Incarto n. 90.2011.30
Lugano 13 settembre 2013
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Flavia Verzasconi, Matea Pessina, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 7 giugno 2011 di
RI 1 rappresentato da: RA 1
contro
la risoluzione 3 maggio 2011 (n. 2'554), con cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore del comune di Lugano, sezione di Viganello;
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1 è proprietario del mapp. 610 di Lugano-Viganello. Il fondo, ubicato in località Seli, nei pressi dell'abitato di Albonago, è inedificato e ha una superficie complessiva di 3'115 mq, così censita a registro fondiario: a. 3'076 mq coltivo-vignato, b. 39 mq diritto di passo. Il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 24 novembre 1993 (n. 10'097) assegnava questo fondo alla zona senza destinazione specifica (ZSDS). b. Nella seduta 1° marzo 2005, il legislativo dell'allora comune di Viganello ha adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, il piano delle attrezzature pubbliche/edifici pubblici prevedeva una vasta zona denominata EAP 5 - "parchi Seli", stretta tra il limite forestale, la strada che sale in direzione di Aldesago (via al Bosco), la zona turistico-residenziale speciale (RT2, istituita in corrispondenza del villaggio turistico della società cooperativa Cassa svizzera di viaggio - Reka) e la zona residenziale intensiva (R2). Il mapp. 610 di RI 1 è stato assegnato a questa EAP, destinata a terreno per svago, tempo libero e attività sportive, ove è ammessa la realizzazione di costruzioni di piccole dimensioni di supporto all'attività prevista o vigneto o campetto di calcio (cfr. art. 52 norme di attuazione del piano regolatore [NAPR], che rinvia alla tabella "contenuti e zone EAP").
c. Con risoluzione 7 febbraio 2006 (n. 576) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore. In merito all'estensione del parco Seli, esso - pur riconoscendo la sussistenza di un interesse pubblico preminente alla sua realizzazione - ha ritenuto, vista l'assenza di una proposta di compensazione agricola, di non poterla approvare (risoluzione cit., pag. 34). Stessa sorte è toccata alla porzione est del confinante mapp. 590, attribuito alla zona edificabile RT2 (risoluzione cit., pag. 17 seg.). Il Governo ha quindi sospeso la sua decisione in merito all'approvazione dell'estensione delle zone EAP 5 e RT2 per quanto attiene ai mapp. 587, 588, 610 e, parzialmente, 590 e 802 (v. allegato 3 alla risoluzione cit.), in attesa d'una proposta di compenso agricolo.
B. a. Il 29 marzo 2010 il consiglio comunale di Lugano ha adottato alcune varianti del piano regolatore, scaturenti dalla pregressa decisione di approvazione della sua revisione. Per quanto qui interessa, i mappali della zona EAP 5 e RT2 per i quali l'azzonamento era rimasto sospeso sono stati assegnati alla zona agricola. Tale scelta è stata giustificata colle difficoltà di accesso e di infrastrutturazione adeguata dei fondi. Ciò, inoltre, avrebbe permesso di evitare di dover compensare la sottrazione di terreno agricolo (fascicolo maggio 2009, pag. 16). b. Non condividendo la sorte pianificatoria del suo fondo, con ricorso 30 luglio 2010, RI 1 ha impugnato la decisione del consiglio comunale davanti al Governo, domandandogli di assegnare la sua particella alla limitrofa zona edificabile R2.
c. Con risoluzione 3 maggio 2011 (n. 2554) il Governo ha, tra l'altro, approvato l'impostazione pianificatoria avversata, respingendo nel contempo il ricorso. In sintesi, esso ha ritenuto che il fondo non adempisse ai requisiti per un'attribuzione alla zona edificabile, mentre presentava una parziale idoneità agricola (risoluzione, pag. 18 e 27).
C. Con ricorso 7 giugno 2011 RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la decisione appena descritta, postulando nuovamente l'assegnazione del mapp. 610 alla zona R2, in via subordinata anche solo parziale. In caso di reiezione del ricorso, domanda un risarcimento per espropriazione materiale. Il ricorrente sottolinea innanzitutto che la particella sarebbe perfettamente urbanizzata. Quello che ritiene essere un minimo ampliamento della zona edificabile adempirebbe ai requisiti di legge: si tratterebbe infatti di una lacuna edificatoria (Baulücke). Il fondo, a vocazione prettamente edilizia, non risponderebbe poi nemmeno ai requisiti della zona agricola.
D. All'accoglimento del ricorso si oppongono il municipio e la Divisione, i cui argomenti verranno ripresi se necessario in seguito.
E. Il 24 luglio 2013 una delegazione del Tribunale ha visitato i luoghi e scattato alcune fotografie, acquisite agli atti. In quell'occasione le parti, dopo aver ribadito le proprie posizioni e af-finato le rispettive tesi, hanno rinunciato a presentare le conclusioni.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012). Certa è inoltre la legittimazione del ricorrente in questa sede (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett. b Lst). Inammissibile è tuttavia la pretesa per espropriazione materiale, poiché esula dalla presente procedura. Con questa riserva, il ricorso è ricevibile in ordine.
1.2. Poiché la controversa variante di piano regolatore è stata adottata e approvata in vigenza della LALPT, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. Nell'impugnativa, il ricorrente sostiene che il mapp. 610 debba essere assegnato alla zona edificabile R2, poiché - perfettamente urbanizzato - costituirebbe una lacuna edificatoria (Baulücke). Sarebbero dunque date le condizioni legali per la sua attribuzione - anche solo parziale - al territorio fabbricabile, mentre per converso la particella non adempirebbe ai requisiti della zona agricola. Il trattamento riservato al mapp. 610 integrerebbe dunque gli estremi di una disparità di trattamento. In sede di sopralluogo, il ricorrente ha sottolineato come la vocazione edilizia residenziale della zona sarebbe confermata dalla scheda R3 del piano direttore cantonale.
4. 4.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
4.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile, ma devono ancora essere congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Wald-mann/Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4.3. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003 e sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in: FF 1996 III pag. 457 segg., 471, con rinvii).
5. 5.1. Entrando nel merito della vertenza, si osserva anzitutto che, contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, il fondo in questione non costituisce affatto una lacuna edificatoria. Il mapp. 610 è infatti posto a contatto della zona fabbricabile (e fabbricata), con la quale confina su di un unico lato (quello ovest). Per il rimanente il mappale è circondato da territorio non edificabile: zona forestale (verso nord e verso est) e zona agricola (verso sud). Il margine della zona R2 è lineare e coerente, e si sviluppa parallelo alla sottostante stradina a fondo cieco (sentiero dei Castagni), tenuto conto che l'ampiezza della fascia edificabile varia in funzione del limite del bosco accertato. Il sopralluogo ha permesso di verificare la correttezza di quest'impostazione pianificatoria. Il limite della zona fabbricabile è infatti ben percettibilmente segnato dagli edifici che sorgono sui mapp. 820 e 920, a valle del mapp. 610, mentre sugli altri lati non vi sono edificazioni. In siffatte circostanze non vi è spazio alcuno per l'assegnazione del fondo in parola alla zona edificabile in forza dell'art. 15 lett. a LPT. L'attribuzione della particella del ricorrente alla zona R2 non può avvenire nemmeno in applicazione dell'art. 15 lett. b LPT; del resto - a ragione - egli nemmeno lo pretende. In ogni caso, nell'ambito della decisione 7 febbraio 2006 di approvazione della revisione del piano regolatore della sezione di Viganello, il Consiglio di Stato aveva rilevato come esso permettesse un aumento di più del 50% delle unità insediative. Non vi sono dunque indizi che permettano di ritenere necessario ampliare la zona edificabile. Ferme queste premesse, non si giustifica l'assegnazione - anche solo parziale - del fondo in parola alla zona edificabile R2. 5.2. Poiché il fondo in questione non soddisfa già i requisiti di cui all'art. 15 LPT, non solo merita di essere tutelata la decisione di non assegnarlo alla zona edificabile R2, ma anche quella di attribuirlo alla zona agricola, intesa nella sua accezione più ampia, espressamente sancita all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1° settembre 2000 (supra, 4.1.3.). Non sarebbe dunque nemmeno necessario approfondire se la particella in discussione si presti o meno - e se del caso in quale misura - alla lavorazione agricola. In occasione del sopralluogo il Tribunale ha comunque potuto costatare come la recente pulizia del fondo abbia rimesso in luce l'esistenza di terrazzamenti, evidente segno di un suo passato utilizzo quale vigneto. Tale circostanza è poi stata confermata dal rappresentante del ricorrente, che ha spiegato come la vite sia stata estirpata 40/50 anni or sono per far posto a un vivaio. La particella è inoltre compresa nel limite della zona vignabile dal catasto viticolo del 1983. Non solo quindi, in definitiva, il mapp. 610 non adempie ai requisiti della zona fabbricabile, ma, al contrario, soddisfa - quantomeno in parte - quelli della zona agricola.
5.3. La questione dell'urbanizzazione della particella risulta, a questo punto, ininfluente. Difatti, anche se venisse accertata, essa non sarebbe comunque sia decisiva e non conferirebbe un diritto all'attribuzione del fondo alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6a, 117 Ia 434 consid. 3g; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 23 ad art. 15; Flückiger/Grodecki, op. cit., n. 87 ad art. 15; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 321).
5.4. Nemmeno l'accenno operato dal ricorrente a una possibile disparità di trattamento permette di concludere altrimenti. Infatti, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per caratteristiche e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, e come visto, l'inclusione del mappale del ricorrente in zona agricola è sorretta da motivi senza dubbio oggettivi e ragionevoli, senz'altro non arbitrari.
5.5. Nell'ambito di una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 2.2), oltre all'obiettivo di interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c), dev'essere poi da ultimo evidenziata la necessità di preservare il paesaggio e l'imprescindibile esigenza, troppo spesso trascurata, di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
6. 6.1. Ferme queste premesse, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso dev'essere respinto.
6.2. La tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente, soccombente (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso, in quanto ricevibile, è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico di RI 1.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario