Incarto n. 90.2009.60
Lugano 22 ottobre 2012
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 30 luglio 2009 di
RI 1 patrocinato da: avv. PR 1
contro
la risoluzione 16 giugno 2009 (n. 640) con la quale il municipio di CO 2 ha istituito la zona di pianificazione "al __________ ";
viste le risposte:
- 11 agosto 2009 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
- 11 settembre 2009 del municipio di CO 2;
viste la replica 19 ottobre 2009 di RI 1 e le dupliche:
- 27 ottobre 2009 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
- 19 novembre 2009 del municipio di CO 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
che RI 1 è proprietario dei mapp. 51 e 529 di CO 2, in località al __________; il piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 11 luglio 1980 (n. 4188) e oggetto in seguito di alcune varianti, li include nel piano particolareggiato, approvato dal Governo il 23 novembre 1983 (ris. n. 6174); il mapp. 51 è assegnato all'area edificabile a completazione del tessuto del nucleo, mentre per il mapp. 529 è previsto un perimetro di edificazione di 2455 mq per la costruzione di abitazioni;
che il municipio di CO 2 ha pubblicato dal 31 luglio al 29 agosto 2007 una zona di pianificazione per il comparto "al __________ ", che interessava anche i due citati mappali; il provvedimento, contestato da RI 1, è stato annullato da questo Tribunale poiché adottato in violazione alle norme relative all'obbligo di astensione (cfr. STA 90.2007.106/174 e 52.2008.19 del 4 marzo 2009);
che con risoluzione 16 giugno 2009 (n. 640) il municipio del comune di ha nuovamente adottato una zona di pianificazione concernente il comparto al __________ (parte del mapp. 51, mapp. 529, 238, parte dei mapp. 59, 134 e 94 di CO 2) allo scopo di poter verificare le funzioni, i parametri edificatori e i vincoli che il piano regolatore assegna a questo territorio, alla luce delle esigenze comunali e della ricerca di una migliore ambientazione paesaggistica e architettonica; la zona di pianificazione è volta a vietare nel perimetro interessato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione;
che il 22 giugno 2009 la Sezione dello sviluppo territoriale e della mobilità ha preavvisato favorevolmente l'istituzione della zona di pianificazione, sottolineando l'importanza della zona in questione per la conservazione e la valorizzazione del pregiato nucleo storico, così come l'interesse dei vincoli di carattere pubblico;
che la zona di pianificazione è stata pubblicata dal 14 luglio al 13 agosto 2009 (FU 52/2009 pag. 4891) e la durata del provvedimento è stata fissata in tre anni al massimo, riservata un'eventuale proroga; che il 30 luglio 2009 RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento della zona di pianificazione al __________, previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame;
che il ricorrente sostiene che il provvedimento sia carente di interesse pubblico poiché non vi sarebbe una reale intenzione pianificatoria da parte del municipio, il quale terrebbe un comportamento dilatorio e strumentale alla licenza edilizia da lui postulata per il fondo; ciò emergerebbe anche dall'estrema vaghezza del contenuto della scheda descrittiva; inoltre, l'insorgente osserva che la misura sarebbe sproporzionata, in quanto la sua estensione, eccessivamente ridotta e che esclude ingiustamente i mapp. 2 e 69, non permetterebbe di raggiungere gli scopi che essa si prefigge e lederebbe il principio di uguaglianza;
che tanto il municipio quanto la Divisione resistono alle domande del ricorso; con l'ulteriore scambio di allegati le parti hanno mantenuto le proprie posizioni;
che il 26 marzo 2010 il ricorrente ha chiesto di sospendere la procedura, per permettere alle parti di comporre bonalmente la vertenza;
che il 21 febbraio 2011 il consiglio comunale di CO 2 ha adottato una variante concernente il comparto interessato dalla zona di pianificazione; i fondi di RI 1 sono così stati assegnati a una nuova funzione; la parte est, ca. 3000 mq, è stata riservata per attrezzature e edifici pubblici (AP/EP; indicata col n. 1), la porzione ovest, posta tra l'AP/EP e la villa, è stata assegnata alla zona nucleo, non edificabile, destinata a giardino al servizio dell'immobile sub. A del mapp. 51 (indicata col n. 2); infine questo edificio è stato assegnato alla zona nucleo tradizionale (NT) e vincolato quale bene culturale d'interesse locale; la variante è stata pubblicata all'albo comunale dal 26 aprile al 25 maggio 2011;
che il 29 marzo 2011 il ricorrente ha comunicato al Tribunale il fallimento delle trattative, domandando la riattivazione della procedura; che con risoluzione 21 dicembre 2011 (n. 7148) il Consiglio di Stato ha approvato la proposta comunale così come adottata; nel contempo ha respinto il ricorso di RI 1; la pratica è attualmente sub iudice davanti a questo Tribunale (inc. n. 90.2012.5);
considerato, in diritto
che la competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso discendono dall'art. 64 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365; in vigore sino al 31 dicembre 2011; dal 1° gennaio 2012 art. 64 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1);
che il 26 aprile 2011, con la pubblicazione all'albo della variante, la zona di pianificazione è decaduta (art. 62 cpv. 2 LALPT allora in vigore); comunque sia, quest'ultima è giunta definitivamente a scadenza il 14 luglio 2012;
che, di conseguenza, il ricorso inoltrato da RI 1 contro la stessa è divenuto di principio privo d'oggetto e, pertanto, deve essere stralciato dai ruoli;
che, tuttavia, resta da decidere sulle ripetibili di questa sede; entro questi limiti la procedura non è divenuta priva d'interesse; il Tribunale esamina dunque sommariamente il ben fondato dell'impugnativa in base alla LALPT che, secondo l'art. 107 Lst, regge ancora la materia del contendere;
che il ricorso può essere deciso sulla base dei documenti agli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm); in particolare non è necessario esperire un sopralluogo;
che se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione (art. 27 cpv. 1 LPT); che il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, il quale consente di istituire zone di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1), e in particolare, se i piani mancano o de-vono essere modificati (cpv. 2); la zona di pianificazione è istituita, nell'ambito delle rispettive competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT); il diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione (art. 63 cpv. 3 LALPT); la zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due anni il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT, 62 seg. LALPT);
che la zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo; lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch, Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27); a questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo; non si può, in particolare, affer-mare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere;
che la zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà; la legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione;
che per i motivi appena spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b); solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale;
che una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.);
che in linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni; l'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività; tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIa edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594);
che l'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b di fine; Ruch, op. cit., art. 27 n. 27): questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 25 seg.; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 27 n. 12 seg.); il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere tuttavia necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 27 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 457);
che il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610);
che, in concreto, la zona di pianificazione interessa, oltre ai mapp. 51 e 529, i mapp. 59, 94, 134 e 238; si tratta di un comparto situato a ovest del nucleo tradizionale di CO 2, considerato dall'Inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS) come di valenza regionale ed è inserito all'interno di un piano particolareggiato, proprio per il suo valore paesaggistico, ambientale e storico; il mapp. 51 ospita in particolare la villa settecentesca col suo giardino, già di proprietà del Battaglini (cfr. relazione di pianificazione del piano particolareggiato);
che la scheda descrittiva, allestita dal municipio spiega che la zona è stata adottata ai fini di verificare le funzioni, i parametri edificatori e i vincoli alla luce dell'evoluzione delle esigenze comunale e della ricerca di una migliore ambientazione paesaggistica ed architettonica; la scheda specifica poi in dettaglio le verifiche che il municipio intende operare; queste interessano in particolare i mappali del ricorrente, per i quali s'intende approfondire la possibilità di un vincolo di fruizione pubblica; importanza centrale viene data al rapporto fra spazi vuoti e costruiti in relazione alla valorizzazione paesaggistica e architettonica del nucleo e, in modo speciale, alla villa neoclassica sul mapp. 51;
che la base legale del provvedimento è, come visto, data e in ogni caso non è contestata dai ricorrenti;
che l'intenzione del municipio di CO 2 di mutare l'ordinamento pianificatorio appare pure manifesta; i terreni del ricorrente presentano ancora una superficie inedificata notevole e sono posizionati al centro di un contesto paesaggistico, ambientale e storico di pregio; l'interesse pubblico a una verifica della pianificazione ritenuta inadeguata e risalente a 25 anni or sono appare senz'altro dato;
che è pure dato l'interesse pubblico all'impiego, nel caso in esame, della zona di pianificazione, la quale assicura a titolo transitorio che la pianificazione allo studio non venga ostacolata o comunque influenzata negativamente da un uso del territorio (soprattutto sotto forma di nuove costruzioni o del loro ampliamento); in particolare, la sussistenza dell'interesse pubblico non è menomata dal fatto che la zona di pianificazione sia stata adottata in reazione alla domanda di costruzione del ricorrente: l'ente pubblico può legittimamente fare ricorso a questo strumento per contrastare un determinato progetto edilizio, quando questo mette in luce delle carenze della pianificazione vigente; l'esame di una domanda di licenza edilizia costituisce difatti il miglior mezzo per testare la validità dell'ordinamento pianificatorio, in termini di pertinenza ed efficacia, e di scoprirne i difetti (STA 90.2009.38/ 39 del 23 febbraio 2010 consid 5.3. con riferimenti);
che la mancata inclusione dei mapp. 2 e 69 nel perimetro della zona di pianificazione, criticata dall'insorgente, non è atta a inficiare la bontà della misura pianificatoria;
che innanzitutto nella misura in cui la critica è volta a contestare l'adozione del provvedimento quale reazione alla domanda di costruzione inoltrata dal ricorrente, essa è, come già visto, priva di fondamento, siccome tale modo di procedere è legittimo; che, in secondo luogo, la misura impugnata non è nemmeno costitutiva di una disparità di trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost.: nell'ambito di provvedimenti pianificatori questo principio ha una portata necessariamente limitata; nella delimitazione delle zone è necessario, talora, prescindere da situazioni esistenti; non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione; l'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitraria, la delimitazione delle zone deve fondarsi su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a con rinvii);
che, come rilevato in sede di risposta dal Consiglio di Stato per quanto attiene il mapp. 69 esso risulta completamente edificato dalla chiesa, mentre per il mapp. 2 (e 3) l'art. 15 delle norme di attuazione del piano particolareggiato (NAPP) prevede il mantenimento a verde pubblico a tutela della chiesetta di St. Antonio; la loro inclusione nella ZP in esame sarebbe dunque superflua e, pertanto, sproporzionata;
che la scelta municipale, fondata su criteri oggetti e condivisibili, resiste anche a questa censura: l'esecutivo comunale ha fruito in maniera corretta dell'ampio margine di cui dispone ai fini della definizione del perimetro della zona di pianificazione;
che, sempre in merito alla proporzionalità, dev'essere, da ultimo, rilevata la durata limitata del provvedimento, di tre anni, che tiene dunque già conto della precedente adozione della analoga zona di pianificazione, annullata da questo Tribunale;
che, pertanto, il ricorso era infondato e le ripetibili a favore del comune, assistito da un legale, devono essere poste a carico di RI 1 (art. 31 LPamm);
che il Tribunale rinuncia, secondo la prassi, a prelevare una tassa di giustizia (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è stralciato dai ruoli.
2. RI 1 rifonderà fr. 2'000.- al comune di CO 2 per ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario