Incarto n. 90.2015.112
Lugano 22 maggio 2017
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio Campello
statuendo sul ricorso 14 dicembre 2015 di
RI 1
contro
la risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di Capriasca
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario dei mapp. 672, 673 e 675 di Capriasca, sezione Lopagno, situati in zona residenziale estensiva RE secondo il piano regolatore di Lopagno, approvato con risoluzione 3 maggio 1988 (n. 2710) e integrato in seguito da alcune varianti. I fondi sono serviti dalla strada di servizio SS 1b (mapp. 645), che prende inizio dal nucleo di Oggio per poi proseguire verso ovest, oltre il riale che segna il limite della zona edificabile, e concludersi pochi metri dopo con una piazza di giro all'altezza dei mapp. 578 e 662, posti in zona agricola. L'assetto relativo alla strada è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 9 novembre 2004 (n. 4933) concernente alcune varianti del piano regolatore di Capriasca, sezione Lopagno.
B. a. Durante la seduta del 12 marzo 2012 il consiglio comunale di Capriasca ha adottato la revisione del piano regolatore che, a seguito dell'aggregazione intervenuta nel 2001, riunisce in un unico atto le pianificazioni locali degli ex comuni di Cagiallo, Lopagno, Roveredo, Sala (Capriasca), Tesserete e Vaglio. In particolare la strada di servizio in parola, realizzata solo parzialmente, è stata stralciata dal piano del traffico nella sua parte finale. Essa termina dunque prima del riale, senza piazza di giro, all'altezza dei mapp. 582 e 671.
b. Avverso tale ordinamento RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, postulando il mantenimento del vincolo SS 1b nella sua estensione originaria e con la piazza di giro, ritenuta necessaria. Egli ha sottolineato la bontà di tale soluzione, approvata senza riserve dallo stesso Governo con la citata risoluzione 9 novembre 2004.
C. Con risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione. In particolare, rilevando come la strada di servizio in parola si concluda ora in modo coerente sul limite ovest della zona edificabile, il Governo ha ordinato al comune di elaborare una variante per risolvere in modo definitivo l'inversione di marcia lungo il tracciato in discussione, all'interno della zona fabbricabile (cfr. dispositivo n. 2 e p.to 8.3. "Decisioni che richiedono l'adozione di una variante di PR", lett. o, pag. 397, e p.to 6.3.6., pag. 118). Il ricorso di RI 1 è quindi stato accolto limitatamente alla richiesta di realizzare una piazza di giro.
D. Avverso tale risoluzione RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, nella misura in cui accoglie solo parzialmente la sua richiesta. Egli dissente in particolare dall'assunto secondo il quale la soluzione di prevedere l'opera oltre il limite della zona edificabile vada di principio esclusa, contestando, vista la configurazione dei luoghi, la possibilità di realizzare un'adeguata piazza di giro entro i limiti della zona costruibile. Ribadisce che il mantenimento del vincolo precedente sarebbe logico, corrispondente ai moderni criteri pianificatori e alla situazione di fatto della zona.
E. a. Il comune, rappresentato dal municipio, chiede che il ricorso venga accolto e ripristinata la soluzione contemplata nel previgente piano con argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito. La Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, postula la reiezione del gravame.
b. Con la replica e con la duplica le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande.
F. In data 4 aprile 2017 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti. In tale occasione le parti hanno rinunciato a presentare un allegato conclusivo e il comune si è impegnato a produrre la convenzione stipulata con il proprietario del mapp. 582 concernente la realizzazione a titolo provvisorio di una piazzuola di giro su questo fondo. Tale documento è stato in seguito acquisito agli atti con comunicazione alle parti, le quali non hanno formulato osservazioni in merito.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).
1.2. Poiché la controversa revisione del piano regolatore è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto e delle risultanze del sopralluogo, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg. LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3. In concreto il ricorrente pone anzitutto l'accento sul fatto che l'assetto relativo alla strada di servizio SS1b, nella configurazione da lui auspicata, fosse stato approvato dal Consiglio di Stato senza riserve il 9 novembre 2004, ossia pochi anni prima dell'avvio dei lavori di revisione. In merito a tale argomento, riconducibile al principio della stabilità dei piani, si osserva quanto segue.
3.1. La pianificazione del territorio in generale e quella dell'utilizzazione in particolare costituiscono un compito permanente, che deve costantemente tener conto dei cambiamenti delle circostanze e delle conoscenze. Una pianificazione è oggettivamente corretta soltanto se all'occorrenza viene posta in consonanza con la realtà e con le mutate esigenze. Se perde di attualità, perde nel contempo di legittimità (STA 90.2008.2 del 27 dicembre 2012, consid. 4.1.; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 11 ad art. 21). Alla revisione e all'adeguamento costante dei piani d'utilizzazione possono tuttavia contrapporsi interessi pubblici e privati. Dal profilo della sicurezza del diritto, va soprattutto considerato che un piano regolatore, specialmente un piano delle zone può conseguire il suo scopo solo se presenta una certa stabilità (DTF 123 I 182 seg.). Deve quindi poter essere modificato solo per importanti motivi, di fronte a situazioni nuove, che per ragioni serie ne impongono un riesame. Diversamente, la stabilità delle relazioni giuridiche verrebbe a soffrirne. Pur non potendo far valere un diritto all'immutabilità del piano, il principio dell'affidamento consente ai privati di avere certe aspettative di stabilità. Attraverso l'art. 21 cpv. 2 LPT, il diritto federale esige pertanto che il riesame dei piani d'utilizzazione sia reso necessario da un notevole cambiamento delle circostanze. La situazione, di fatto o di diritto, è da considerarsi cambiata in modo notevole, allorché, secondo l'esperienza generale, si può presumere che avrebbe indotto il legislatore ad operare altre scelte qualora gli fosse stata nota al momento dell'adozione del piano (DTF 109 Ia 113; RDAT II-1995, n. 35). Per giustificare il riesame del piano non basta però che le contingenze determinanti si siano modificate in misura rilevante. Occorre, in effetti, anche che l'adattamento sia reso necessario dall'importanza del cambiamento delle medesime. L'interesse pubblico all'adeguamento del piano deve prevalere sul contrapposto interesse alla sicurezza del diritto ed alla stabilità delle scelte operate. In quest'ambito va tenuto presente che quanto più recente è il piano, tanto maggiore è la presunzione di stabilità. Di rilievo nel quadro della ponderazione degli interessi contrapposti sono pure i motivi addotti per rivedere il piano, le conseguenze che la modifica comporta per i proprietari interessati, le caratteristiche del piano da riesaminare e l'importanza dell'adattamento che deve esservi apportato (DTF 132 II 408 consid. 4.2, 131 II 728 consid. 2.4; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 20 ad art. 21).
3.2. In vigenza della LALPT, il diritto cantonale prevedeva la verifica del piano regolatore, di regola, ogni dieci anni (art. 41 cpv. 1 LALPT, termine ripreso anche dall'art. 33 cpv. 1 LST); esso poteva essere modificato o integrato in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esigeva (art. 41 cpv. 2 LALPT). A ogni modo, tale regolamentazione trovava i suoi limiti nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il quale la modificazione di un piano regolatore può avvenire solamente a condizione che le circostanze siano cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri determinanti della pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e che un adattamento del piano di utilizzazione si renda necessario (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono: RtiD I-2008 n. 51 consid. 3.1 con rinvii; RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii).
4. 4.1. In concreto i fondi del ricorrente, inedificati, sono situati nella zona residenziale estensiva RE che si sviluppa a sud-ovest del nucleo di Oggio. Come esposto in narrativa, la zona è urbanizzata dalla strada di servizio SS 1b che, secondo quanto approvato dal Governo con risoluzione 9 novembre 2004 (n. 4933), si conclude con una piazza di giro posta in zona agricola, pochi metri dopo il riale che segna il limite della zona edificabile, all'altezza dei mapp. 578 e 662. Tale pianificazione trova corrispondenza nell'assetto fondiario che interessa la zona: la strada con la relativa piazza di giro formano il mapp. 645, di complessivi 600 mq, appartenente al comune, il quale si era riservato il sedime nell'ambito dalla procedura di raggruppamento terreni avviata nel 1997 proprio per realizzare l'opera di urbanizzazione sulla base di un progetto esecutivo elaborato da uno studio di ingegneria.
4.2. Per quanto attiene alla soluzione avversata da RI 1, si osserva che già un anno e mezzo dopo l'approvazione governativa del 9 novembre 2004, e più precisamente il 20 aprile 2006, il municipio ha inviato il progetto di revisione del piano regolatore al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare. Quest'ultimo si è espresso in merito l'11 luglio 2006. Come esposto in narrativa, la revisione è poi stata adottata dal consiglio comunale il 12 marzo 2012 e prevede la conclusione della strada SS 1b poco prima del riale, all'altezza dei mapp. 582 e 671, senza alcuna piazza di giro. Gli atti informanti la revisione, rispettivamente il Rapporto di pianificazione giugno 2010, sono silenti in merito ai motivi giustificanti tale soluzione, di modo che non è dato di sapere in cosa consista l'importante mutamento delle circostanze che ha reso necessario un riesame del piano a soli sette anni e mezzo dalla sua approvazione. Riesame che, fatta astrazione per l'evidente ricerca di un disegno coerente della strada, che la ponga all'interno della zona edificabile, riguarda un aspetto marginale del piano viario, sovverte l'assetto pianificatorio precedente nonché le procedure e gli studi intrapresi per implementarlo, e tradisce le legittime aspettative dei proprietari a poter disporre di un'opera di urbanizzazione rispondente ai correnti criteri di pianificazione stradale e quindi munita di piazza di giro (cfr. Manuale per la redazione dei piani del traffico, consultabile all'indirizzo: <http://www4.ti.ch/fileadmin/ DT/direttive/DT_DSTM_SST/traffico/manuale_piani_traffico.pdf>). Di conseguenza, in assenza di importanti motivi, non desumibili dagli atti, già il principio della stabilità dei piani si sarebbe opposto alla soluzione adottata dal consiglio comunale. Lo riconosce, ora, lo stesso ente pianificatorio, chiedendo di accogliere l'impugnativa.
4.3. Il Consiglio di Stato, dal canto suo, a undici anni di distanza dall'approvazione incondizionata dell'assetto oggetto di revisione, non ha valutato la problematica sollevata dal ricorrente, facendo completamente astrazione dalla pianificazione precedente e dalle procedure che l'avevano anticipata e abrogandola (cfr. dispositivo n. 1.2). Rilevando come la strada di servizio in parola si concluda ora in modo coerente sul limite ovest della zona edificabile, esso ne ha tuttavia constatato l'incompletezza, ordinando al comune di elaborare una variante per risolvere in modo definitivo, all'interno della zona edificabile, l'inversione di marcia lungo il tracciato in discussione. Senonché, così disponendo, il Governo non si è avveduto del fatto che l'avversata pianificazione appariva quanto meno dubbia dal profilo del principio della stabilità dei piani, rispettivamente che alla ricerca di un disegno coerente dell'opera si contrapponevano tutti gli elementi descritti nel considerando che precede, che non erano stati minimamente ponderati. Di conseguenza l'Esecutivo cantonale avrebbe dovuto negare puramente e semplicemente l'approvazione della soluzione contemplata dalla revisione, mantenendo su questo aspetto in vigore il piano regolatore precedente.
5. 5.1. Per tutti questi motivi, il ricorso dev'essere accolto e la risoluzione impugnata annullata nella misura in cui approva la strada SS 1b, imponendo al comune l'elaborazione di una variante riguardante l'inversione di marcia.
5.2. Non si preleva la tassa di giustizia (art. 47 LPAmm), posto che il comune dev'esserne mandato esente in applicazione dell'art. 47 cpv. 6 LPAmm. Non si assegnano ripetibili al ricorrente, non patrocinato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva la strada SS 1b, imponendo al comune l'elaborazione di una variante riguardante l'inversione di marcia;
1.2. la decisione 12 marzo 2012 del consiglio comunale è annullata nella misura in cui stralcia dal piano del traffico la strada SS 1b nella sua parte finale, facendola terminare all'altezza dei mapp. 582 e 671;
1.3. è mantenuta in vigore la pianificazione della strada SS 1b approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione 9 novembre 2004 (n. 4933).
2. Non si preleva tassa di giustizia. A RI 1 deve dunque essere retrocesso l'importo di fr. 2'000.-, versato quale anticipo delle spese processuali.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere