Incarto n. 90.2009.31
Lugano 16 settembre 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Damiano Bozzini, Flavia Verzasconi
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 6 maggio 2009 di
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 1° aprile 2009 (n. 1428), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore di Melide;
viste le risposte:
- 26 giugno 2009 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
- 21 luglio 2009 del municipio di Melide;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario dei mapp. 460 e 461 di Melide, che formano una selva castanile di complessivi 1764 mq. I fondi si trovano in località In cima ai ronchi, alle pendici del monte San Salvatore, a ridosso del portale sud della galleria autostradale.
Il piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 20 ottobre 1992 (n. 9083), assegna i mappali all'area forestale e li inserisce nella zona di protezione generale del piano del paesaggio. Inoltre, sul limite sud dei due fondi, il piano prevede un percorso pedonale interno, oltre il quale vi è una zona edificabile.
B. a. Nella seduta del 31 marzo 2008, il consiglio comunale di Melide ha adottato alcune varianti, scaturite dalla necessità di adattare il piano regolatore all'accertamento dell'area forestale a contatto con la zona edificabile eseguito nel frattempo. Per quanto qui interessa, il comune ha deciso di spostare di qualche metro verso nord il tracciato pedonale in questione, all'interno dell'area boschiva, in parte in corrispondenza con i fondi di RI 1. Tale sentiero si collega a quello esistente, più a monte, che sale verso Carona (cfr. piano di sintesi delle varianti del PR, dicembre 2007). Il nuovo tracciato segue per gran parte una scalinata già esistente. Il percorso pedonale precedentemente situato al confine della zona edificabile è quindi stato stralciato.
b. Contro questa pianificazione, il 20 giugno 2008 RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato chiedendo di non approvarla. Il ricorrente ha sostenuto che la variante è priva d'interesse e, pertanto, lesiva della garanzia della proprietà. Infatti, la località Ai Ronchi risulta già servita da un sentiero, oggetto peraltro di un recente e oneroso intervento di manutenzione, e il nuovo tracciato, non integrato in una rete di sentieri organici e coerenti, contrasta con la zona protetta generale. Infine, la scalinata esistente è stata realizzata dal municipio senza licenza edilizia.
c. Il 1° aprile 2009 il Consiglio di Stato ha approvato la variante e, nel contempo, ha respinto il ricorso di RI 1. Il Governo ha sottolineato come il nuovo vincolo ripropone quello precedente, spostandolo semplicemente qualche metro più a nord. Esso pone inoltre le premesse per un'adeguata valorizzazione del territorio comunale, inserendosi nella rete dei sentieri esistenti e collegandosi in particolare a quello storico per Carona. Il tracciato in corrispondenza della scala - a prescindere dalla questione della licenza edilizia - appare anche adeguato. Infine, ha ritenuto ancora il Governo, sulle due particelle è pure menzionato a registro fondiario un diritto e onere di passo e di ova.
C. Contro la decisione del Consiglio di Stato, il 6 maggio 2009 RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento relativamente al citato sentiero. Oltre a riproporre gli argomenti già sollevati davanti al Governo, egli sostiene che la decisione sarebbe carente quanto a motivazione. L'adeguatezza del percorso non sarebbe stata analizzata sufficientemente. Infine ritiene che il nuovo tracciato del sentiero pedonale verrebbe a trovarsi all'interno di una zona di pericoli naturali.
D. Chiamati a presentare una risposta, tanto la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità quanto il municipio di Melide hanno domandato la reiezione del ricorso. Dei loro motivi si dirà, se necessario, nei considerandi in diritto.
E. Nel frattempo, con risoluzione 16 settembre 2009 (n. 4552) il Consiglio di Stato, fondandosi sulla legge sui territori soggetti a pericoli naturali, del 29 gennaio 1990 (LTPnat; RL 7.1.1.2), ha adottato il piano dei territori soggetti a pericoli naturali del comune di Melide (PZP). Secondo quest'ultimo, la zona dell'Ova Ronchini (che comprende i fondi di RI 1) è interessata da un pericolo di alluvionamento e flussi di detriti.
F. Il 26 marzo 2010 hanno avuto luogo l'udienza e il sopralluogo; sono state scattate alcune fotografie, acquisite agli atti, unitamente al PZP e ai documenti giustificativi relativi ai diritti e oneri di passo e di ova dei mapp. 460 e 461.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la tempestività del ricorso e la legittimazione attiva del ricorrente sono date (art. 38 cpv. 1 e 4 lett. b legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1). Il ricorso è ricevibile.
2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi si compongono di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT). La competenza del comune di pianificare, attraverso il piano regolatore, i percorsi pedonali, esistenti o previsti, che costituiscono la viabilità pedonale comunale, è ribadita dalla legge sui percorsi pedonali e i sentieri escursionistici, del 9 febbraio 1994 (LCPS; RL 7.2.1.4; cfr. in particolare art. 2 e 4 LCPS; inoltre art. 5 cpv. 1 e 6 legge sulle strade, del 23 marzo 1983, modificata e riordinata il 12 aprile 2006; Lstr; RL 7.2.1.2; circa la concezione ampia di percorso pedonale nel dritto ticinese cfr. DTF 129 I 337, pubblicata anche in: RtiD I-2004 N. 41).
3.2. La pianificazione di una strada pedonale o di un sentiero, come di ogni altra opera stradale, deve sottostare a condizioni di sicurezza dell'opera stessa, delle persone e dei beni; devono esserne curati gli elementi tecnico-architettonici e limitate al massimo le cause di disturbo del traffico e quelle di molestia per l'ambiente e il paesaggio (art. 6 cpv. 2 Lstr). Se si tratta di una strada pubblica (cfr. art. 2 cpv. 2 Lstr) deve, inoltre, essere verificata la sua compatibilità con le esigenze della protezione dell'ambiente, contemperate con interessi contrastanti come l'impiego economico della proprietà privata.
3.3. L'accertamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali (spostamenti di terreno permanenti, caduta di valanghe, frane, crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni, cfr. art. 4 LTPnat) è operato mediante l'allestimento del piano delle zone soggette a pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPnat). Esso serve quale base per il disciplinamento degli interventi di premunizione e di risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPnat). Il Cantone, i comuni e le Regioni devono inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni territoriali e dei programmi di sviluppo regionale (art. 3 cpv. 2 LTPnat). Il PZP è allestito dal Dipartimento del territorio in collaborazione coi servizi statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPnat, art. 1 decreto esecutivo concernente l'accertamento dei territori soggetti a pericoli naturali, del 22 marzo 1995; DELTPnat; RL 7.1.1.2.1) e viene adottato dal Consiglio di Stato (art. 9 LTPnat).
4.4.1. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/ Chrisitne Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIa ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
4.2. La base legale dell'intervento, così come il suo pubblico interesse, sono in linea di principio dati (cfr. anche DTF 129 I 337 consid. 3 e 4.2.). Nel caso concreto, tuttavia, fa difetto un esame compiuto in merito alla sussistenza di quest'ultimo requisito.
In occasione dell'esame preliminare 23 febbraio 2006 il Dipartimento del territorio aveva richiamato l'attenzione del comune sul fatto che, sulla base di uno studio indicativo del 1993, il versante a monte dell'abitato risultava potenzialmente interessato da fenomeni di dissesto, segnatamente di caduta sassi e flussi di detrito (Esame preliminare, pag. 4). Inoltre, la zona in esame (ova Ronchini) era stata oggetto nel 1996 di alcuni interventi di premunizione, resisi necessari in seguito a eventi che avevano provocato danni, con allagamenti di fanghiglia dello svincolo autostradale (PZP, Relazione tecnica, pag. 3). Il PZP nel frattempo adottato ha precisato il pericolo in questione, quantificandolo come elevato (zona rossa) per la quasi totalità del tragitto qui contestato (solo la parte bassa è esposta a pericolo di grado medio, zona blu).
Nonostante quanto appena descritto, dagli atti non risulta che l'autorità comunale, prima, rispettivamente quella cantonale, poi, abbiano verificato la realizzabilità del sentiero alla luce delle risultanze del PZP. Circostanza confermata in sede di risposta dal municipio, che indica di ritenere che questo esame sia stato svolto dai servizi cantonali. Il Governo, dal canto suo, non spende nemmeno una parola su questo tema, neanche nella risposta. In concreto, dunque, non è possibile accertare l'esistenza di un interesse pubblico preminente alla realizzazione del percorso, atteso come non risulta sufficientemente acclarata la sicurezza dell'impianto, come esatto dalle disposizioni sopra citate (cfr. supra, 3.1. e 3.2). Carente sotto questo aspetto, la variante impugnata non doveva essere approvata.
5.Per i motivi che precedono il ricorso dev'essere accolto. La decisione impugnata è annullata limitatamente all'oggetto controverso, al pari della deliberazione del consiglio comunale, che essa ha protetto. L'esame della proporzionalità risulta dunque superfluo. Spetterà al comune ora valutare se, una volta approfonditi gli aspetti legati alla sicurezza del tracciato, intende riproporre il sentiero, tramite l'allestimento di una nuova variante del piano regolatore.
6.Il comune è soccombente nella presente procedura. Esso ha tuttavia agito in veste di ente pianificante, per cui il Tribunale lo solleva dal pagamento delle spese e della tassa di giustizia (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1), ma non da quello di versare le ripetibili, a valere per entrambi le sedi, al ricorrente, patrocinato da un legale (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 26 e 36 Cost., 28 e 38 LALPT, 2 e 4 LCPS, 5 e 6 Lstr, 2 e 3 LTPnat, 28 e 31 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza: 1.1. la risoluzione 1° aprile 2009 (n. 1428), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del pia- no regolatore di Melide, è annullata nella misura in cui è riferita al sentiero in località ai Ronchi; 1.2. la deliberazione 31 marzo 2008, con la quale il consiglio comunale di Melide ha adottato le varianti menzionate, è annullata nella stessa misura.
2. Non si prelevano tassa di giustizia e spese. Il comune rifonderà al ricorrente fr. 1'500.di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario