Incarto n. 90.2011.29
Lugano 19 luglio 2012
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 3 giugno 2011 di
RI 1 RI 2 RI 3 RI 4 componenti la comunione ereditaria fu __________, patrocinati da: PR 1
contro
la risoluzione 3 maggio 2011 (n. 2555), con cui il Consiglio di Stato ha statuito sull'azzonamento del comparto a sud e ovest del pretorio di Lottigna (comune di Acquarossa);
viste le risposte:
- 4 luglio 2011 del municipio di Acquarossa;
- 18 luglio 2011 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. I ricorrenti citati in ingresso sono proprietari, in comunione ereditaria, del mapp. 240 di Acquarossa, che in precedenza apparteneva a B__________. Il fondo, di forma pressoché rettangolare, ha una superficie di 1'186 mq ed è inedificato. Esso è situato su una riva prativa alquanto scoscesa, a valle del pretorio, tra due strade comunali che conducono al nucleo vecchio di Lottigna.
B. a. Nella seduta del 16 dicembre 2003, il già comune di Lottigna ha adottato il piano regolatore, il primo del comune, che succedeva a quello allestito sulla base del decreto esecutivo sull'ordinamento provvisorio in materia di pianificazione del territorio del 29 gennaio 1980 (DEPT). Il mapp. 240 è così stato inserito nella zona di completazione del nucleo (Zc), ma con prescrizioni particolari. Infatti, al fine di tutelare la visibilità del pretorio, il comune ha vincolato l'ubicazione della nuova costruzione sul limite settentrionale della proprietà, con possibilità di costruzione a confine e con una superficie utile lorda massima di 250 mq e una superficie edificata massima di 120 mq (cfr. art. 31 cpv. 3 norme di attuazione del piano regolatore; NAPR).
b. Dopo aver in un primo tempo sospeso la procedura (cfr. ris. gov. 12 luglio 2006 [n. 3464]) a tutela del diritto di essere sentiti degli interessati, con risoluzione 24 aprile 2007 (n. 2040) il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione del piano regolatore per il mapp. 240 e i limitrofi mapp. 27 e 241, per ragioni di tutela del pretorio, bene culturale d'interesse cantonale secondo la legge cantonale sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1). I mapp. 240 e 27 sono così stati inseriti d'ufficio nella zona edificabile del nucleo del villaggio (Nv), con vincolo d'inedificabilità per il mapp 240, mentre per il mapp. 241 è stata confermata l'attribuzione alla Zc. Nel contempo il Governo ha respinto il ricorso di B__________, che riteneva eccessivi i vincoli imposti.
c. Contro la decisione appena descritta, B__________ è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo che il suo fondo fosse inserito in zona edificabile, senza restrizioni di sorta. Questa Corte ha parzialmente accolto il ricorso, annullando la risoluzione del Consiglio di Stato nella misura in cui stabiliva un vincolo di inedificabilità sul mapp. 240 e retrocedendo gli atti al Governo per nuova decisione debitamente motivata (STA 90.2007.50 dell'11 dicembre 2009).
C. Dopo aver raccolto un approfondimento dall'Ufficio dei beni culturali (preavviso 3 novembre 2010), con risoluzione 3 maggio 2011 (n. 2555) il Governo ha nuovamente negato l'approvazione della pianificazione adottata, retrocedendo a sua volta gli atti al comune di Acquarossa per l'elaborazione e l'adozione di una variante relativa al mapp. 240. L'Esecutivo cantonale, nel contempo, ha disatteso il ricorso di B__________. Il Consiglio di Stato ha innanzitutto illustrato i motivi - urbanistici e non solo estetici - per i quali non poteva approvare la pianificazione adottata dal comune. Esso ha quindi spiegato che (ris. gov. impugnata, pag. 5):
Assodato che la scelta dell'inedificabilità del fmn 240 è quella che meglio garantisce non solo l'inviolabilità delle caratteristiche del bene culturale, ma anche la sua valorizzazione, ritenuto nondimeno che devono essere appurate le conseguenze di tale scelta, le quali non toccano unicamente l'Autorità cantonale ma pure quella comunale così come il proprietario del fmn 240, il Consiglio di Stato ritiene di dover retrocedere al comune gli atti in approvazione, affinché proceda ad una nuova pianificazione che possa tenere in considerazione tutti gli interessi in gioco e approfondire i principi pianificatori pronunciati dalla Legge sulla pianificazione del territorio, presentando nella motivazione delle decisioni l'indispensabile ponderazione degli interessi.
D. Con ricorso 3 giugno 2011 i membri della comunione ereditaria fu B__________ citati in ingresso insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo l'assegnazione del mapp. 240 di Lottigna alla zona edificabile, senza restrizioni di sorta. Innanzitutto i ricorrenti sottolineano come i mapp. 27 e 241 non sarebbero parte della presente procedura. Inoltre, il Consiglio di Stato avrebbe disatteso l'ordine impartito dal Tribunale di motivare la sua decisione e non avrebbe potuto rinviare gli atti all'autorità inferiore. Nel merito, considerato come quella impugnata sarebbe una decisione definitiva siccome esclude il mapp. 240 dalle zone edificabili, gli insorgenti ritengono che l'edificazione del loro fondo non comprometterebbe la tutela del bene culturale. Del resto spetterebbe al Governo provare il contrario, mentre a questo proposito la decisione impugnata sarebbe carente sotto il profilo della motivazione.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente per il Governo, mentre il municipio ne postula l'accoglimento. Delle argomentazioni si dirà - se necessario - in seguito.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso discendono dall'art. 38 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1). La legittimazione degli insorgenti, proprietari in comunione ereditaria del fondo del già ricorrente B__________, è certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT e 30 cpv. 2 lett. b Lst).
1.2. L'impugnativa è rivolta contro un giudizio di rinvio; si pone dunque il quesito di sapere se essa sia ammissibile. Infatti, le decisioni con cui l'autorità di ricorso rinvia la causa all'istanza inferiore per nuovo giudizio sono di natura incidentale o definitiva a seconda del loro contenuto concreto. Dato che l'impugnativa deve essere comunque sia respinta nel merito, la questione non merita ulteriori approfondimenti.
1.3. Il ricorso può essere deciso sulla base degli atti (art. 18 cpv. 1 LPamm), inclusi quelli relativi alla pregressa procedura, noti alle parti. In tal modo si dà seguito alla richiesta degli insorgenti. Il giudice delegato della precedente vertenza, che ha esperito il sopralluogo il 22 aprile 2008, è pure membro della Corte chiamata a statuire ora. Pertanto non è necessario ripetere questo atto istruttorio. Del resto i ricorrenti hanno espressamente lasciato al Tribunale valutarne la necessità.
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. I ricorrenti ritingono innanzitutto che il Governo abbia disatteso l'ordine impartito dal Tribunale di motivare la propria decisione. A torto, tuttavia. Nella precedente decisione di rinvio (n. 90.2007.50), questa Corte, sconfessando la decisione del Consiglio di Stato, siccome le spiegazioni fornite a sostegno del vincolo non erano sufficienti, ha retrocesso gli atti al Governo perché ne emettesse una nuova, motivata. Non gli ha affatto vietato di modificarla. La censura è dunque manifestamente infondata.
4. 4.1. 4.1.1. Secondo i ricorrenti, con la decisione in esame, il Governo avrebbe escluso il mapp. 240 dalle zone edificabili, imponendone l'inedificabilità. Al comune resterebbe solo da ponderare le conseguenze di tale scelta: esso potrebbe dunque unicamente inserire il fondo o in zona protetta o in zona agricola. Il Consiglio di Stato, inoltre, non avrebbe spiegato i motivi che impongono il drastico vincolo e cercherebbe ora di ribaltare l'onere della prova sul comune, il quale già si sarebbe espresso per una edificabilità ancorché parziale - del fondo. Questo andrebbe invece assegnato, senza vincoli, alla zona edificabile. Innanzitutto la sua fabbricazione non sarebbe di nocumento alla visibilità del bene culturale, comunque non visibile dalla sottostante strada. Conservare libero il mapp. 240 non permetterebbe inoltre di mantenere distinti i due nuclei di Lottigna, siccome esso ha un'estensione insufficiente. Andrebbe invece promossa la densificazione edificatoria.
4.1.2. Contrariamente a quanto pretendono i ricorrenti, il Governo ha spiegato diffusamente i motivi che lo hanno condotto a ritenere che la lingua prativa davanti al pretorio dovrebbe essere mantenuta libera. Innanzitutto si tratterebbe di conservare la visibilità del monumento, aspetto che si giustifica dalla funzione che questo luogo ha ricoperto in passato, per la quale la visibilità era un elemento di ostentamento del potere. Inoltre l'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale (ISOS) raccomanderebbe tale soluzione. Mantenere libera quest'area permetterebbe inoltre di preservare i rapporti urbanistici esistenti, che pure sono un elemento delle qualità storico-artistiche del palazzo. L'Esecutivo cantonale ha conservato dunque la sua posizione, secondo la quale la miglior soluzione sarebbe quella di mantenere inedificato l'intero mapp. 240. Il Consiglio di Stato, tuttavia, ha ritenuto che occorresse retrocedere gli atti al comune poiché potesse ponderare questi importanti aspetti con gli altri interessi in gioco, tra i quali proprio quello dei proprietari di veder riconoscere la vocazione edilizia del loro fondo.
4.2. 4.2.1. Con la decisione impugnata, il Consiglio di Stato non ha sancito l'inedificabilità del fondo in parola. Al contrario: esso è ritornato sui suoi passi, rinunciando a imporre questa misura. Il Governo ha piuttosto semplicemente disatteso la pianificazione comunale "sia perché è necessario vagliare quali alternative e varianti entrano in considerazione, sia perché non può garantire la completa tutela del bene culturale". La scelta dell'Esecutivo cantonale di non approvare la pianificazione comunale così come quella di rinunciare a imporre il vincolo contestato e di retrocedere gli atti al comune sono corrette, per i seguenti motivi.
4.2.2. Il pretorio al mapp. 55 di Lottigna è un bene culturale d'interesse cantonale (cfr. art. 18 cpv. 1 lett. a NAPR). A sua tutela è inoltre stato tracciato un perimetro di rispetto ai sensi dell'art. 22 cpv. 2 LBC, che si estende in modo assai ampio dal nucleo a nord del pretorio, alla strada sottostante a ovest in località Vignora-Rivaccia, ai territori a sud del monumento, oltre la chiesa parrocchiale, pure bene culturale d'interesse cantonale. Per il mapp. 240, che si trova proprio dirimpetto al pretorio, in forte pendenza verso la strada sottostante, il comune, pur inserendolo nella zona fabbricabile, ha prescritto particolari restrizioni alla sua edificabilità, allo scopo di tutelare la visibilità del bene culturale: ubicazione della costruzione nella parte settentrionale della proprietà, con possibilità di costruzione a confine, volumetria compatta con superficie utile lorda massima pari a 250 mq e superficie edificata massima di 120 mq (cfr. art. 31 cpv. 3 NAPR).
4.3. L'importanza del bene culturale in oggetto è fuori discussione: nemmeno i ricorrenti tentano di sminuirla. Resta da valutare se la pianificazione adottata dal comune permette di considerare sufficientemente l'interesse pubblico - pure manifesto - alla tutela dell'ambiente spaziale in cui è inserito. Al riguardo, innanzitutto, torna utile la scheda allestita nell'ambito dell'Inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS), che per l'insediamento - d'importanza regionale (cfr. scheda del piano direttore P10, pag. 9) - del villaggio di Lottigna fornisce la seguente indicazione particolare (pag. 4):
Appare caratteristica la lingua prativa che scende in mezzo al nucleo marcata dalla presenza ottocentesca (I-DE I), bisognerà fare il possibile per preservare questo terreno da costruzioni in quanto divide con efficacia la parte bassa del nucleo, di scarso valore strutturale e formale, da quella alta in cui si trova il pretorio.
Sia da questa scheda che dalle considerazioni espresse dal Governo emerge come il valore di questo bene non è da circoscrivere unicamente alla sua importanza storico-architettonica, ma anche dal rapporto urbanistico con il resto del villaggio. Aspetti che sono condivisi da questo Tribunale. In sede di sopralluogo si è infatti potuto costatare che l'inserimento di un volume edilizio dovrebbe essere valutato anche nell'ottica dell'impianto urbanistico appena richiamato. Soluzioni estreme, come quella del totale inserimento del fondo in zona edificabile, devono essere valutate con estrema cautela, poiché potrebbero ostacolare la lettura storico urbanistica dell'abitato. Tuttavia, nemmeno il vincolo di totale inedificabilità appare giustificato, come del resto e in definitiva ha ammesso il Governo stesso, che ha rinunciato a riproporlo.
4.4. La pianificazione adottata dal comune appare effettivamente insufficiente. Basti pensare - come sottolinea la Divisione nella risposta - che la norma adottata permette di collocare il futuro edificio sulla parte settentrionale del fondo, lungo la linea di pendenza, senza tuttavia precisare a quale quota. Ciò non permette di tutelare la visibilità del pretorio, per esempio, dall'altro versante della valle. La norma finisce con il ritenere sufficiente addossare al confine nord l'edificazione, ciò che però non tiene conto, appunto, della pendenza del terreno, elemento che invece appare determinante e deve essere considerato. Inoltre occorre valutare l'inserimento dei volumi anche nell'ottica delle raccomandazioni dell'ISOS, mentre la critica mossa dagli insorgenti circa l'esiguità del terreno in questione per rapporto allo stacco urbanistico perseguito, non è sorretto da motivi pertinenti: si tratta pur sempre di oltre 1'000 mq, da valutare nella scala della realtà locale. Il sopralluogo ha permesso in tal senso di confermare la correttezza della lettura data dall'ISOS dell'insediamento.
4.5. Stante quanto precede, merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di retrocedere gli atti al comune, poiché non sono date le premesse per procedere direttamente a definire la pianificazione del fondo. Difatti, in sede di approvazione di un piano regolatore, il Consiglio di Stato quando ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale deve, di norma, retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 IIa frase LALPT, il rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può, tuttavia, apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente oppure a emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid. 4.1. con rinvii). La via della modifica d'ufficio presuppone che la soluzione s'imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio. Ciò che non si avvera nel caso concreto. La retrocessione degli atti al comune per esame permette in definitiva la miglior tutela degli interessi pubblici e privati, poiché consente all'ente titolare della pianificazione di riesaminarla alla luce delle osservazioni espresse dal Governo e auspicate dall'ISOS e, non da ultimo, delle aspirazioni espresse dai proprietari.
5. Per i motivi che precedono il ricorso, infondato, dev'essere respinto. La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza (art. 28 LPamm), la quale esclude l'assegnazione di ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico dei ricorrenti, in solido.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario