muta questa conclusione l'appellarsi alla sentenza 52.2015.121/236 del 5 aprile 2017 di questo Tribunale, posto che l'impatto sul contesto del progetto autorizzato con licenza edilizia del 27 agosto 2014 era stato esaminato da un altro profilo, ossia per rapporto al suo inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio (art. 104 cpv. 2 LST). Per tutti questi motivi la critica va respinta.
9. Perimetro di valorizzazione PV4
9.1. Come illustrato in narrativa, il PV4 include, oltre ai mapp. 20__________ e 21__________, di proprietà dei ricorrenti, e parte del mapp. 75__________, ossia il tratto di via __________ incluso fra i mapp. 76__________ e 15__________, i mapp. 76__________, 76__________ 15________ e 14__________, su cui sorgono edifici oggetto di protezione a livello locale (L8, L9 e L10) e cantonale (C3: Villa La B__________). Contrariamente a quanto sostengono gli insorgenti, la scelta del Comune di includere nel PV4 anche le loro due proprietà appare giustificata dal profilo dell'interesse pubblico. Infatti, come il sopralluogo ha permesso di appurare, esse appartengono morfologicamente al comparto posto a monte di via __________, di cui costituiscono a valle l'ultimo tassello. Della loro appartenenza morfologica al comparto dove insistono le quattro ville protette e della sussistenza di una forte correlazione spaziale con esse, ne dà peraltro atto l'Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza nazionale, che li include nel perimetro del gruppo edilizio G 0.5 "__________, insieme di ville a disposizione casuale su terreno in pendio, in parte di influsso stilistico toscano, entro ampi giardini elevati sul livello dei percorsi, fine sec. XIX, inizio XX" (cfr. Dipartimento federale dell'Interno [curatore], ISOS Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e Cantone Ticino, vol. 2.2, Luganese, Berna 2006, pag. 282), perimetro che corrisponde, in versione leggermente più estesa verso nord-est, a quello previsto dal Comune. Le finalità che quest'ultimo persegue con l'istituzione del PV4 risultano inoltre perfettamente condivisibili. Le stesse sono illustrate a pag. 15 del Rapporto per l'esame preliminare del Dipartimento del febbraio 2008, che adduce:
° Sottolineare e salvaguardare le caratteristiche ambientali e paesaggistiche tuttora esistenti attorno agli oggetti protetti;
° Favorire il mantenimento di opportuni spazi di rispetto nei confronti degli oggetti protetti;
° Consentire lo sviluppo residenziale all'interno del perimetro, in modo proporzionato rispetto alle caratteristiche morfologiche e ambientali nonché alla tipologia edilizia esistente.
9.2. Tali finalità hanno poi trovato concretizzazione nelle prescrizioni contenute nell'art. 34 lett. e cpv. 2 (lett. f, nella versione emendata dal Governo) NAPR, sia con l'attribuzione di prescrizioni speciali ai quattro oggetti tutelati, sia con la disciplina a cui è stato sottoposto il mapp. 20__________. Quest'ultima mira a garantire uno sfruttamento meno intensivo della proprietà dei ricorrenti rispetto a quanto ammesso in base ai parametri che reggono la zona R5 (cfr. art. 24 NAPR: altezza massima = 16.70 m; indice di sfruttamento = 1; indice di occupazione = 35%; area verde minima = 40% della SEN), finalità questa ancora una volta pienamente giustificata, ritenuto che le ville tutelate, a due e tre piani, sono immerse in ampi spazi verdi (in particolare C3 e L8) e che la villa al mapp. 14__________ (L10) è posta a soli 4 m dal confine con il mapp. 20__________.
9.3. Dato l'interesse pubblico a includere i fondi dei ricorrenti nel PV4 e a sottoporre il mapp. 20__________ a un regime edificatorio particolare, meno intensivo rispetto a quello a cui attualmente soggiace, occorre ora esaminare se la disciplina prevista dalla revisione, che assoggetta il fondo ai parametri della zona R3 (cfr. art. 25 NAPR: altezza massima = 10.50 m; indice di sfruttamento = 0.6; indice di occupazione = 30%), prescrivendo inoltre un obbligo di vegetazione su almeno il 50% della SEF, risulti rispettosa del principio della proporzionalità. In proposito va anzitutto respinta la tesi dei ricorrenti, secondo cui la somma dei due vincoli che gravano i mapp. 20__________ e 21__________ (inclusione nel perimetro di rispetto cantonale e inclusione nel PV4), sarebbe lesiva di questo principio. Infatti i due perimetri perseguono finalità diverse, il primo essendo inteso a salvaguardare Villa La B__________ nel suo contesto spaziale, mentre il secondo a tutelare l'intero comparto, dove sono presenti anche altri beni culturali protetti seppure solo a livello locale. Ad ogni modo, per quanto attiene alla normativa prevista per il mapp. 20__________ va anzitutto rilevato che né gli atti che informano la variante, né il Comune in sede responsiva (sia davanti al Governo che davanti al Tribunale), adducono i motivi alla base della scelta di assegnare al fondo i suddetti parametri. Anche la decisione impugnata è silente in merito. Il Tribunale, confrontato con la carenza di motivazione del vincolo, è così impossibilitato a verificarne la correttezza. Un'adeguata motivazione appare tanto più necessaria se si considera che, da un lato, come già illustrato, il comparto incluso nel PV4 presenta una morfologia in pendio, che mitiga l'impatto sul contesto dell'altezza di un eventuale volume al mapp. 20__________, posto come detto a valle, e dall'altro che la sua assegnazione alla zona R3 non sembra assicurare una soluzione armoniosa dal profilo delle volumetrie per rapporto, ad esempio, all'adiacente mapp. 21__________, che non è stato incluso nel PV4 e rimane inserito in zona R5. Inoltre, come rettamente osservano i ricorrenti, la normativa prevede un parametro, la SEF (superficie edificabile del fondo?), estraneo alla legislazione edilizia e pianificatoria, nonché alle stesse NAPR di Lugano (cfr. art. 5-7). Per questi motivi, su questo punto il ricorso è accolto. Gli atti sono ritornati al Comune affinché proceda all'adozione di una nuova decisione motivata.
10. La tassa di giustizia è posta in capo ai ricorrenti in proporzione al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre sono date le premesse per sollevare l'ente pubblico da tale obbligo (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune, tuttavia, è tenuto a versare le ripetibili agli insorgenti, patrocinati, proporzionalmente al grado di successo dell'impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
Di conseguenza:
1.1. la risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva le prescrizioni speciali assegnate al mapp. 20__________ dall'art. 34 lett. f cpv. 2 (PV4) NAPR;
1.2. gli atti sono ritornati al Comune per l'allestimento di una variante, debitamente motivata, ai sensi del considerando 9.3.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico dei ricorrenti, ai quali va retrocesso l'importo di fr. 1'000.- versato in eccesso quale anticipo spese. Il Comune verserà ai ricorrenti fr. 1'500.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi di ricorso.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera