Incarto n. 90.2014.3
Lugano 9 marzo 2015
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Giovan Maria Tattarletti, Marco Lucchini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 16 gennaio 2013 (recte 2014) di
RI 1 RI 2 patrocinate da: PR 1
contro
la risoluzione 17 dicembre 2013 (n. 6758), con cui Consiglio di Stato ha approvato la variante relativa alla zona residenziale commerciale RC e alla zona residenziale semiestensiva RSE del piano regolatore del comune di Gordola;
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1 e RI 2 sono comproprietarie del mapp. 429 di Gordola. Esse dichiarano inoltre di essere proprietarie del mapp. 2957, che risulta tuttavia intestato a __________.
b. Il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 27 febbraio 1996 (n. 817) assegna i citati fondi alla zona residenziale semi estensiva RSE, per la quale valgono le seguenti prescrizioni (art. 25 cpv. 2 norme di attuazione del piano regolatore; NAPR):
a) altezza massima degli edifici · al filo superiore del cornicione di gronda o del parapetto m 12.00 · al colmo del tetto o della copertura m 14.00 b) distanza dai confini m 4.00 c) indice di occupazione massimo 35%.
c. Con risoluzione 28 gennaio 2003 (n. 393) il Consiglio di Stato ha approvato una variante relativa all'art 25 cpv. 2 lett. b, che ha assunto il seguente tenore:
b) distanza dai confini m 4.00 la distanza dai confini deve essere uguale a metà dell'altezza dell'edificio, ritenuto un minimo di m 3.00.
B. a. Nella seduta 13 marzo 2012 il consiglio comunale di Gordola ha adottato una variante che interessa la zona residenziale-com-merciale RC e quella RSE. Per quanto riguarda quest'ultima, il legislativo comunale ha modificato l'art. 25 cpv. 2 NAPR nei seguenti termini:
a) altezza massima degli edifici · al filo superiore del cornicione di gronda o del parapetto m 12.00 9.00 · al colmo del tetto o della copertura m 14.00 11.00
b) la distanza dai confini deve essere uguale a metà dell'altezza dell'edificio, ritenuto un minimo di m 3.00
c) indice di occupazione massimo 35% d) indice di sfruttamento massimo: 0.9.
b. Con ricorso 28 agosto 2012 RI 1 e RI 2 sono insorte davanti al Consiglio di Stato, domandando l'annullamento della deliberazione d'approvazione della variante da parte del consiglio comunale. Esse hanno invocato una lesione del principio della stabilità dei piani e della garanzia della proprietà.
c. Con risoluzione 17 dicembre 2013 (n. 6758) il Consiglio di Stato ha approvato la variante e, nel contempo, ha respinto il ricorso di RI 1 e RI 2 (ris. cit., pag. 19 segg.), ritenendo le censure sollevate prive di fondamento.
C. Con ricorso 16 gennaio 2013 (recte 2014), assistito da una replica, le già ricorrenti in prima istanza insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la decisione appena descritta. Esse chiedono che questa sia riformata nel senso che sia annullata la deliberazione di approvazione della variante da parte del consiglio comunale. In via subordinata, le insorgenti domandano che la risoluzione impugnata sia annullata e gli atti retrocessi al Governo, per nuova decisione. Le ricorrenti ripresentano le censure sollevate in prima istanza.
D. Il municipio di Gordola e la Sezione dello sviluppo territoriale resistono al ricorso con argomenti che, ove necessario, saranno discussi qui appresso.
Considerato, in diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1). Certa la legittimazione attiva delle insorgenti, già ricorrenti davanti al Consiglio di Stato cui hanno posto la medesima domanda avanzata davanti al Tribunale (art. 30 cpv. 2 lett. b Lst). Il ricorso, tempestivo (art. 30 cpv. 1 LSt), può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181, applicabile alla fattispecie in virtù dell'art. 113 cpv. 2 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). In particolare, non è necessario esperire la visita dei luoghi - peraltro nemmeno sollecitata dalle parti - i quali sono inoltre sufficientemente noti al Tribunale.
1.2. Poiché la procedura relativa alla controversa variante è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 Lst).
2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.Le ricorrenti invocano innanzitutto una disattenzione del principio della stabilità dei piani. Esse sostengono che non vi siano stati importanti cambiamenti delle circostanze rispetto al momento dell'approvazione del piano regolatore, avvenuta il 27 febbraio 1996, che possano giustificare una sua modifica. In particolare, la problematica relativa al sovradimensionamento della zona edificabile era già conosciuta ed è stata presa in considerazione a quel momento.
3.1. 3.1.1. L'adozione di un piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con l'utilizzazione del suolo, e non può avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi sia stata un'evoluzione della situazione di fatto o giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che è sottoposto a verifica e modificazione potrebbe teoricamente portare a un suo adattamento periodico frequente. Cionondimeno questo strumento, al fine di adempiere gli scopi per i quali è stato introdotto, deve beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento notevole delle circostanze può giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento del piano di utilizzazione. Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.
3.1.2. Se un piano regolatore è stato adottato già in vigenza della LPT, vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà che impone ai proprietari interessati siano valide. Per contro, i piani di utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano, reputato conforme ai dettami della LPT, è recente, più è dato ai singoli proprietari di contare sulla sua stabilità e più difficilmente la citata presunzione della sua validità sarà contestabile.
3.1.3. In vigenza della LALPT, il diritto cantonale prevedeva la verifica del piano regolatore, di regola, ogni dieci anni (art. 41 cpv. 1 LALPT, termine ripreso anche dall'art. 33 cpv. 1 Lst); esso poteva essere modificato o integrato in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esigeva (art. 41 cpv. 2 LALPT). A ogni modo, tale regolamentazione trovava i suoi limiti nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il quale la modificazione di un piano regolatore può avvenire solamente a condizione che le circostanze siano cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri determinanti della pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e che un adattamento del piano di utilizzazione si renda necessario (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono: RtiD I-2008 n. 51 consid. 3.1 con rinvii; RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii).
3.2. 3.2.1. In concreto, il piano regolatore di Gordola è stato adottato in vigenza della LPT (supra, A.b.). Le scelte pianificatorie operate da questo strumento sono, pertanto, presunte valide (cfr. supra, 3.1.2.) e, di conseguenza, i proprietari possono, in linea di principio, contare sulla loro stabilità.
3.2.2. Il diritto pianificatorio cantonale prescrive comunque che i piani sono sottoposti a verifica di regola ogni dieci anni (art. 41 cpv. 1 LALPT; art. 33 cpv. 1 Lst). Inoltre, le zone fabbricabili sono predisposte, in principio, per coprire il fabbisogno di quindici anni (art. 15 lett. b LPT testo in vigore sino al 30 aprile 2014, dal 1° maggio 2014 art. 15 cpv. 1 LPT). Quando una revisione del piano si avvicina a questo orizzonte temporale, può risultare giustificata anche da visioni ed esigenze diverse da parte delle autorità, indipendentemente da un eventuale cambiamento notevole delle circostanze ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT (STF 1P.611/2001 del 25 gennaio 2002 consid. 3.2., in: ZBl 104/2003 pag. 654 segg.). Qualora poi il piano regolatore abbia superato il termine di 20 anni, non è più possibile appellarsi alla sua stabilità (Waldmann/Hänni, op. cit., n. 20 ad art. 21 e nota n. 47). Ora, per quanto riguarda il piano regolatore di Gordola, tra l'approvazione dello strumento originario (27 febbraio 1996) e quella della variante contestata (17 dicembre 2013) sono trascorsi poco meno di 19 anni; esso ha pertanto ampiamente superato il periodo di 15 anni in funzione del quale sono predisposte le zone edificabili, avvicinandosi inoltre al termine per il quale il Tribunale federale non riconosce più il diritto di invocare la stabilità del piano. Si tratta, dunque, di uno strumento ormai datato. D'altro canto, i motivi per i quali esso dev'essere adattato sono di primaria importanza: il conveniente inserimento delle costruzioni nel contesto paesaggistico così come il corretto dimensionamento della zona edificabili essendo tra gli scopi primordiali della pianificazione del territorio (art. 3 cpv. 2 lett. b e cpv. 3 LPT). Le ragioni che giustificano l'esame della pianificazione - rimaste incontestate dalle ricorrenti - sono evidenziate negli atti della variante. Da un lato l'applicazione dei vigenti parametri edilizi ha condotto all'edificazione di alcune costruzioni palesemente fuori scala rispetto al contesto insediativo (messaggio municipale 1180, pag. 4 e 9, rapporto al messaggio 1180 della commissione piano regolatore, pag. 4; rapporto di pianificazione pag. 5, 7, 8, 22). Dall'altro, il sovradimensionamento della zona edificabile è notevole. Stando ai dati consegnati nella risoluzione 10 marzo 2009 (n. 1042) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore di Gordola relativa alla località s. Maria e l'omonimo piano particolareggiato, citata a pag. 10 della risoluzione qui impugnata, il piano regolatore in vigore permette l'insediamento potenziale di 14'721 unità insediative (UI) nelle sole zone residenziali, a fronte di una popolazione che nel 2014 era di 4'410 abitanti (cfr. Annuario statistico ticinese 2014, pag. 536). In questi termini non è possibile intravvedere una disattenzione del principio della stabilità dei piani; la censura deve dunque essere respinta.
4. Le ricorrenti invocano una lesione della garanzia della proprietà, unicamente in relazione alla zona RSE, nella quale sono inseriti i loro fondi. In particolare, esse ritengono che le misure adottate non siano idonee al raggiungimento dello scopo prefissato e che erano a disposizione misure meno incisive, quali norme di ordine estetico o urbanistico.
4.1 Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Piermarco Zen-Ruf-finen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIa edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
4.2. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, testo in vigore sino al 30 aprile 2014, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Il compito di operare una separazione all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale e alle autorità incaricate della pianificazione (cfr. Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki, Commentaire de la Loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurigo 2009, n. 18 ad art. 15 con rinvii; art. 28 cpv. 2 lett. a-d LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 20 cpv. 2 Lst). Il territorio fabbricabile dev'essere, a ogni buon conto, suddiviso secondo le rispettive necessità, private o pubbliche: quelle dell'abitazione, dell'artigianato, dell'industria, del commercio, dei servizi, dell'amministrazione, dello sport, della cultura, del tempo libero ecc. Questo conduce a delimitare delle zone edificabili con funzioni differenti. Oltre a soddisfare i requisiti dell'art. 15 LPT, tali zone devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima legge federale in vista - soprattutto di promuovere la qualità della vita (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Flücki-ger/ Grodecki, ibidem; inoltre Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 510). Oltre alla definizione della funzione, le zone si distinguono anche per le regole di costruzione (volumetrie, densità, distanze, altezze ecc.) che ne determinano le caratteristiche (cfr. Flückiger/ Grodecki, op. cit., n. 20 ad art. 15).
4.3. 4.3.1. La relazione di pianificazione spiega che la variante persegue un duplice obiettivo: da un lato quello di adeguare le potenzialità edificatorie al reale fabbisogno dello sviluppo del comune, dall'altro di trovare una risposta alla preoccupazione per il sorgere di edifici tipologicamente fuori contesto rispetto all'impianto plano-volumetrico prevalente. Difatti lo sviluppo della zona RSE ha avuto luogo attraverso progetti di unità mono- o bifamigliare, salvo alcuni interventi incoerenti ove sono stati sfruttati a pieno i parametri edificatori. Si tratta, insomma, di perseguire il riequilibrio urbanistico della zona RSE (per tutto quanto precede, cfr. relazione di pianificazione, pag. 7 segg.). La variante prevede dunque l'introduzione di un indice di sfruttamento (i.s.) pari a 0.9, riducendo quello teorico realizzabile sulla base di quello di occupazione (35% per 4 piani [numero dedotto dall'altezza massima] = i.s. 1.4). In pari tempo viene proposta una diminuzione delle altezze da 12.00 m a 9.00 m, in modo di adeguarle a quanto già prevalentemente realizzato (relazione di pianificazione, pag. 23). Conseguentemente è stata ridotta l'altezza massima al colmo del tetto o della copertura a 11.00 m.
4.3.2. Già nell'ambito della risoluzione 27 febbraio 1996 (n. 817) il Consiglio di Stato aveva attirato l'attenzione del comune sulle conseguenze che l'eliminazione del parametro dell'indice di sfruttamento portava seco, sia in relazione alla contenibilità teorica del piano regolatore, sia per quanto comportava sotto il profilo dell'impoverimento qualitativo dell'espressione architettonica (ris. gov. citata, pag. 18-20). Il Governo ha così invitato il comune a ripensare a questa problematica, tramite una variante del piano regolatore. Esso ha, tuttavia, proceduto a inserire d'ufficio l'indice di sfruttamento massimo per la zona residenziale estensiva (RE; ibidem). La questione dell'eliminazione dell'indice di sfruttamento è stata nuovamente sollevata dal Consiglio di Stato nella citata risoluzione 10 marzo 2009 (n. 1042, relativa alla località s. Maria, pag. 23-26).
4.3.3. Con la decisione qui impugnata, il Consiglio di Stato ha condiviso la soluzione del comune, ritenendola coerente con la dimensione dei fondi e con l'edificazione prevalentemente realizzata (ris. cit., pag. 12-13). In merito al ricorso di RI 1 e RI 2, il Governo ha in particolare evidenziato la funzione dell'indice di sfruttamento quale parametro che permette di gestire la densità edificatorie e quindi lo sviluppo demografico di un comune, aspetti che non possono essere gestiti con l'impiego di sole misure di carattere estetico/paesaggistico (ris. cit., pag. 19-21).
4.4. Le ricorrenti non mettono in dubbio l'esistenza di una valida base legale, in ogni caso data dalla norma di piano regolatore approvata. La verifica si riduce dunque all'esame dell'interesse pubblico e della proporzionalità del provvedimento.
4.4.1. L'interesse pubblico della modifica dei parametri della zona RSE è da ricercare da un lato nel corretto dimensionamento della zona edificabile, dall'altro dalla necessità di favorire un'edificazione che s'integri convenientemente con quanto già realizzato. Si tratta - come già detto (supra, 3.2.2.) - di due scopi di primaria importanza in ambito di pianificazione del territorio, che rispondono ad un interesse generale certo, avvertito dall'intera popolazione. 4.4.2. Pure data, in concreto, la proporzionalità delle misure. Innanzitutto e contrariamente a quanto sostenuto dalle insorgenti la riduzione delle altezze e l'introduzione di un indice di sfruttamento massimo sono provvedimenti idonei a ricondurre entro limiti accettabili l'esagerata contenibilità del piano regolatore. Attraverso la riduzione delle possibilità edificatorie precedentemente concesse, diminuisce infatti anche la densità edilizia e, di riflesso, il numero delle unità insediative. La modifica dei parametri, inoltre, permette di favorire un'edificazione che tenga conto di quanto già costruito. Essa è, inoltre, necessaria. Non è infatti dato di vedere quale altra misura, meno incisiva, permetta di ottenere lo stesso scopo. In particolare, clausole di ordine estetico o urbanistico non possono entrare in linea di conto. A prescindere che non è affatto scontato che queste abbiano un'incidenza minore sulla proprietà, esse si appalesano come non idonee al raggiungimento degli scopi della variante. Intanto perché non permettono di valutare la contenibilità del piano regolatore, non essendo possibile valutare a priori il loro impatto. In ogni caso, per esplicare il medesimo effetto della variante in esame, tali norme dovrebbero condurre comunque a una diminuzione generalizzata delle facoltà edilizie concesse. In questo senso il Tribunale federale ha già avuto modo di considerare che l'applicazione di prescrizioni edilizie destinate a salvaguardare l'estetica non possono consentire d'imporre, in modo generale, in una zona un indice di sfruttamento inferiore a quello ammesso dalla relativa normativa (DTF 115 Ia 370 consid. 5). La criticata variante resiste anche sotto il profilo della proporzionalità in senso stretto: la riduzione delle possibilità edificatorie è tutto sommato contenuta e permette di edificare ancora in maniera relativamente intensiva. Infine, dev'essere rammentato che il semplice interesse economico del proprietario, volto a una migliore utilizzazione dei fondi, o al libero godimento della sua proprietà, deve cedere di fronte all'interesse generale, inteso a realizzare un uso del suolo razionale e ordinato, nel rispetto e nella promozione degli scopi e dei principî pianificatori (DTF 119 Ia 362 consid. 5 e rinvii, 104 Ia 120 consid. 3, 103 Ia 250 consid. 2c; DFGP/UPT, Commento della legge federale sulla pianificazione del territorio, 1981, Introduzione, n. 41 lett. c).
5. 5.1. Per i motivi che precedono il ricorso, infondato, dev'essere respinto.
5.2. La tassa di giustizia è posta in capo alle ricorrenti, soccombenti, con vincolo di solidarietà (art. 28 LPamm). Non essendovi parti vincitrici patrocinate, non si giustifica l'assegnazione di ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico di RI 1 e RI 2, con vincolo di solidarietà. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario