Incarto n. 90.2009.5
Lugano 16 agosto 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Stefano Bernasconi, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 5 febbraio 2009 di
RI 1 patr. da: avv. PR 1
contro
la risoluzione 23 dicembre 2008 (n. 6699), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di Gudo;
viste le risposte:
- 7 aprile 2009 del municipio di Gudo,
- 28 maggio 2009 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
- 10 novembre 2009 del municipio di Cugnasco-Gerra;
visto lo scritto 8 gennaio 2010 di RI 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietaria del mapp. 527 di Gudo. Il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 23 aprile 1980 (n. 2245) assegnava la parte bassa del mappale alla zona residua, mentre quella alta era attribuita alla zona forestale. Il fondo ha una superficie di 2163 mq e risulta cosi censito: superficie umosa 1008 mq, superficie boscata 1113 mq e acque 42 mq. Nel seguito, in relazione a questo mappale, ci si riferisce unicamente alla parte bassa, non boschiva.
RI 1 è pure proprietaria del mapp. 1389 di Cugnasco-Gerra, sezione di Cugnasco (nel seguito: Cugnasco), che il piano regolatore approvato dal Governo con risoluzione 28 giugno 1988 (n. 4343) assegna, per la parte non boschiva, alla zona residenziale vincolata (R3v ; accesso unico e riordino dei fondi). Il fondo, di complessivi 453 mq, è a sua volta, così censito: superficie boscata 75 mq, superficie umosa 379 mq.
I due mappali appena descritti costituiscono un unico appezzamento di terreno, a cavallo tra i comuni di Gudo e Cugnasco-Gerra, posizionati a monte della strada cantonale che collega Bellinzona a Locarno.
RI 1 è, infine, proprietaria coattivamente del mapp. 1390 di Cugnasco, che costituisce l'accesso ai suoi fondi attraverso un imbocco sulla citata strada cantonale.
B. a. Il 6 giugno 2006 il consiglio comunale di Gudo ha adottato il nuovo piano regolatore. Il mapp. 527 è stato assegnato alla zona agricola.
b. Con ricorso 10 ottobre 2006 RI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato, chiedendo l'inserimento del suo mappale nella zona residenziale semi-intensiva (RSI), rispettivamente che fosse impartito un termine al comune di sei mesi per elaborare una variante. Essa ha sottolineato la particolarità dell'appezzamento di terreno, suddiviso tra due comuni e con due funzioni pianificatorie differenti. Inoltre, ha richiamato gli accordi intercorsi con il municipio, secondo i quali si sarebbe accollata l'intero contributo pecuniario sostitutivo per la diminuzione del territorio agricolo conseguente all'assegnazione del suo fondo alla zona edificabile. Secondo RI 1, il fondo apparteneva al comparto edificabile contermine del comune di Cugnasco e il provvedimento era lesivo della parità di trattamento e del principio della buona fede.
c. Con risoluzione 23 dicembre 2008 (n. 6699), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore e, nel contempo, ha respinto il ricorso di RI 1. Dopo aver ricordato l'autonomia di cui il comune gode in materia di pianificazione del territorio, il Governo ha deciso di approvare la sua scelta, sottolineando che il fondo era sì vicino alla zona edificabile di Cugnasco, ma immerso in quella agricola di Gudo; inoltre, un corso d'acqua divideva il mapp. 527 dalle due prossime zone di nucleo e determinava anche vincoli pianificatori tali da rendere difficoltosa l'edificazione di questo fondo. Ha quindi ritenuto irrilevanti eventuali accordi intercorsi tra RI 1 e il municipio, dato che la competenza di pianificare spettava al consiglio comunale.
C. Con ricorso 5 febbraio 2009 RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo che il fondo sia, in via principale completamente, in via subordinata parzialmente, assegnato alla zona edificabile. Oltre a riproporre le censure di prima istanza, la ricorrente sostiene che il Consiglio di Stato abbia violato il suo diritto di essere sentita, siccome ha omesso di effettuare il sopralluogo in contraddittorio, che essa aveva richiesto. Il provvedimento pianificatorio sarebbe inoltre lesivo della garanzia della proprietà, poiché carente sotto il profilo dell'interesse pubblico e contrario al principio della proporzionalità. L'insorgente sostiene che il fondo appartiene ai terreni già edificati in larga misura, rispettivamente che è necessario ai sensi dell'art. 15 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), e, infine, che non è adatto alla lavorazione agricola.
D. Tanto il municipio quanto la Divisione chiedono che il ricorso sia respinto.
E. Il Tribunale ha intimato il ricorso anche al comune di Cugnasco-Gerra, per una risposta. Il municipio di quel comune, pur fornendo alcune informazioni, che nella misura del necessario verranno riprese nel seguito, ha ritenuto di non doversi determinare nel merito.
F. Il 2 dicembre 2009 una delegazione del Tribunale ha tenuto una udienza e ha visitato i luoghi della contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti. È quindi stato fissato un termine alla ricorrente per presentare una descrizione dettagliata di quanto era stato fatto dai proprietari della zona R3v di Cugnasco-Gerra per attuare i vincoli relativi all'edificabilità dei fondi interessati da questa zona (accesso unico e riordino fondiario) e dettagliare i costi che essa stessa aveva assunto. Entro il medesimo termine essa si è impegnata a comunicare se confermava la disponibilità ad assumersi l'intero contributo sostitutivo per diminuzione del territorio agricolo, dovuto in caso di assegnazione del mapp. 527 alla zona edificabile.
G. Con scritto 8 gennaio 2010, RI 1 ha dato seguito all'impegno testé descritto. Di questo si dirà nei successivi considerandi.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la tempestività del ricorso e la legittimazione attiva di RI 1 sono date (art. 38 cpv. 1 e 4 lett. b legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1). Il ricorso è ricevibile in ordine.
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio, del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. La ricorrente sostiene innanzitutto che il Consiglio di Stato abbia violato il suo diritto costituzionalmente garantito di essere sentita (art. 29 cpv. 2 Costituzione federale, del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101), per non aver eseguito il sopralluogo in contraddittorio. Tale censura si rivela infondata. Il Governo ha motivato questa sua decisione spiegando che i luoghi gli erano sufficientemente noti in quanto i rappresentanti del Cantone li conoscevano in maniera sufficiente per evadere i ricorsi. A tale, pertinente, giustificazione si aggiunga che il Tribunale ha esperito il sopralluogo richiesto in questa sede. Poiché l'esame delle contestazioni in relazione alle quali l'insorgente ha domandato questo mezzo di prova è circoscritto alla violazione del diritto concetto che comprende anche l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti - e può essere, di conseguenza, effettuato dal Tribunale con pieno potere cognitivo, un'eventuale lesione del diritto di essere sentito può ritenersi sanata in questa sede.
4. 4.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro quindici anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa.
Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Waldmann/ Hänni, op. cit., n. 1 e 8 ad art. 15; Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki in: Aemisegger/ Moor/ Ruch/ Tschannen [curatori], Commentaire de la Loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Ginevra/ Zurigo/ Basilea 2009,n. 40-47 ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle in edificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger/Grodecki, op. cit., n. 87 ad art. 15; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). In concreto questo presupposto è adempiuto.
4.2. Dall'esame degli atti emerge che il fondo è circondato da zona edificabile: a ovest e sud-ovest le zone residenziali RSv e R3 di Cugnasco e a sud/sud-est la zona nucleo di Gudo.
Il sopralluogo ha permesso di appurare che il comparto non è solo edificabile, ma è anche ampiamente edificato. In particolare, la zona RSv di Cugnasco è stata oggetto, anche di recente, di una importante attività edilizia. Inoltre, si è potuto costatare come effettivamente i due mappali di proprietà di RI 1 formino, da un punto di vista urbanistico e morfologico, un unico appezzamento di terreno, il quale completa idealmente la zona edificabile di Cugnasco, mentre risulta sottratto da quella di Gudo dal riale posto al suo limite orientale. L'appartenenza a un comprensorio ampiamente edificato è dunque senz'altro data.
4.3. Essendo, in concreto, soddisfatti i presupposti dell'art. 15 lett. a LPT, non è necessario appurare se, in più, l'attribuzione della particella in oggetto alla zona edificabile risponda a una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro quindici anni, come prescrive l'art. 15 lett. b LPT. Non si tratta, difatti, di requisiti cumulativi (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 313 con rinvii).
4.4. Ferme queste premesse, rimane ancora da verificare se una ponderazione globale degli interessi in causa, potrebbe impedire l'assegnazione del mappale alla zona fabbricabile e imporre la sua attribuzione a un'altra zona di utilizzazione, in particolare alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1° settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo scopi di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente ed a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT, del 22 maggio 1996, in: FF 1996 III 457 segg., 471, con rinvii).
4.4.1. Innanzitutto, per i motivi appena espressi il Tribunale non condivide che l'area in questione sia "immersa nella zona agricola comunale" come ritiene il Consiglio di Stato. Esso è, invece, sottratto dal resto di questa zona. In occasione del sopralluogo si è potuto costatare come il fondo sia utilizzato quale vigneto.
Una idoneità all'utilizzazione agricola non è dunque di principio esclusa. Ciononostante, esso - per l'esiguità della superficie e l'adiacenza immediata delle altre abitazioni - non è particolarmente interessante per l'agricoltura e nemmeno svolge un ruolo paesaggistico eminente.
4.4.2. L'appartenenza dei mappali alla zona edificabile si giustifica anche in ossequio al principio del coordinamento del piano regolatore con quelli dei comuni vicini, sancito agli art. 2 cpv. 1 LPT e 24 cpv. 3 LALPT (cfr. Waldmann/Hänni, op. cit., n. 49 segg. ad art. 2, in particolare n. 52). Tale necessità si evidenzia ancor più nella fattispecie, proprio in considerazione del fatto che, per la situazione geografica del mappale in questione, la sua pianificazione completa perfettamente quella dell'adiacente comprensorio edificabile di Cugnasco. A maggior ragione se si considera che, come comunicato dalla ricorrente, i vincoli relativi all'edificabilità del fondi della zona R3v di Cugnasco sono stati realizzati. L'attuale situazione pianificatoria dei due mappali - unico appezzamento con due funzioni differenti - è insoddisfacente. Il comune di Cugnasco-Gerra ha indicato di non aver dato ancora il via alla procedura di revisione del piano regolatore e di non saper nemmeno dare indicazioni sulla relativa tempistica. Tale situazione rischierebbe dunque di perdurare nel tempo, a tutto svantaggio di una pianificazione ordinata del territorio.
4.4.3. Il fatto che la ricorrente sia pronta ad assumersi integralmente l'eventuale contributo pecuniario sostitutivo per compensazione della diminuzione delle aree agricole è ininfluente: l'attribuzione di territorio agricolo alla zona edificabile, che deve sempre essere sorretta da un preminente interesse pubblico, non può essere fatta dipendere dalla disponibilità del proprietario ad accollarsi i costi per la compensazione pecuniaria. La compensazione, del resto, dev'essere di principio effettuata in natura, essere cioè reale (cfr. art. 9 legge sulla conservazione del territorio agricolo, del 19 dicembre 1989; LTAgr; RL 8.1.1.2). In concreto, invece, l'assegnazione del mappale in questione alla zona edificabile dipende, come visto, dalle considerazioni sviluppate più sopra.
4.4.4. Stando alla risoluzione d'approvazione impugnata, il piano regolatore di Gudo è sovradimensionato rispetto al presumibile bisogno per lo sviluppo demografico del comune per i prossimi quindici anni. Ora, esiste un interesse generale di evitare la definizione di zone edificabili troppo vaste. È però necessario distinguere tra la portata che il sovradimensionamento ha per l'attribuzione di nuovi fondi alla zona edificabile ai sensi dell'art. 15 lett. b LPT e l'assegnazione alla stessa di territori già largamente edificati ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT. In questo secondo caso, infatti, il sovradimensionamento non assurge più a condizione per l'attribuzione di un fondo alla zona edificabile, ma è solo uno degli interessi che devono essere, comunque, ponderati. In altre parole, il sovradimensionamento del piano non esclude a priori l'applicazione dell'art. 15 lett. a LPT. Sotto questo aspetto la ricerca di una pianificazione coerente e ordinata prevale, nel caso concreto, sul pure importante aspetto di contenibilità del piano.
4.4.5. Ponderando attentamente tutto quanto appena espresso, il Tribunale ritiene che all'assegnazione del mapp. 527 di Gudo alla zona edificabile non si contrapponga alcun interesse pubblico preponderante.
4.5. In definitiva il ricorso dev'essere accolto. La decisione del comune di attribuire la parte non boschiva del mapp. 527 alla zona agricola, così come la risoluzione governativa nella misura in cui l'ha protetta, sono annullate. Il fondo dev'essere assegnato alla zona edificabile. Non tocca tuttavia a questo Tribunale, che non è un'autorità di pianificazione, decidere a quale zona del piano regolatore esso debba essere assegnato. Ciò spetta al comune di Gudo, il quale dovrà studiare una pianificazione che possa tener conto del fatto che da un punto di vista urbanistico e morfologico il fondo completa la zona edificabile di Cugnasco. Entro questi limiti esso potrà esercitare la propria autonomia nel trovare la soluzione pianificatoria più adeguata, che contempli pure, conformemente al principio, la compensazione reale della diminuzione del territorio agricolo e solo subordinatamente quella pecuniaria.
5. Il comune è dunque soccombente nella presente procedura. Siccome esso è intervenuto in lite in veste di ente pianificante, il Tribunale rinuncia al prelievo di una tassa di giustizia (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il comune è tuttavia tenuto a versare delle ripetibili alla ricorrente, assistita da un patrocinatore (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 29 Cost., 2, 15, 16, 26 LPT, 2 OPT, 24 LALPT;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. La decisione del comune di Gudo di assegnare la parte non boschiva del mapp. 527 alla zona agricola, così come quella del Governo che ha approvato questa impostazione e respinto il ricorso di RI 1 è annullata.
1.2. Gli atti sono ritornati al comune perché assegni questa porzione del mappale alla zona edificabile, come spiegato nei considerandi.
2. Non si preleva una tassa di giustizia. Il comune rifonderà alla ricorrente, complessivamente per la prima e seconda istanza, fr. 2'000.- fr. per ripetibili
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario