Incarto n. 90.2011.83
Lugano 12 febbraio 2014
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 14 settembre 2011 di
RI 1 RI 2 RI 3 RI 4 patrocinati da: PR 1
contro
la risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune del Gambarogno;
ritenuto, in fatto
A. Nella frazione di Caviano del comune del Gambarogno i ricorrenti sono proprietari del mapp. 169. Il fondo, di complessivi 345 mq, è ubicato appena sotto la strada cantonale, in località Dirinella, in prossimità dell'omonimo valico doganale.
B. a. Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno ha adottato la revisione del piano regolatore. Il fondo in rassegna è stato attribuito, insieme ai confinanti mapp. 168 e 170, alla zona per edifici di interesse pubblico (EP) destinata ad ostello a lago di interesse regionale.
b. Con impugnativa 15 maggio 2009 i proprietari indicati in ingresso sono insorti dinanzi al Consiglio di Stato censurando, con vari argomenti, l'interesse pubblico e la proporzionalità della zona in oggetto, quantomeno nella misura in cui toccava il mapp. 169.
c. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore e ha respinto il ricorso (cfr. ris. impugnata, pag. 122 seg.).
C. a. Con impugnativa 14 settembre 2011 i proprietari insorgono contro il giudizio governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona sostanza le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio del Consiglio di Stato.
b. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio, agente per conto del Governo, e il municipio del comune del Gambarogno chiedono che il ricorso venga respinto. Dei rispettivi argomenti di queste autorità si dirà, per quanto necessario, in diritto.
D. a. L'11 settembre 2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della contestazione. In occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive posizioni.
b. A seguito dell'impegno assunto all'udienza, il municipio ha quindi trasmesso al Tribunale una copia della documentazione concernente la concessione del credito da parte del consiglio comunale per l'acquisto del mapp. 168. Dietro richiesta deI patrono dei ricorrenti, l'ufficio tecnico comunale ha altresì trasmesso al Tribunale l'incarto concernente la domanda di costruzione di una casa d'abitazione sul mapp. 169 inoltrata il 3 maggio 2010 dagli insorgenti. Alle parti è quindi stata data la possibilità di prendere posizione su questi rilievi. Facoltà cui non ha tuttavia fatto capo alcun partecipante alla procedura.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett. b Lst). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato adottato ed approvato in vigenza della LALPT, esso dovrà essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
2.3. Nel caso di specie, il piano regolatore è stato adottato dal consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, cui i già comuni di Caviano, Gerra (Gambarogno), San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno), Sant'Abbondio, Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza di elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto stato sciolto mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del Consiglio di Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune in tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris. citata, pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo 2011, 1858). Anche al comune del Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni, insieme a quello di Contone (cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU 40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza, riconosciuta l'autonomia decisionale che pertocca all'ente preposto all'adozione del piano regolatore in discussione. E questo vuoi in veste di successore del Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere che i comuni che lo componevano non abbiano in realtà mai perso una tale prerogativa a favore di quest'ultimo - in qualità di avente causa dei predetti enti locali.
3. La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella necessità di disciplinare l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni, determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15 lett. b LPT. Ciò che importa, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con una relativa certezza (RtiD I-2012 n. 10 consid. 5.1 con numerosi rinvii alla giurisprudenza precedente; Wald-mann/Hänni, op. cit., n. 20 ad art. 18). La creazione, da parte dell'ente pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse pubblico su importanti superfici di terreno, senza precisarne la funzione, semplicemente per poter disporre della maggior libertà di manovra possibile in vista della sistemazione territoriale, non adempie a queste condizioni (cfr. Eric Brandt/Pierre Moor, Commentaire LAT, Zurigo 1999, n. 22 ad art. 18 con rinvii; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 174 ad art. 28 LALPT). In quest'ordine di idee l'art. 28 cpv. 2 LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico (lett. d).
4. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; RtiD I-2011 n. 13 consid. 2.2 con rinvii). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermar-co Zen-Ruffinen/Chrisitne Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIª edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
5. 5.1. La zona EP finalizzata alla realizzazione di un ostello a lago di interesse regionale è composta da tre fondi. Essa fa capo principalmente al mapp. 168, sul quale insiste l'ex casa doganale di Dirinella, ubicata in riva al lago. L'edificio è stato costruito nel 1925 quale alloggio per i funzionari in servizio presso l'omonimo valico; essendo venuta meno questa necessità, la Confederazione ha frattanto venduto la proprietà al comune. L'iscrizione a registro fondiario del trapasso di proprietà ha avuto luogo nelle more del giudizio, il 19 novembre 2012. Il Cantone si è impegnato a finanziare l'acquisito della particella mediante lo stanziamento di un aiuto a fondo perso pari al 50% del prezzo (cfr. ris. gov. 23 novembre 2011, n. 6388, fondata sull'art. 25a della legge sul demanio pubblico del 18 marzo 1986; LDP; RL 9.4.1.1). Oltre a questa particella, l'area in discussione ricomprende due piccoli mappali inedificati: il mapp. 170, pure di proprietà del comune, ed il mapp. 169, appartenente ai ricorrenti. Quest'ultimo, piuttosto scosceso, è posto tra il muro di sostegno della strada cantonale ed il mapp. 168, dove insiste l'ex casa doganale.
5.2. Quest'area non è particolarmente giustificata negli atti che compongono il piano regolatore. Neanche la relazione di pianificazione vi fa accenno. È solo in sede di risposta al ricorso di prima istanza che la delegazione del Consorzio ha messo in rilievo l'importanza, per l'offerta turistica, di poter realizzare un ostello a lago, il primo che verrebbe creato sulle sponde del Verbano. Secondo la proposta consortile il mapp. 169, di proprietà dei ricorrenti, che è di ridotte dimensioni, isolato e privato della vista dalla presenza dell'ex casa doganale, ben si presta quindi ad essere integrato nello sfruttamento del nuovo impianto pubblico. Questo è bastato, al Governo, per condividere la scelta dell'ente locale. A torto, però.
5.3. La realizzazione di un ostello a lago può senz'altro rispondere ad un interesse pubblico. Questo, tuttavia, alla condizione apparentemente soddisfatta nella fattispecie - che questa esecuzione persegua prioritariamente l'obiettivo di interesse collettivo di incrementare il turismo nel Gambarogno ed eventualmente anche quello degli altri comuni rivieraschi del Locarnese. L'aspettativa di un utile economico generato direttamente dall'esercizio dell'attività dell'ostello deve invece rimanere relegata a fine secondario, se non a semplice conseguenza di questa scelta di fondo (cfr. sull'argomento Bernhard Waldmann, Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen, in BR/DC 3/2003, pag. 87 segg, pag. 90 in initio).
Del pari, nel caso di specie, a prima vista la decisione dell'ente pianificante di definire il perimetro di questa area, includendovi il piccolo mapp. 170, stretto tra il muraglione di sostegno della strada cantonale e l'imponente facciata a monte dell'ex casa doganale, non appare sprovvista di buone ragioni.
Se, quindi, da un lato, l'interesse pubblico dell'impugnato provvedimento restrittivo e la sua proporzionalità non possono essere esclusi d'acchito, va, d'altro canto, rilevato che l'imposizione di un vincolo di edifici pubblici a carico di una proprietà privata dev'essere ulteriormente sostenuta da pertinenti riscontri oggettivi - pur se commisurati, quanto al grado di approfondimento, allo stadio della procedura di pianificazione dell'infrastruttura - i quali ne attestino la verosimile realizzazione. Non basta quindi illustrare il fine di interesse pubblico perseguito attraverso la realizzazione della struttura ed indicare quali terreni appaiono necessari all'uopo. Bisogna, in più, rendere concretamente plausibile la capacità, per l'ente locale, di potere prima o poi effettivamente soddisfare l'affermata esigenza di una tale struttura, avuto riguardo segnatamente alle conseguenze economiche legate alla sua realizzazione: aspetto questo che implica, se del caso, anche la verifica della possibilità di conseguire dei sussidi in applicazione della pertinente legislazione. Ora, i costi per l'acquisto dei terreni e per la trasformazione dell'ex casa doganale in ostello non sono contemplati, come invece impone l'art. 30 LALPT, nel programma di realizzazione: componente obbligatoria del piano regolatore a tenore dell'art. 26 LALPT, che costituisce in buona sostanza un preventivo di massima degli interventi a carico dell'ente pubblico, volto a dimostrare la sostenibilità finanziaria di questo strumento e, di conseguenza, l'attuabilità dei relativi vincoli (cfr. diffusamente la sentenza del Tribunale federale
1P/121.2004 del 24 settembre 2004 consid. 2.4, che avalla e tutela la giurisprudenza di questo Tribunale; inoltre RtiD I-2012 n. 10 consid. 6.2 con rinvii). Infatti, nella tabella "stima dei costi delle opere previste dal piano regolatore", allegata alla relazione di pianificazione adottata dal consiglio consortile (pag. 114 segg.), l'unica indicazione riferita a questo investimento è la specifica "autofinanziamento". Manca in buona sostanza qualsiasi indicazione in merito, ma soprattutto i costi preventivati dell'investimento, i sussidi attesi e la spesa netta a carico del comune. Il generico rinvio all'autofinanziamento appare altresì priva di pertinenza: in quanto mezzo che concorre a coprire i costi di investimento concernenti l'attuazione di un piano regolatore, oltre a dove essere esattamente cifrato questo elemento di calcolo può essere riferito unicamente al complesso di tali costi, non a singole opere (cfr. la sostenibilità finanziaria dei piani regolatori e il programma di realizzazione, direttiva emessa dal Dipartimento del territorio nel giugno 2007, pag. 9 segg.). La citata relazione di pianificazione spiega in seguito che, essendo in corso la procedura di aggregazione, non è nemmeno stata verificata la sostenibilità finanziaria dei costi di realizzazione del piano regolatore (cfr. doc. cit., pag. 111). A tal punto che l'8 febbraio 2011 il municipio del nuovo comune ha dovuto trasmettere al Dipartimento del territorio, dietro richiesta di quest'ultimo, il calcolo di una tale verifica, allestito a quel momento, allo scopo di permettere la sua approvazione. Anche questo documento, che oltretutto non è nemmeno stato adottato dall'organo competente, ovvero il legislativo (art. 34 cpv. 1 LALPT), contempla la spesa in oggetto allo stesso modo ("autofinanziamento"), pur aumentando (senza spiegazioni) l'importo totale degli investimenti previsti a Caviano di fr. 1'000'000.-.
6. 6.1. L'accertamento di queste rilevanti irregolarità, formali e sostanziali, trae seco l'accoglimento del ricorso, senza che sia necessario confrontarsi con tutte le censure ricorsuali. Non avendo indicato i costi dell'ostato investimento e non avendo inoltre fornito la prova della sostenibilità finanziaria della realizzazione dell'intero piano regolatore, rispettivamente avendo presentato a posteriori una parte di questi dati in dispregio della procedura di adozione del piano regolatore, il comune non è stato in grado di dimostrare in maniera sufficiente, ad ancor prima comprensibile e rispettosa delle competenze, il bisogno di dover vincolare il fondo dei ricorrenti per la realizzazione dell'ostello a lago d'interesse regionale. Già per l'assenza di questa dimostrazione, l'istituzione di questo vincolo non appare sorretta né da una valida base legale, né da un interesse pubblico preponderante. Non è, pertanto, nemmeno necessario procedere all'esame della proporzionalità del provvedimento.
6.2. L'impugnata restrizione va, pertanto, annullata. Non spetta tuttavia al Tribunale, che non è un'autorità di pianificazione, di assegnare una nuova funzione al fondo interessato. Come vuole la regola generale questo compito compete al consiglio comunale di Gambarogno, dietro proposta del municipio; la relativa deliberazione dovrà successivamente conseguire l'avallo del Governo.
6.3. Rimane beninteso riservato il diritto, per il comune, di riproporre l'annullata pianificazione, se del caso con le tutte modifiche che riterrà di dover apportare, giustificando compiutamente la necessità di vincolare anche il terreno dei ricorrenti, onde soddisfare i requisiti dell'interesse pubblico e della proporzionalità del provvedimento. A tutela degli interessi di questi ultimi viene di conseguenza fissato al comune un termine di 5 anni dalla crescita in giudicato del presente giudizio per riproporre e conseguire la sanzione, da parte del Governo, dell'annullata pianificazione, ritenuto che in caso di non approvazione entro quel termine, da parte del Consiglio di Stato, del controverso vincolo o di successivo suo nuovo annullamento da parte delle istanze giudiziarie di ricorso, il diritto del comune di vincolare per questi scopi pubblici il fondo dei ricorrenti decadrà definitivamente.
7. Il comune può essere sollevato dal pagamento della tassa di giudizio (art. 28 LPamm), ma non può sottrarsi all'obbligo di rifondere ai ricorrenti, assistiti da un avvocato, delle adeguate ripetibili (art. 31 LPamm), a valere per entrambe le istanze di ricorso.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è accolto.
§ Di conseguenza:
1.1. La risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune del Gambarogno è annullata nella misura in cui approva l'imposizione del vincolo di edifici di interesse pubblico (EP) per la realizzazione di un ostello a lago d'interesse regionale a carico del mapp. 169 ubicato nella frazione di Caviano;
1.2. al comune è fissato un termine di 5 anni per eventualmente riproporre e conseguire l'approvazione dell'annullata pianificazione, alle condizioni vincolanti specificate al consid. 6.3.
2.Non si preleva una tassa di giustizia. Il comune del Gambarogno è tenuto a rifondere ai ricorrenti fr. 1'000.- per ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario