Incarto n. 90.2013.18
Lugano 27 ottobre 2014
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Flavia Verzasconi, Matea Pessina, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 5 settembre 2013 di
RI 1 RI 2 RI 3 patrocinati da: PR 1
contro
la risoluzione 11 giugno 2013 (n. 2274) con cui il municipio del comune di Locarno ha istituito la zona di pianificazione "Beni culturali protetti";
ritenuto, in fatto
A. RI 1 e RI 2 sono titolari di un diritto di compera sino al 31 ottobre 2014 sul mapp. 3700 di Locarno, per il quale la RI 3 ha inoltrato una domanda di costruzione. Il fondo ha una superficie complessiva di 805 mq e ospita un edificio "casa Gina" (sub. A, 224 mq), alcuni accessori (sub. B-D, complessivamente 115 mq), un giardino (sub. e, 184) e un piazzale (sub f, 282 mq).
B. a. Con risoluzione 11 giugno 2013 (n. 2274) il municipio del comune di Locarno ha adottato una zona di pianificazione della durata di tre anni. Scopo del provvedimento è quello di salvaguardare edifici e impianti potenzialmente interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse cantonale e locale. La scheda descrittiva spiega che essa si estende ai fondi nei quali sono situati gli oggetti contenuti nella proposta 13 luglio 2012 formulata dall'Ufficio dei beni culturali (UBC). Quest'ultima è contenuta nel preavviso che l'UBC ha indirizzato all'Ufficio della pianificazione locale nel contesto dell'esame preliminare dei piani particolareggiati del centro storico e del centro urbano. Il provvedimento vieta ogni intervento che possa pregiudicare la pianificazione dell'utilizzazione; in particolare non è ammessa la demolizione degli edifici e degli impianti potenzialmente ritenuti beni culturali protetti e non sono ammessi interventi che ne alterino irrimediabilmente i valori storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero giustificare la tutela. Possono essere autorizzati gli interventi di ricupero, risanamento, riattamento, trasformazione e manutenzione che rispettino i valori storico-architettonici e contestuali alla base della proposta di tutela. Nuovi edifici che non pregiudicano lo spazio di relazione visiva degli oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela possono essere autorizzati.
b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del Dipartimento del territorio, il municipio ha disposto la pubblicazione della zona di pianificazione dal 22 luglio al 21 agosto 2013. Questa interessa, tra gli altri, il mapp. 3700.
C. Con ricorso 5 settembre 2013 RI 1, RI 2 e la RI 3 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo l'estromissione del mapp. 3700 dalla zona di pianificazione, criticando il provvedimento sotto il profilo dell'interesse pubblico e della proporzionalità. I ricorrenti invocano poi la buona fede in relazione all'agire del municipio nella trattazione della domanda di costruzione da essi inoltrata per il mapp. 3700.
D. Il municipio e la Sezione dello sviluppo territoriale resistono al ricorso con argomenti che, se necessario, saranno discussi in seguito. Chiamato a presentare una risposta, CO 3, proprietario del fondo, aderisce alle considerazioni e domande espresse nel ricorso.
E. Il giudice delegato ha acquisito agli atti il la proposta 13 luglio 2012 dell'UBC, fissando un termine alle parti per eventuali osservazioni. Esse sono rimaste silenti.
F. Con istanza 29 settembre 2014 gli insorgenti hanno chiesto al Tribunale di sospendere la procedura di ricorso. Chiamati a esprimersi in merito, il municipio ha aderito alla richiesta, la Sezione si è limitata a prenderne atto, mentre CO 3 non ha presentato osservazioni.
Considerato, in diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1). Certa è la legittimazione attiva degli insorgenti, i primi poiché titolari di un diritto di compera annotato a registro fondiario, tutt'ora valido, sulla particella toccata dal provvedimento contestato (cfr. STA 90.2011.31 del 19 giugno 2012 consid. 1.2), la RI 3 in quanto istante in licenza per un progetto edilizio sulla medesima (art. 64 cpv. 2 lett. a Lst).
1.2. I ricorrenti, invocando il loro diritto di essere sentiti, chiedono che siano acquisiti agli atti il preavviso 1° luglio 2013 dell'UBC, la proposta 13 luglio 2012 dello stesso Ufficio e l'esame preliminare 20 luglio 2012 del Dipartimento. Quest'ultimo documento è stato prodotto dal municipio con la risposta, mentre lo scritto 13 luglio 2012 dell'UBC è stato acquisito agli atti dal Tribunale. Non appaiono invece determinanti le ulteriori prove richieste - per lo più genericamente - dai ricorrenti, poiché nell'ambito di una valutazione anticipata, questa Corte ritiene che esse non potrebbero apportare ulteriori elementi utili alla definizione della causa (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181). Deve qui essere precisato che il diritto di essere sentito non implica infatti l'obbligo per il Tribunale di assumere mezzi di prova superflui o non pertinenti per il giudizio (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1c ad art. 18).
2.I ricorrenti chiedono la sospensione della procedura perché "si ritiene opportuno attendere l'approvazione da parte del legislativo comunale delle proposte formulate dal pianificatore che suggerisce di procedere allo stralcio dalla lista dei beni culturali protetti del mapp. n. 3700". Il Tribunale non aderisce alla richiesta. Essa è in sostanza finalizzata a rendere privo d'oggetto il ricorso, poiché la zona di pianificazione resta in vigore sino alla pubblicazione del piano sostitutivo (art. 60 cpv. 1 Lst). L'impugnativa, tuttavia, non diventerebbe priva d'interesse, poiché andrebbe ancora esaminato il suo fondamento per statuire sugli oneri procedurali. A ciò si aggiunge che in data odierna questa Corte si è pronunciato su un altro ricorso in relazione al mapp. 3700 contro la zona di pianificazione. Con queste premesse il Tribunale procede all'emanazione del giudizio.
3.3.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 Lst, che consente di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59 Lst); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 Lst). Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 Lst gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 Lst). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60 Lst).
3.2. La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch, Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27; Bernhard Walmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
4.Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
4.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIa ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f.; Ruch, op. cit., n. 27 ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., n. 25 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., n. 27 seg. ad art. 27; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n. 457).
4.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
5.AI fini del giudizio, occorre rammentare che nel nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1).
5.1. Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc.
5.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
5.3. Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 27 n. IX lett. d regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 7.1.1.1.1). Spetterà quindi anzitutto al municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei beni culturali dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).
5.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2).
6.I ricorrenti non mettono in dubbio la base legale del provvedimento, in ogni caso come visto data (supra, 3). Essi contestano unicamente l'interesse pubblico e la proporzionalità dell'inserimento del mapp. 3700 nella zona di pianificazione. Invocano inoltre il principio della buona fede in relazione alla mancata sospensione della domanda di costruzione da essi inoltrata. In merito il Tribunale considera quanto segue.
6.1. Innanzitutto dev'essere riconosciuto l'interesse pubblico alla verifica della necessità di preservare determinati manufatti che potrebbero presentare un interesse storico, culturale o ambientale per la collettività. Come visto in narrativa, il provvedimento interessa quegli oggetti contenuti nella proposta 13 luglio 2012 dell'UBC congiuntamente alla Commissione dei beni culturali. Questa proposta si dipartiva da quella formulata dal municipio di Locarno negli atti sottoposti per l'esame preliminare dei piani regolatori particolareggiati del centro storico e di quello urbano al Dipartimento del territorio (cfr. esame preliminare 20 luglio 2012 pag. 20). La scheda descrittiva spiega inoltre che saranno oggetto di verifica i seguenti aspetti:
"- valore oggettivo dell'edificio dal profilo storico-architettonico e affettivo;
- presenza di elementi architettonici, tipologici e decorativi (interni ed esterni) che ne giustifichino una messa sotto tutela;
- valutazione del degrado e delle alterazioni subite, rispettivamente del potenziale di ricupero rispetto allo stato originario;
- aspetto contestuale: importanza dell'edificio da tutelare per rapporto al contesto urbanistico ed edificato circostante;
- aspetto economico: eventuale riduzione delle possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona".
Sulla scorta di queste considerazioni, l'intenzione del municipio di porre mano alla pianificazione in questa direzione appare sufficientemente dimostrata, ciò che basta per giustificare, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, l'adozione del provvedimento in oggetto. Nulla mutano al riguardo le considerazioni espresse nel ricorso sul fatto che l'edificio al mapp. 3700 potrebbe non adempiere ai requisiti appena descritti. Con questa argomentazione gli insorgenti misconoscono lo scopo del provvedimento stesso, che è proprio quello di approfondire questi aspetti in modo da valutare se si giustifica l'istituzione della tutela. La critica risulta dunque in realtà prematura e rivolta alla pianificazione in fieri. Precoce a questo stadio è quindi una discussione sul valore del bene che l'autorità intenderebbe tutelare, dal momento che scopo del provvedimento qui contestato è unicamente la salvaguardia degli obiettivi della futura pianificazione (STA 90.2008.9 dell'8 settembre 2009 consid. 5.2). I ricorrenti nulla possono nemmeno dedurre dall'atteggiamento tenuto dalle autorità in relazione alla domanda di costruzione da essi inoltrata: un'eventuale lesione del principio della buona fede non permette infatti di menomare l'interesse pubblico del provvedimento, né tantomeno può dimostrarne la carenza, già solo per il fatto che - come si è visto - la valutazione del valore dell'immobile è a questo stadio prematura.
6.2. 6.2.1. Fondata dal punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico, dev'essere ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). In altre parole, occorre verificare se il provvedimento rispetta il principio della proporzionalità. Nel caso in esame, i requisiti appena enumerati sono senz'altro adempiuti.
6.2.2. Sull'idoneità della misura contestata non possono sussistere dubbi: essa permette efficacemente di tutelare il margine di manovra delle autorità pianificatorie nell'approntare la variante che istituirà la tutela degli oggetti, proteggendo questi ultimi da interventi potenzialmente pregiudizievoli. Nel contempo, essa si rivela pure necessaria, non essendo dato di vedere un provvedimento meno incisivo. Nemmeno sacrifica sproporzionatamente l'interesse dei privati. Intanto, la zona di pianificazione non vieta tout court qualsiasi intervento edilizio al suo interno, ma unicamente quelli che potrebbero pregiudicare la futura pianificazione. Ciò significa che, anche a seconda del grado di maturazione di quest'ultima, determinati progetti edilizi che non vi si pongono in contrasto possono comunque essere approvati. Nuovamente prematura la contestazione circa le spese sostenute per il progetto di costruzione: a questo stadio non è infatti ancora dato di sapere se esso non potrà essere realizzato. Da ultimo va poi ricordato che un apprezzabile elemento di proporzionalità è già insito nella natura stessa del provvedimento, temporanea, i cui effetti sono limitati a tre anni. In definitiva, esso si appalesa senz'altro sopportabile.
7.In merito alla censura di violazione del principio della buona fede, il Tribunale considera quanto segue.
7.1. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio della buona fede, dedotto direttamente dall'art. 9 Cost., conferisce a ogni individuo la facoltà di esigere che l'autorità statale si conformi alle sue promesse o ai suoi comportamenti, evitando di contraddirsi o di deludere la fiducia da essa ragionevolmente suscitata (DTF 131 II 627 consid. 6.1., 125 I 209 consid. 2c, 122 II 113 consid. 3b/cc, 121 I 181 consid. 2a). Non ogni violazione di tale principio comporta il diritto di pretendere che l'autorità modifichi la sua decisione o ne prenda un'altra. Piuttosto, questo diritto esiste soltanto a determinate e precise, oltre che cumulative, condizioni: l'autorità deve anzitutto essere intervenuta in una circostanza concreta nei confronti di una persona determinata; essa deve avere, o essere reputata avere, agito nel rispetto dei limiti della sua competenza; l'invalidità o l'errore dell'atto sul quale l'amministrato ha improntato il suo comportamento non doveva essere immediatamente riconoscibile; l'amministrato stesso deve essersi fondato su queste assicurazioni o su tale comportamento per prendere disposizioni che non può modificare senza subire un pregiudizio; infine, e in ogni caso, la situazione giuridica non deve essersi modificata tra il momento in cui l'autorità si è pronunciata e quello in cui l'amministrato ha preso le sue disposizioni (cfr. a questo proposito DTF 131 loc. cit., 129 II 361 consid. 7.1).
7.2. Nel caso concreto, non risulta che il municipio abbia mai fornito rassicurazioni sul fatto che non avrebbe proceduto all'istituzione del vincolo in parola. La censura dei ricorrenti risulta quindi d'acchito infondata. Il comportamento tenuto dall'autorità in relazione all'iter della licenza edilizia dev'essere valutato nell'ambito di quella procedura.
8.In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza dei ricorrenti e di CO 3 che ha condiviso l'impugnativa (art. 28 LPamm), mentre non si giustifica l'assegnazione di ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'200.è posta a carico degli insorgenti con vincolo di solidarietà, per l'importo di fr. 1'000.-, mentre la rimanenza, fr. 200.-, è posta a carico di CO 3.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario