Incarto n. 90.2015.107
Lugano 12 maggio 2017
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio Campello
statuendo sul ricorso 14 dicembre 2015 di
RI 1
contro
la risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di Capriasca;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario del mapp. 243 di Capriasca, sezione Lopagno, di 3'309 mq, situato in località "Ca dár Bosch" a ridosso della collina posta ad est del nucleo di Lopagno. Salvo per l'area boschiva, che ricopre circa 1/4 della particella, il fondo è attribuito alla zona residenziale estensiva (RE) secondo il piano regolatore di Lopagno, approvato con risoluzione 3 maggio 1988 (n. 2710) e integrato in seguito da alcune varianti.
B. a. Durante la seduta del 12 marzo 2012 il consiglio comunale di Capriasca ha adottato la revisione del piano regolatore che, a seguito dell'aggregazione intervenuta nel 2001, riunisce in un unico atto le pianificazioni locali degli ex comuni di Cagiallo, Lopagno, Roveredo, Sala (Capriasca), Tesserete e Vaglio. In particolare, per quanto attiene al fondo in parola, la revisione ha confermato il precedente azzonamento, apponendo tuttavia su circa 1/3 della superficie attribuita alla zona fabbricabile e, parzialmente, sul limitrofo mapp. 249 un vincolo di non edificazione a salvaguardia della sommità della collina.
b. Avverso tale vincolo RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento. Ritenendolo eccessivamente penalizzante, egli ne ha chiesto la sostituzione con una misura meno incisiva, quale ad esempio un vincolo di limitazione d'altezza delle costruzioni.
C. Con risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione, respingendo il ricorso in parola. Considerando che l'esigenza di non consentire l'edificazione sulla sommità della collina fosse giustificata dal fatto che la stessa rappresenta un "(…) elemento emergente nel territorio che lo rende un fatto unico, con relazioni spaziali importanti ed estese (…)", il Governo ha ritenuto che un'eventuale limitazione d'altezza non costituisse una valida alternativa alla necessità di mantenere libera l'area.
D. Avverso tale risoluzione RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento nella misura in cui respinge il suo ricorso. Egli ripropone in sostanza, approfondendole, le censure sollevate senza successo in prima sede, chiedendo in via principale lo stralcio del vincolo e in via subordinata il rinvio degli atti al comune per definire una limitazione d'altezza.
E. a. Il comune postula la reiezione della richiesta principale mentre aderisce a quella formulata in via subordinata. La Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, chiede la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
b. Con la replica e con la duplica le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande.
F. In data 4 aprile 2017 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti. In tale occasione le parti hanno rinunciato a presentare un allegato conclusivo.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).
1.2. Poiché la controversa revisione del piano regolatore è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto e delle risultanze del sopralluogo, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg. LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3. L'art. 1 cpv. 2 lett. a e l'art. 3 cpv. 2 LPT stabiliscono che Confederazione, Cantoni e comuni, in qualità di autorità preposte alla pianificazione, devono provvedere affinché il paesaggio venga rispettato e protetto. L'art. 17 cpv. 1 lett. c LPT prevede espressamente che i siti caratteristici, i luoghi storici e i monumenti naturali e culturali devono venir assegnati alle zone protette. A livello cantonale, oltre all'istituto del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1 LALPT), la LALPT prevede espressamente all'art. 28 cpv. 2 lett. h la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio (cpv. 2 lett. d).
4. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
5. In concreto il ricorrente non contesta la sussistenza di una sufficiente base legale, soggiacente al vincolo in parola, come visto sopra in casu data, né tanto meno l'interesse pubblico a proteggere la sommità della collina che fa da sfondo al nucleo di Lopagno, mantenendola libera da costruzioni. Egli concentra le sue critiche sulla proporzionalità del vincolo di inedificabilità, che inciderebbe in modo eccessivo sulla sua proprietà, proponendo in alternativa una limitazione d'altezza. In proposito si considera quanto segue.
5.1. Il fondo del ricorrente è posto al margine della campagna sottostante il nucleo di Lopagno, caratterizzata da frutteti, vigneti e orti privati, il cui pregio paesaggistico ha indotto il comune, in sede di revisione, a porla sotto tutela tramite l'istituzione di una zona di protezione del paesaggio ZPP1 - Campagne agricole tradizionali (cfr. piano del paesaggio, scala 1:2'500). Il versante occidentale della collina, libero da costruzioni, ricade in questa zona. Solo alla sua base, verso sud, e sul versante est si sviluppa la zona edificabile, che include anche il fondo del ricorrente. Provenendo da Tesserete in direzione Lopagno, la zona fabbricabile risulta quasi interamente nascosta, mentre emerge nel territorio la collina, che fa da contrappunto al nucleo di Lopagno. Come rettamente osserva il Consiglio di Stato essa costituisce un elemento emergente e qualificante del territorio.
5.2. A tutela della sua sommità il comune ha previsto ai mapp. 243 e 249, edificati e rivolti a oriente, il vincolo contestato, retto dall'art. 22 delle norme particolari d'attuazione del piano regolatore (in seguito: NAPR particolari), che prevede fra l'altro al cpv. 3 la possibilità di computare l'area colpita dal vincolo nel calcolo degli indici. Ora, come il sopralluogo ha permesso di appurare, anzitutto il fondo del ricorrente si situa in un contesto completamente diverso, dal profilo morfologico e funzionale, rispetto al versante della collina rivolto verso Lopagno, da cui ne risulta occultato. Inoltre, come si può evincere anche dalla mappa corografica consultabile all'indirizzo: <http://www.sitmap.ti.ch/index.php?ct=mu95>, il confine superiore del fondo, che presenta un andamento fortemente scosceso, non coincide con la sommità pianeggiante della collina ma è arretrato di una decina di metri dal pianoro e posto a un livello inferiore di ca. 4.00 m. Alla luce di queste circostanze bisogna ritenere che il vincolo in parola, che colpisce per ca. 700 mq la parte superiore, libera da bosco, del mapp. 243, sottostante la sommità della collina, risulta sproporzionato rispetto alla finalità di tutela perseguita, condizionando eccessivamente le possibilità di sfruttamento del fondo, ritenuta peraltro la presenza di superficie boscata, che richiama il rispetto di una distanza minima di 10.00 m per nuove costruzioni (cfr. art. 6 cpv. 1 legge cantonale sulle foreste del 21 aprile 1998; LCFo; RL 8.4.1.1). Va inoltre rilevato che la possibilità di computare nel calcolo degli indici la superficie colpita dal vincolo (cfr. art. 22 cpv. 3 NAPR particolari) non stempera l'incidenza della misura sulla proprietà del ricorrente, poiché comporterebbe una concentrazione dell'edificazione nella parte bassa del fondo, già costruita, con conseguente difficoltà nel collocare eventuali nuovi volumi. Come rettamente osserva il ricorrente, al fine di tutelare la sommità della collina sono ipotizzabili misure meno incisive, quali ad esempio una limitazione d'altezza. Lo riconosce anche l'ente pianificante, in sede di risposta. Per questi motivi il ricorso va accolto e il vincolo annullato in quanto lesivo del principio della proporzionalità. Gli atti vengono ritornati al comune, affinché, tramite l'elaborazione di una variante, preveda al mapp. 243 una misura meno incisiva a tutela della sommità della collina che fa da contorno al nucleo di Lopagno.
6. Il ricorso deve quindi essere accolto. Non si preleva la tassa di giustizia a carico del comune (art. 47 cpv. 6 LPAmm). In assenza di parti vittoriose patrocinate, non si assegnano ripetibili.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva il vincolo di inedificabilità al mapp. 243 di Capriasca, sezione Lopagno;
1.2. gli atti vengono ritornati al comune per l'elaborazione di una variante secondo quanto indicato al consid. 5.2. del presente giudizio.
2. Non si preleva tassa di giustizia. Al ricorrente viene retrocesso l'importo di fr. 2'000.- versato quale anticipo delle spese processuali.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere