Incarto n. 90.2014.7
Lugano 9 dicembre 2015
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 17 febbraio 2014 di
RI 1 RI 2 patrocinati da: PR 1
contro
la risoluzione 11 dicembre 2013 (n. 6539), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di Brusino Arsizio;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 e RI 2 sono comproprietari del mapp. 464 di Brusino Arsizio, posto sulla riva del Ceresio, in località San Giorgio. Di complessivi 2051 mq, di cui 1745 inedificati, il fondo ospita il Ristorante Chalet San Giorgio.
B. Il 12 gennaio 2012 il consiglio comunale di Brusino Arsizio ha adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, esso ha assegnato il mapp. 464 alla zona residenziale a lago RL, cui si sovrappone quella di protezione della riva, gravandolo inoltre da linee di arretramento di 5.00 m dal demanio e dall'area pubblica. L'art. 21 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) specifica che la distanza dalla riva del lago dev'essere rispettata per qualsiasi intervento (edifici, impianti, muri di sostegno e di cinta, sistemazione del terreno che modifichi in misura sostanziale la struttura naturale della riva).
C. Con risoluzione 11 dicembre 2013 (n. 6539) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore. Esso ha quindi approvato la zona RL (ris. gov., pag. 32). Il Governo, tuttavia, ha negato la sanzione alla linea di arretramento dal lago in corrispondenza del mapp. 464, in applicazione della legislazione federale concernente lo spazio riservato alle acque stagnanti, in quanto non si tratta di una zona densamente edificata. Per quanto riguarda la zona RL più in generale, l'Esecutivo cantonale ha dunque approvato la distanza dalla riva del lago di 5.00 m unicamente nella tratta tra il mapp. 771 e il mapp. 215, nonché tra il mapp. 389 e il mapp. 319. Per il resto esso ha ordinato al comune di elaborare una variante che determini lo spazio riservato alle acque stagnanti, in attesa della quale valgono le specifiche disposizioni transitorie (per quanto precede: ris. gov., pag. 16 segg. e allegati 2a e 2b).
D. Contro la decisione appena descritta, RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e la conferma della pianificazione adottata dal comune. In particolare domandano lo stralcio della fascia di spazio riservata alle acque posta a titolo transitorio dal Governo a carico del comparto in cui è inserito il loro fondo, che ritengono densamente edificato.
E. La Sezione dello sviluppo territoriale chiede la conferma della decisione impugnata, mentre il municipio postula l'accoglimento del ricorso.
F. Il 4 marzo 2015 il giudice delegato ha tenuto un'udienza, cui ha fatto seguito una visita dei luoghi, in occasione della quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite agli atti. Le parti hanno confermato le loro allegazioni e domande, rinunciando al contempo a presentare delle conclusioni.
Considerato, in diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso discendono dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1). La legittimazione attiva degli insorgenti è certa (art. 30 cpv. 2 lett. c Lst).
1.2. Essendo la revisione in esame stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 Lst).
2.2.1. Secondo l'art. 36a cpv. 1 della legge federale sulla protezione delle acque del 24 gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20; versione in vigore dal 1° gennaio 2011; BU 2010 4285), previa consultazione degli ambienti interessati, i Cantoni determinano lo spazio necessario alle acque superficiali affinché siano garantite le funzioni naturali delle acque (lett. a), la protezione contro le piene (lett. b) e l'utilizzazione delle acque (lett. c). Il Consiglio federale, prosegue la norma (cpv. 2), disciplina i dettagli. Da ultimo, i Cantoni provvedono affinché lo spazio riservato alle acque sia preso in considerazione nei piani direttori e di utilizzazione e sia sistemato e sfruttato in modo estensivo (cpv. 4).
2.2. L'art. 41b dell'ordinanza sulla protezione delle acque del 28 ottobre 1998 (OPAc; RS 814.201), riferito alle acque stagnanti, stabilisce che lo spazio a esse riservato dev'essere largo almeno 15.00 m dalla linea di sponda (cpv. 1). Questa larghezza dev'essere aumentata quando ciò fosse necessario per uno dei motivi stabiliti all'art. 41b cpv. 2 OPAc. Nelle zone densamente edificate l'art. 41b cpv. 3 OPAc permette invece di adeguare alla situazione di edificazione la larghezza dello spazio riservato, purché sia garantita la protezione contro le piene. Scopo della norma è quello di permettere lo sviluppo centripeto degli insediamenti e di colmare le lacune edificatorie, laddove comunque lo spazio riservato alle acque non può adempiere, nemmeno a lungo termine, le proprie funzioni naturali (Uffici federali dello sviluppo territoriale ARE e dell'ambiente UFAM, Gewässerraum im Siedlungsgebiet, Berna 2013, pag. 3). Secondo le disposizioni transitorie della modifica del 4 maggio 2011 dell'OPAc, i Cantoni determinano entro il 31 dicembre 2018 lo spazio riservato alle acque conformemente agli art. 41a e 41b (cpv. 1). Finché esso non è determinato, per quanto riguarda le acque stagnanti con una superficie superiore a 0.5 ettari, si applicano per una fascia larga 20.0 m le prescrizioni per gli impianti di cui all'art. 41c OPAc (sistemazione e sfruttamento estensivi dello spazio riservato alle acque)
3.3.1. A livello cantonale la scheda P6 del piano direttore pone quale indirizzo (2.1.c) quello di assicurare spazio sufficiente ai corsi d'acqua allo scopo di:
- contenere i deflussi di piena e limitare le erosioni spondali laddove la protezione dell'uomo e dei beni importanti lo esige;
- promuovere la biodiversità;
- offrire possibilità di svago e di riposo.
Quale misura viene individuata quella d'inserire il concetto di spazio di pertinenza del corso d'acqua come principio basilare della pianificazione territoriale (determinazione di adeguate linee d'arretramento per l'insediamento, le costruzioni e gli impianti; 3.1.d). I comuni devono in generale concorrere nel quadro dei compiti a loro assegnati al rispetto degli indirizzi e degli obiettivi citati (4.2); la verifica dell'adozione di adeguate misure pianificatorie è demandata alla Sezione dello sviluppo territoriale (SST), in collaborazione con la Sezione della protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS) e dell'Ufficio dei corsi d'acqua (UCA; 4.1.c).
3.2. In linea con gli intendimenti della pianificazione direttrice, l'art. 28 cpv. 2 LALPT prevede che le rappresentazioni grafiche fissino, tra l'altro, i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico culturale o della vista panoramica (lett. h) e le zone che, secondo l'esperienza comune o gli accertamenti tecnici, non offrono sufficienti garanzie di salubrità o di stabilità o che sono soggette a immissione eccessive o a pericoli naturali, segnatamente ad alluvionamenti o inondazioni (lett. l).
4.Gli insorgenti contestano la decisione del Governo che non ha approvato la linea di arretramento di 5.00 m dal demanio, per cui a titolo transitorio vige una fascia larga 20.00 m quale spazio riservato alle acque. Essi sostengono che il loro fondo sia situato in una zona densamente edificata: quasi tutti i terreni siti dopo il nucleo a valle della strada che si congiunge colla circonvallazione sarebbero costruiti, eccezion fatta per le superfici adibite ad attrezzature pubbliche. Ne discende che lo spazio riservato alle acque dev'essere adeguato alla situazione di edificazione e, ritenuto che per il loro fondo è garantita la protezione contro le piene e che non vi è spazio fruibile per interessi pubblici, la pianificazione adottata dal comune avrebbe dovuto essere approvata.
4.1. Determinante per l'esito della vertenza è la nozione di zona densamente edificata. Il Tribunale federale ha già avuto modo di esprimersi in merito allo spazio riservato alle acque lacustri, considerando che l'attenzione deve di principio essere rivolta ai terreni lungo le rive, senza soffermarsi sulla singola particella o quelle direttamente confinanti, ma mantenendo sempre una visione d'insieme, con uno sguardo alla struttura edilizia del territorio comunale. Occorre pertanto considerare la posizione del fondo interessato, segnatamente se è periferica o all'interno dell'insediamento principale. In quest'ultimo caso, non è necessario un interesse alla densificazione del comparto; lo sfruttamento estensivo, che di regola connota le rive dei laghi, non impedisce, infatti, di ammettere che sia adempiuto il concetto di zona densamente edificata. Rilevante in questo senso è lo stato di cementificazione della riva (ad es. con muri) e la massiccia presenza d'impianti per natanti o balneari, che - vista dal lago - la fa apparire densamente costruita e ne limita il potenziale di rivalorizzazione dal profilo ecologico. L'Alta corte ha comunque sottolineato che quest'ultimo criterio - da solo - non può essere decisivo (cfr. DTF 140 II 437 consid. 5.4; cfr. inoltre Reto Schmid, annotazione in calce alla citata sentenza in: URP 6/2014, pag. 582 segg., 584; Peter Hänni/Tamara Iseli, Bauen im geschützten Gewässerraum: Erste Urteile, in: BR 2015 pag. 82 segg., pag. 88). Una pianificazione appropriata richiede un perimetro di osservazione sufficientemente esteso, che coincide di regola con il territorio comunale, perlomeno in comuni piccoli (STA 52.2013.302 del 30 settembre 2015 consid. 2.4.1. con riferimenti). II concetto di "zona densamente edificata" contemplato dalla OPAc e quello di "terreni già edificati in larga misura" usato dalla LPT devono in ogni caso essere tenuti distinti. Il primo, infatti, si riferisce unicamente al territorio a contatto con le acque; il secondo, invece, si focalizza sull'insieme dell'abitato (ARE/UFAM, Gewässerraum im Siedlungsgebiet, op. cit., pag. 4).
4.2. In concreto, il comune ha tracciato sul piano delle zone il limite del demanio fondandosi su quello fissato per il Lago Ceresio alla quota di 271.20 m.s.m. dagli art. 4 cpv. 2 della legge sul demanio pubblico del 18 marzo 1986 (LDP; RL 9.4.1.1 e 2 cpv. 1 del regolamento sul demanio pubblico del 30 agosto 1994; RDP; RL 9.4.1.1.1). Questo limite è stato tenuto in considerazione per fissare quello delle zone edificabili lungo la riva lacuale e, inoltre, è stato utilizzato per definire la distanza minima dal lago per le costruzioni, come visto di 5.00 m (per tutto quanto precede, cfr. Rapporto di pianificazione, pag. 61). Per comprendere l'origine di questa distanza, occorre riferirsi al rapporto 30 settembre 2009 dunque prima dell'entrata in vigore del nuovo diritto - del Dipartimento del territorio che, esaminando preliminarmente il piano, ha indicato la necessità di fissare la distanza minima dal lago in 5.00 m (rapporto citato, pag. 14).
4.3. Rilevato come la demarcazione del confine del demanio esulasse dalla procedura di approvazione del piano regolatore e dalle sue competenza, il Consiglio di Stato non ha approvato la linea del demanio adottata dal comune, ritenendo invece determinante il confine tra Stato e privato riportato nella misurazione ufficiale in vigore. Di conseguenza, il Governo ha determinato in corrispondenza del limite dei fondi sia la zona edificabile, sia tutti i vincoli a essa associati, adeguando quindi anche la superficie demaniale e uniformandola allo stato di proprietà (ris. gov., pag. 17). Per quanto riguarda più specificatamente la distanza dalla riva del lago, richiamata la legislazione vigente il Consiglio di Stato ha approvato la distanza di 5.00 m unicamente in corrispondenza delle due citata fasce ripuarie poste prima e dopo il nucleo del paese (mapp. 319 - 389; mapp. 215 - 771). Approvazione che è invece stata negata per il settore a lago che si sviluppa prima del mapp. 319, in direzione della dogana, cui appartiene il mapp. 464 dei ricorrenti.
4.4. Tanto gli atti del piano regolatore, quanto la decisione impugnata non motivano particolarmente le rispettive scelte. Il comune sembra aver pedissequamente seguito l'indicazione fornita dal Dipartimento, fondata sul previgente diritto, senza compiere una valutazione della situazione di fatto. Dal canto suo, il Consiglio di Stato enuncia una serie di criteri per la definizione della zona densamente edificata, salvo poi concludere quasi apoditticamente che essa è data solo per le due citate tratte perché "vi è una sufficiente compattazione del tessuto edilizio", senza soffermarsi sui criteri indicati in precedenza (supra, 4.1.). Tutto ciò non permette al Tribunale di verificare la correttezza della pianificazione impugnata, giacché essa risulta insufficientemente motivata. Nulla muta il fatto che sia i ricorrenti, sia il Governo abbiano versato all'incarto le istantanee prese da lago delle rive interessate. Non spetta infatti al Tribunale - che non è autorità di pianificazione - compiere per la prima volta una simile valutazione. In definitiva, seppure per motivi diversi, è a ragione che il Consiglio di Stato non ha approvato la linea di arretramento in parola e chiesto al comune di elaborare una variante. Quest'ultimo, se intende riproporre una distanza ridotta dalle acque stagnanti, dovrà motivare la sua scelta alla luce dei criteri enunciati nel presente giudizio.
4.5. In esito a quanto espresso, allo stadio attuale lo spazio riservato alle acque nel comparto divisato non è determinato. Trova pertanto applicazione quanto stabilito dalle disposizioni transitorie della modifica del 4 maggio 2011 dell'OPAc.
5. Visto quanto precede, il ricorso è respinto. La tassa di giustizia è posta a carico degli insorgenti, soccombenti (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181). Non si assegnano ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico degli insorgenti, in solido. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario