Incarto n. 90.2009.63
Lugano 24 gennaio 2011
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 24 agosto 2009 di
RI 1
contro
la risoluzione 24 giugno 2009 (n. 3112), con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore particolareggiato dei nuclei storici del comune di Sessa;
viste le risposte:
- 1° settembre 2009 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio;
- 23 ottobre 2009 del municipio di Sessa;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 31 marzo 2008 il consiglio comunale di Sessa ha adottato il piano regolatore particolareggiato dei nuclei storici. In quella sede, per quanto riguarda il nucleo storico di Costa, è stata istituita la facoltà di erigere un nuovo tassello edilizio sul mapp. 1218, lungo la strada di servizio, che definisce l'asse d'entrata del nucleo. Il mapp. 1218, di proprietà di RI 1, presenta una superficie di 1772 mq, su cui insiste una casa d'abitazione di due piani.
B. Con risoluzione 24 giugno 2009 (n. 3112), il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore particolareggiato dei nuclei storici di Sessa. Per quanto concerneva il nucleo di Costa, il Governo ha negato l'approvazione al tassello edilizio sul mapp. 1218, rinviando gli atti al comune affinché, attraverso l'allestimento di una variante, formulasse per l'area interessata una soluzione alternativa. Esso ha rilevato che il nucleo in oggetto fosse costituito, fin dalle sue origini, da due agglomerati ben distinti. Benché l'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale (in seguito, ISOS) non fornisse particolari spunti per una tutela, non si giustificava una loro unificazione mediante il tassello edilizio all'esame. Inoltre, questa nuova edificazione a stecca, con i suoi 5 m di larghezza, non consentiva un adeguato risultato anche dal profilo tipologico e architettonico. Per contro, questo nuovo edificio avrebbe occupato un'area che, proprio perché libera da edificazioni e fungendo da stacco fra gli agglomerati, assumeva la funzione di spazio altamente qualificato e qualificante della struttura stessa del nucleo (cfr. risoluzione 24 giugno 2009, pagg. 13 e 28).
C. Con ricorso 24 agosto 2009, RI 1 insorge innanzi al Tribunale cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo l'approvazione del tassello edilizio, così come adottato dal consiglio comunale. A sostegno della sua impugnativa, la ricorrente lamenta la violazione della garanzia della proprietà.
Essa sostiene che le motivazioni governative procederebbero da constatazioni soggettive, e quindi opinabili, non suffragate dalla conoscenza dei luoghi. In particolare, ritiene errato considerare come nuclei distinti i due gruppuscoli di case in località Costa. Si tratterebbe in realtà di frammenti di tessuto edificato, circondati da case unifamiliari di recente edificazione, dal valore architettonico discutibile. L'ipotesi avanzata dal Consiglio di Stato di mantenere libera da costruzioni l'area all'esame, oltre ad essere sproporzionata per la proprietaria, risulterebbe poi vanificata dall'attribuzione dei terreni circostanti alla zona edificabile. Per contro, l'avversata soluzione comunale rispetterebbe la logica dell'edificato esistente, giacché la nuova costruzione si svilupperebbe lungo la strada di servizio, completando il nucleo esistente, e creerebbe uno spazio riservato verso i giardini dei privati.
D. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione del gravame, mentre il municipio ne chiede l'accoglimento con motivazioni, che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.
E. In data 5 maggio 2010 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, in seguito acquisite agli atti. Dopo ampia discussione, le parti hanno riconfermato le rispettive domande e allegazioni. Il Tribunale ha quindi dichiarato chiusa l'istruttoria.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT).
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. I piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati piani regolatori a livello comunale (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il compito di operare una separazione all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale ed alle autorità incaricate della pianificazione (cfr. Alexandre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. 11 con rinvii; art. 28 cpv. 2 lett. a-d LALPT), come peraltro ricorda l'art. 18 LPT. Il territorio fabbricabile dev'essere suddiviso secondo le rispettive necessità, private o pubbliche: quelle dell'abitazione, dell'artigianato, dell'industria, del commercio, dell'amministrazione, dello sport, della cultura, del tempo libero e così via, ma anche secondo necessità estetiche o di preservazione dei siti (Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 12). Questo conduce a delimitare delle zone edificabili con funzioni differenti che, oltre a soddisfare i requisiti dell'art. 15 LPT, devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima legge federale (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 509). La diversificazione della zona fabbricabile persegue diversi obiettivi: la suddivisione dei volumi delle costruzioni, ad esempio la ricerca della qualità estetica in funzione dei vari settori dell'agglomerato (cfr. Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 514; Flückiger, ibidem).
Possono essere istituite, ad esempio, delle zone "nuclei", oppure prevedere zone edificabili nelle quali l'attività edilizia sia limitata agli edifici esistenti, per i quali cioè sia ammessa solo la rinnovazione, la trasformazione o la ricostruzione (DFGP/UPT, Commento LPT, Berna 1981 ad art. 18 n. 6 e n. 10). La tutela dei nuclei può essere giustificata anche nell'ottica del rispetto del paesaggio, menzionato tra i principi pianificatori (art. 3 cpv. 2 LPT; cfr. anche art. 17 cpv. 1 lett. c. LPT).
4. Il piano particolareggiato (art. 28 cpv. 2 lett. c, 54 segg. LALPT) organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del territorio comunale, quando particolari obiettivi di promozione urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo richiedono. Esso deve essere previsto nell'ambito di un piano regolatore comunale (art. 54 cpv. 2 LALPT). Il piano particolareggiato regola nel dettaglio l'uso dei singoli fondi, stabilendo per ciascuno ad esempio l'ubicazione e la dimensione dei fabbricati, le superfici da mantenere libere, l'arredo di superficie e le caratteristiche degli edifici; può inoltre stabilire la formazione in comune di infrastrutture che interessino un preciso numero di proprietari, come aree di svago, posteggi e strade di accesso. Il piano particolareggiato si distingue dal piano regolatore per il diverso grado di specificazione delle utilizzazioni e per la diversa intensità delle restrizioni adottate (cfr. A. Scolari, Commentario, ad art. 54 LALPT, n. 409 seg. con relativi rinvii alla giurisprudenza).
5. La ricorrente critica la risoluzione governativa, che stralcia dal piano particolareggiato il tassello edilizio previsto sul mapp. 1218, adducendo la violazione della garanzia della proprietà, in particolare il principio della proporzionalità. Essa non condivide l'approccio restrittivo operato dal Governo al nucleo di Costa, che non presenterebbe alcun valore urbanistico e architettonico rilevante per essere così tutelato da non poter ammettere alcuna nuova facoltà edificatoria sul suo terreno.
6. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II. edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610). Infine, quale fondamentale istituto dell'ordinamento giuridico, la proprietà non deve essere svuotata della sua sostanza (Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, VI. edizione, Zurigo 2005, n. 324; Pascal Mahon, Petit commentaire del la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurigo 2003, n. 15 seg. ad art. 26).
Nel caso di specie la risoluzione qui impugnata non tocca l'essenza del menzionato diritto fondamentale ed è palesemente sorretta da una base legale (art. 37 cpv. 1 LALPT), peraltro nemmeno messa in discussione dalla ricorrente. L'oggetto del contendere si riduce pertanto ad una verifica dell'esistenza di un interesse pubblico e del rispetto del principio della proporzionalità.
6.1. Con il piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato, in parte, con risoluzione 22 gennaio 1991 (n. 494) e, in seguito, con risoluzione 15 marzo 1995 (n. 1601), il comune di Sessa ha riservato le zone dei nuclei storici di Suino, Bonzaglio, Lanera, Beredino e Costa all'allestimento di un piano particolareggiato. Fino all'entrata in vigore di tale piano, esso ha sottoposto queste zone (zona nucleo storico NS) ad una regolamentazione transitoria restrittiva, che in pratica permetteva soltanto riattamenti, trasformazioni e ampliamenti di piccola entità (art. 50 cifra 2 norme d'attuazione del piano regolatore, in seguito: NAPR). Con il piano particolareggiato qui all'esame, il comune ha inteso predisporre le condizioni quadro per una valorizzazione urbanistica ed architettonica dei nuclei storici (art. 1 norme d'attuazione del piano particolareggiato, in seguito: NAPP). A tale scopo, il piano particolareggiato è stato corredato da un piano che indica il modello urbanistico, in scala 1:1000, e da schede analitico-normative per ogni mappale. Il modello urbanistico raffigura l'assetto territoriale complessivo auspicato sulla base di principi di tutela e promozione dei nuclei storici. Esso fornisce il quadro all'interno del quale indirizzare gli interventi privati e dell'Ente pubblico in maniera coerente rispetto all'ordine territoriale auspicato. Per quanto riguarda il nucleo di Costa è stato previsto la formazione di un nuovo tassello edilizio sul mapp. 1218 lungo la strada di servizio che definisce l'asse d'entrata al nucleo.
6.2. Il Consiglio di Stato, nella contestata risoluzione, ha ricordato innanzitutto che per quanto atteneva ai nuovi tasselli edilizi, il Dipartimento del territorio aveva auspicato, nel suo esame preliminare del 18 novembre 2005, una loro riconsiderazione in relazione alla loro estraneità al contesto e alla tipologia esistenti, fino a ritenere come in alcuni casi ciò avrebbe determinato lo sconvolgimento degli equilibri spaziali. In tale ordine di idee, il Dipartimento aveva chiesto interventi atti per lo più alla conservazione della struttura e della sostanza edilizia esistente.
In secondo luogo, il Governo ha osservato che i vari insediamenti componenti il nucleo storico di Sessa si caratterizzavano soprattutto per la chiarezza di lettura: essi risultavano ancora ben definiti nel loro perimetro in un contesto prevalentemente rurale. Orbene, ha considerato l'Esecutivo cantonale, conservare un insediamento non significava congelarlo, ma permetterne un'evoluzione naturale e non distruttiva, mantenendo le sue peculiarità architettoniche e storiche. Ciò, in riferimento ad alcuni nuovi tasselli edilizi evidenziati nel modello urbanistico, che comportavano delle considerevoli ripercussioni e conflittualità nei riguardi delle edificazioni e della strutturazione del nucleo stesso, in quanto risultavano fuori contesto, estranei alle tipologie esistenti ed oltretutto invasivi. La loro definizione, ha concluso in generale il Governo, non era sorretta da un appropriato esame storico e soprattutto da valide giustificazioni (cfr. risoluzione impugnata, pag. 9 e segg.). Era tale, il caso del nucleo di Costa, caratterizzato da due agglomerati ben distinti, in cui il non approvato tassello edilizio, previsto sul mapp. 1218, andando ad occupare una superficie libera da edificazioni, che fungeva quindi da area di stacco fra questi insediamenti, ne sanciva in qualche modo l'unificazione, stravolgendo l'assetto del nucleo (cfr. risoluzione impugnata, pag. 13).
6.3. Contrariamente a quanto afferma la ricorrente e come per contro confermano le rappresentazioni grafiche del piano particolareggiato, il sopralluogo eseguito in contraddittorio, la scheda ISOS dedicata all'insediamento all'esame, nonché lo stesso municipio nelle proprie osservazioni al ricorso, il nucleo di Costa è costituito da due agglomerati ben distinti, uno localizzato a nord e l'altro più a sud. Benché esso sia stato in alcune parti modificato attraverso drastici interventi di riattamento, esso evidenzia ancora in modo ben percettibile la definizione originaria dei propri margini e del proprio impianto urbanistico (cfr. vari estratti di piantine, in rapporto di pianificazione maggio 2007, pagg. 9 a 11). L'agglomerato a nord, che si sviluppa a valle, lungo la strada di servizio, formando un quadrilatero, è costituito da una decina di edifici e dispone di due corti interne.
Distanziato di circa venti metri, con l'asse sfalsato di una quarantina di metri verso est, l'agglomerato che sorge a sud, anch'esso a pianta rettangolare, è composto da una quindicina di costruzioni, al cui interno si trovano tre cortili. Fra questi due isolati si estende un'area in cui si trovano i giardini e gli orti del nucleo. Su questi si affaccia il fronte sud del nucleo di settentrione, che è formato dalla facciata minore dell'edificio al mapp. 1220, che, con quella maggiore, si sviluppa lungo la strada di servizio, e dalla facciata minore dell'abitazione della ricorrente al mapp. 1218, che, con quella maggiore, determina il fronte ad ovest. Fra questi due edifici vi è un'apertura che permette l'accesso ad una delle corti interne. Il contestato tassello edilizio (lungo 22 m e largo 5 m) è stato previsto, distanziato di qualche metro, come prosecuzione dell'edificio al mapp. 1220, allineato da un lato con la strada di servizio e dall'altro lato con il fronte occidentale del nucleo ubicato a sud. Questa nuova costruzione, appare, a ben vedere, come una propaggine dell'insediamento a nord, che va ad interferire spazialmente con quello posto più a sud, invadendo con ciò l'area libera di valore paesaggistico dei giardini e degli orti, che funge da separazione dei due insediamenti. Orbene, la giustificazione che dà il comune a sostegno di questa nuova costruzione, secondo cui essa, sviluppandosi lungo la strada, contribuirebbe a marcare l'asse d'entrata del nucleo, non può legittimare l'incisiva modifica che sovverte l'assetto urbanistico originario del nucleo di Costa. Questo tassello, difatti, non è atto a completare in modo organico e coerente il nucleo storico, come peraltro auspicano gli intendimenti alla base del piano particolareggiato e come è avvenuto nei casi dei mapp. 1232 e 1252, bensì lo pregiudica nelle sue relazioni spaziali e formali. La risoluzione governativa che lo stralcia dal piano particolareggiato, oltre che sostenuta da un eminente interesse pubblico, è pure in consonanza con l'art. 3 cpv. 2 lett. b LPT, che impone d'integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, in modo tale da favorire uno sviluppo armonioso del territorio (art. 1 cpv. 1 LPT).
6.4. Per quanto riguarda l'invocata violazione del principio della proporzionalità, è presto detto.
Come illustrato al considerando precedente, la controversa pianificazione comunale, che ha introdotto nell'area di stacco fra un agglomerato e l'altro un corpo edilizio invasivo, era suscettibile di pregiudicare i valori spaziali e urbanistici del nucleo di Costa, attraverso l'alterazione degli equilibri fra vuoti e pieni. La risoluzione qui impugnata, stralciando dal piano particolareggiato il tassello edilizio in parola, non ha fatto nient'altro che ripristinare tali equilibri. La necessità e l'idoneità della decisione all'esame sono pertanto date. In merito alla proporzionalità in senso stretto, va considerato che malgrado la restrizione edificatoria che tocca il fondo della ricorrente, quest'ultimo risulta comunque già apprezzabilmente edificato con un'abitazione di due piani, che occupa una superficie di circa 170 mq, e una piscina. Per tutti questi motivi, dunque, la contestata risoluzione governativa regge l'esame anche dal profilo del principio della proporzionalità.
7. In conclusione, la risoluzione del Consiglio di Stato qui impugnata è sorretta da un sufficiente interesse pubblico e non viola il principio della proporzionalità. Per questi motivi, essa deve essere tutelata e il ricorso respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico del ricorrente (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La ricorrente è condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento).
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario