Incarto n. 90.2008.29
Lugano 23 aprile 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente, Matteo Cassina, Flavia Verzasconi
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 4 luglio 2008 di
RI 1 patr. da PR 1
contro
la risoluzione 16 aprile 2008 (n. 1953), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore del comune di Sonvico;
viste le risposte:
- 21 agosto 2008 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
- 5 settembre 2008 del municipio di Sonvico;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario del mapp. 216 di Sonvico, in località Porcacc. Il fondo, di 1378 mq, ospita una piccola costruzione accessoria ed è attualmente coltivato perlopiù a vigneto. Allo stesso si accede attraverso una strada di proprietà dell'Azienda elettrica. Secondo il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato l'8 febbraio 1983 esso è attribuito alla zona agricola.
B. Nella seduta del 30 maggio 2006 il consiglio comunale di Sonvico ha adottato alcune varianti del piano regolatore. In quella sede, per quanto qui interessa, l'autorità comunale ha approvato l'ampliamento della zona edificabile in località Boze-Verscior e ha assegnato tra gli altri anche il fondo di RI 1 alla nuova zona edificabile semi estensiva (Re).
C. Il Consiglio di Stato, con decisione del 16 aprile 2008, ha condiviso il principio dell'ampliamento della zona edificabile per il comparto Boze-Verscior. Tuttavia, per quanto riguarda i mapp. 216, 217, 218 e per la parte bassa del mapp. 219, il Governo non ne ha approvato l'attribuzione alla zona edificabile in quanto condizionati dalla presenza del bosco e dalla distanza minima di 10 metri da osservare in caso di edificazione (per i mapp. 217, 218 e 219). Per il fondo di RI 1 ha invece ritenuto che la sua edificabilità avrebbe comportato la necessità di garantire l'accesso dalla strada comunale che si trova a valle del fondo, che di fatto non aveva funzione di urbanizzazione della zona edificabile. Il Consiglio di Stato ha quindi riaffermato l'attribuzione alla zona agricola dei fondi interessati dalla modifica pianificatoria già istituita secondo il precedente piano regolatore.
D. RI 1 è insorto al Tribunale cantonale amministrativo contro la decisione del Consiglio di Stato con ricorso del 4 luglio 2008. Chiede l'annullamento della decisione governativa e l'inserimento del suo fondo nella zona edificabile, così come deciso dal comune. In sunto, egli ritiene che la particella di sua proprietà sia perfettamente idonea all'edificazione, conformemente ai principi di cui all'art. 15 LPT e urbanizzata. Sempre a mente sua, non sarebbe pensabile un inserimento del fondo nella zona agricola, in quanto esso non si presterebbe a tale uso, la zona in questione potendo essere pacificamente considerata quale completamento naturale della zona residenziale soprastante. Il ricorrente ravvisa inoltre una lesione del principio della proporzionalità e chiede che venga riconosciuta l'edificabilità perlomeno della parte alta del fondo, confinante con la zona edificabile. Lamenta infine una disparità di trattamento rispetto a situazioni paragonabili al suo fondo, ma che hanno trovato inserimento in zona edificabile.
E. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede la reiezione del ricorso, mentre il municipio di Sonvico si rimette al giudizio di questo Tribunale.
F. Il 25 marzo 2008 si sono svolti l'udienza e il sopralluogo, in occasione dei quali le parti si sono confermate nelle rispettive allegazioni e domande.
Considerato, in diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1, ). La legittimazione del ricorrente è certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il ricorrente chiede l'assegnazione del (solo) mapp. 216, di sua proprietà, alla zona edificabile. Ora, tuttavia, l'azzonamento di piano regolatore è volto in linea di principio a disciplinare la funzione di un determinato territorio, non di una singola particella (escluso il caso in cui questa presenti notevoli dimensioni). Per non pregiudicare sin dall'inizio la possibilità di conseguire l'inserimento della sua proprietà nella zona fabbricabile, l'insorgente avrebbe pertanto dovuto postulare, nel caso concreto, anche la conferma della decisione del consiglio comunale, disattesa dal Consiglio di Stato nella decisione impugnata (cfr. consid. 4.1 che segue), proponente l'attribuzione alla nuova zona residenziale semi estensiva dell'intero territorio ubicato in località Boze-Verscior. Nella fattispecie, invece, dopo la risoluzione governativa i fondi 216, 217, 218 e 219 (parz.) risultano attribuiti alla zona inedificabile. È pertanto assai dubbio che la domanda del ricorrente, quand'anche sussistessero i requisiti legali per assegnare il comprensorio in oggetto alla zona edificabile, possa essere accolta per le dinanzi illustrate ragioni di ordine pianificatorio, che vietano in linea di principio la creazione di zone edificabili circoscritte a singole particelle. Il quesito non merita approfondimento poiché, in concreto, l'impugnativa deve essere, comunque sia, respinta per assenza dei requisiti che legittimerebbero l'assegnazione del settore ove è posto il mapp. 216 alla zona edificabile.
2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Waldmann/ Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, deve essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in: FF 1996 III 457 segg., 471, con rinvii).
4.4.1. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 23; Flüc-kiger/Grodecki, op. cit., ad art. 15 n. 85-93; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). In concreto, questo presupposto non è però adempiuto. Infatti, il mapp. 216 si presenta come un prato in declivio, coltivato perlopiù a vigneto, inedificato, eccezion fatta per la modesta baracca in legno costruita sul limite est del fondo. Esso confina ad est con la zona boschiva dei mapp. 217, 218 e 219, pure inedificati, a monte (nord) con la nuova zona edificabile Boze-Verscior istituita dal comune, dove sono presenti alcuni fondi già costruiti (mapp. 211, 212 e 213), a ovest con il mapp. 208, dove trovano posto le installazioni dell'Azienda elettrica, e a valle dal vasto territorio agricolo che volge verso Lugano. L'accesso al fondo del ricorrente è garantito in via amichevole attraverso la strada privata sul mapp. 208, che si diparte dalla sottostante strada di Rónche di proprietà comunale. Al pari del mapp. 216, anche i fondi limitrofi 217, 218 e parte del mapp. 219 sono stati esclusi dalla zona edificabile a seguito della decisione del Consiglio di Stato, che non ha condiviso la proposta dell'ente locale di assegnarli alla zona residenziale semi estensiva (cfr. risoluzione impugnata, pag. 11 e 12). Come anche il sopralluogo ha permesso di appurare, il comparto territoriale al quale appartiene il fondo del ricorrente non risulta edificato in maniera compatta, bensì dispersa e disordinata e non vi è motivo per assegnarlo alla zona residenziale come i fondi a monte dello stesso, in parte già edificati e ai quali si accede dalla soprastante strada comunale (Strada de Verscior). Al contrario di detti fondi, la proprietà del ricorrente condivide le medesime caratteristiche della vasta area verde, a lato e a valle, in cui è posta, dove si alternano prati, vigne e boschi. In ragione della sua collocazione il comparto composto dai quattro predetti fondi appare dunque slegato, sia funzionalmente che fisicamente, dall'area residenziale posta più a nord, che si relaziona invece con gli insediamenti accessibili dalla soprastante Strada de Verscior. Tenuto conto di quanto precede, il fondo del ricorrente così come i fondi esclusi dal Governo dalla zona fabbricabile non possono, di conseguenza, essere considerati ampiamente edificati nel senso restrittivo della giurisprudenza. Un'attribuzione degli stessi alla zona edificabile non appare pertanto giustificata; ancor meno lo sarebbe l'inserimento in predetta zona di solo parte del mapp. 216, come postulato - in via subordinata - dal ricorrente. La circostanza, poi, secondo cui la particella è urbanizzata non è decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione del fondo alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6a, 117 Ia 434 consid. 3g; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 23; Flückiger/ Grodecki, op. cit., ad art. 15 n. 87; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 321).
4.2. Il terreno al mapp. 216 si presta inoltre alla lavorazione agricola. Il catasto delle idoneità agricole, allestito dalla Sezione dell'agricoltura, assegna difatti all'area di cui fa parte unitamente ai limitrofi mapp. 217, 218 e 219 un'idoneità alla viticoltura ed allo sfalcio. Non solo, quindi, il fondo in oggetto non adempie ai requisiti della zona fabbricabile, ma, al contrario, soddisfa quelli della zona agricola.
4.3. Dalla risoluzione di approvazione emerge, infine, che non vi è necessità di questo terreno per lo sviluppo del comune dei prossimi quindici anni (art. 15 lett. b LPT).
4.4. Sulla scorta di queste considerazioni, un'attribuzione del fondo della ricorrente alla zona fabbricabile deve essere, per finire, esclusa, a conferma della decisione del Consiglio di Stato, rispettosa dei principi del pubblico interesse e della proporzionalità.
5.Nemmeno la censura di disparità di trattamento trova miglior sorte. In effetti, il principio dell'uguaglianza giuridica, ancorato all'art. 8 Costituzione federale, del 18 aprile 1999 (Cost. RS 101), esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito di provvedimenti pianificatori questo principio ha una portata necessariamente limitata. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitraria, la delimitazione delle zone deve fondarsi su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (DTF 131 I 1 consid. 4.2, 130 I 65 consid. 3.6, 129 I consid. 6; RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a con rinvii). In concreto, per la differente situazione morfologica e topologica dei fondi compresi nella fascia inferiore del comparto Boze-Verscior, la decisione di escluderli dalla zona edificabile è rispettosa dei criteri pianificatori e non è arbitraria, siccome fondata su motivi oggetti e sostenibili in ragione delle particolarità concrete degli stessi che non permettono di sottoporre tali fondi alla medesima sorte pianificatoria degli altri mappali a monte.
6.Visto quanto precede, il ricorso deve essere dunque respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dell'insorgente (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 2, 3, 14, 15, 16 LPT; 24 segg. LALPT; 3, 18, 28, 31, 60, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico del ricorrente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario