Incarto n. 90.2008.28
Lugano 23 aprile 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente, Matteo Cassina, Flavia Verzasconi
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 25 giugno 2008 di
RI 1
contro
la risoluzione 16 aprile 2008 (n. 1953), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore del comune di Sonvico;
viste le risposte:
- 26 agosto 2008 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
- 15 settembre 2008 del municipio di Sonvico;
- 1° marzo 2010 dell'arch. __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 30 maggio 2006 il consiglio comunale di Sonvico ha adottato alcune varianti del piano regolatore. In quella sede, per quanto qui interessa, l'autorità comunale ha approvato l'estensione della zona edificabile in località Sesturanch, respingendo tuttavia nel contempo la proposta del municipio di prevedere per quel comparto una strada di servizio in corrispondenza dell'esistente servitù reciproca di passo veicolare istituita nell'ambito della procedura di raggruppamento terreni nel 1991 per dare accesso agli attuali mapp. 1102, 1188-1194, 3058-3061.
B. La decisione comunale è stata oggetto di impugnativa da parte di __________, proprietario di alcuni fondi del comparto Sesturanch. Il Consiglio di Stato, con decisione del 16 aprile 2008, ha accolto il ricorso. In breve, l'esecutivo cantonale da un lato ha accertato la conformità ai principi pianificatori dell'ampliamento della zona edificabile proposto, da un altro lato ha però ritenuto che il nuovo azzonamento non potesse prescindere da una confacente urbanizzazione del comparto giusta l'art. 19 LPT, da attuare da parte dell'autorità comunale, ad esempio prevedendo la realizzazione della strada di accesso la cui impostazione era stata respinta dal consiglio comunale. Improponibile, secondo l'esecutivo comunale, era la soluzione di lasciare ai privati il compito di equipaggiare il settore. Ha pertanto rinviato l'incarto al comune, affinché predisponesse una soluzione per l'adeguata urbanizzazione del comparto.
C. Avverso la predetta decisione governativa RI 1, proprietario del mapp. 1192, sul quale sorge un edificio abitativo, insorge ora dinanzi a questo Tribunale con ricorso del 25 giugno 2008. Ricordato come all'origine vi era un unico ampio fondo di proprietà dell'arch. __________, e osservato che al momento del frazionamento non è stata eseguita alcuna opera di urbanizzazione, in particolare per quanto riguarda gli accessi alle singole particelle risultanti dalla suddivisione del comparto, egli ritiene che la servitù di passo veicolare sia sufficiente a ritenere urbanizzato il comparto e che non spetti all'ente pubblico sopperire alle mancanze dei privati.
D. Il municipio di Sonvico, la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e __________ hanno chiesto la reiezione del ricorso. Delle loro motivazioni si dirà, per quanto necessario, nei considerandi.
E. Il 25 marzo 2008 si sono svolti l'udienza e il sopralluogo, in occasione dei quali le parti si sono confermate nelle rispettive allegazioni e domande.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1, ). La legittimazione del ricorrente è certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio, del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). L'ente pubblico deve inoltre equipaggiare le zone edificabili (art. 19 cpv. 2 LPT). In Ticino, lo Stato provvede alla pianificazione delle strade cantonali, cioè di quelle di importanza generale per il Cantone (art. 7 cpv. 1, 4 cpv. 1 legge sulle strade, del 23 marzo 1983; Lstr; RL 7.2.1.2). I comuni provvedono invece alla pianificazione delle strade locali nell'ambito del piano regolatore (art. 4 cpv. 2 e 7 cpv. 3 Lstr). In quest'ordine di idee l'art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporti pubblici e privati.
3.2. L'art. 19 LPT sancisce il principio per cui un fondo è urbanizzato se vi è accesso sufficiente e le necessarie condotte di acqua, d'energia e d'evacuazione dei liquami arrivano così vicine da rendere possibile un raccordo senza un dispendio rilevante (cpv. 1). Le zone edificabili sono equipaggiate dall'ente pubblico nei termini del programma di urbanizzazione; il diritto cantonale disciplina i contributi dei proprietari fondiari (cpv. 2). Se l'ente pubblico non urbanizza le zone edificabili nei termini previsti, deve permettere ai proprietari fondiari di provvedervi da sé secondo i piani da esso approvati, oppure anticiparne le spese giusta il diritto cantonale (cpv. 3). L'urbanizzazione, premessa indispensabile per un'eventuale autorizzazione edilizia (art. 22 cpv. 2 lett. b LPT), è dunque formata da nozioni giuridiche indeterminate, che devono essere concretizzate dal diritto cantonale o dalle autorità amministrative o giudicanti attraverso l'interpretazione (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 696). Si tratta di una nozione di diritto federale: i cantoni non possono prevedere ulteriori condizioni perché sia soddisfatta, ma possono definirne le esigenze di concretizzazione (DTF 117 Ib 308 consid. 4a, André Jomini, in: Aemiseger/Kuttler/Moor/Ruch, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 10 ad art. 19; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 13 ad art. 19). Nel Cantone Ticino il legislatore si è limitato a riprendere nell'art. 77 cpv. 1 LALPT la normativa federale (Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 567).
4.4.1. Il consiglio comunale di Sonvico ha deciso l'ampliamento della zona edificabile in diversi comparti comunali, tra cui anche in località Sesturanch, dove sono stati inseriti in zona fabbricabile diversi mappali dell'area nord-ovest, in precedenza attribuiti alla zona agricola. Per quanto riguarda gli accessi al comparto, il municipio, sulla base dello studio del piano viario allestito dallo studio d'ingegneria Brugnoli e Gottardi nell'ottobre 2003, aveva proposto oltre alle vie esterne che fanno da contorno al settore anche una strada di servizio mediana per servire quelle particelle prive del collegamento diretto con le previste strade di servizio perimetrali (strada di servizio S3). Tale strada si dipartiva dalla strada dra Cavéta e ricalcava il percorso dell'esistente servitù prediale iscritta nell'ambito della procedura di raggruppamento terreni reciprocamente sui fondi interessati, per terminare all'altezza dei mapp. 3058 e 1102. Seguendo l'avviso delle commissioni edilizia e della gestione (cfr. rapporti dell'aprile 2006 e del 15 maggio 2006), il consiglio comunale da un lato ha condiviso appieno la pianificazione delle strade esterne del comparto (strada dra Cavéta, strada de Sesturanch e strada dar Rocòl) così come proposte dal municipio, mentre che dall'altro lato non ha adottato la strada mediana (strada di servizio S3), perché l'obbligo di dare un accesso diretto ai mappali più interni del comparto spettava, nelle circostanze concrete, ai privati interessati. Il Consiglio di Stato ha però annullato la decisione del legislativo comunale, siccome ritenuta insufficiente ai sensi dell'art. 19 LPT e 77 LALPT l'urbanizzazione della zona con il solo tracciato viario di contorno, e ha rinviato la questione al comune per lo studio di una nuova proposta di urbanizzazione.
4.2. L'obbligo, per l'ente pubblico, di urbanizzare le zone edificabili sancito all'art. 19 cpv. 2 LPT non può essere in alcun modo interpretato - per quanto concerne l'accesso, che qui interessa - come obbligo di urbanizzare anche ogni singolo mappale che fa parte di queste zone, così che ogni particella assegnata alla zona fabbricabile possa essere raggiunta direttamente attraverso un'opera viaria (segnatamente una strada di servizio) realizzata dalla collettività (cfr. STA 90.2003.2 del 30 aprile 2009 consid. 4). In concreto, il comune ha senz'altro atteso al suo obbligo di equipaggiare il settore in oggetto, prevedendo il completamento delle attuali strade di contorno del comparto (strada di servizio S1 al mapp. 1214 e strada di servizio S2 al mapp. 1100), ritenuto come la quasi totalità dei fondi attribuiti alla zona edificabile con la variante che ci occupa siano adeguatamente urbanizzati tramite le vie di accesso esterne al comparto. Giustamente, il legislativo comunale ha dunque deciso che l'obbligo di provvedere all'equipaggiamento dei mappali centrali del comparto (3058-3061, 1188-1190, 1192), tra cui quelli del ricorrente (1192) e alcuni del resistente __________ (3058, 3061, 3061), incombeva ai proprietari medesimi. Essi possono far capo, per raggiungere la pubblica via, ai diritti di passo reciproci già iscritti a registro fondiario su questi fondi nell'ambito della precedente procedura di raggruppamento terreni, che permettono agli interessati di colmare la distanza minima che li separa dalla strada pubblica esistente, senza dispendio rilevante. Nemmeno il fatto che non sia ancora stato possibile raggiungere un accordo tra i proprietari direttamente interessati per la realizzazione della strada di accesso può portare a diversa conclusione, ritenuto che allo stadio attuale delle cose e sulla base degli atti versati all'incarto non è possibile affermare che la realizzazione degli accessi sia oggettivamente impossibile.
4.3. Visto quanto precede, deve dunque essere ripristinata la decisione adottata del consiglio comunale di prevedere unicamente la strada di contorno del comparto e di lasciare ai privati la realizzazione della strada di accesso ai singoli fondi. Certo, altre soluzioni sarebbero state possibili, ad esempio con una più ampia rete di vie di accesso, anche all'interno del comparto. Tuttavia, una tale scelta rientrava indiscutibilmente nel margine di manovra che spetta all'ente locale nel contesto della pianificazione del suo territorio (autonomia comunale). Per contro, alla luce delle premesse fattuali del caso concreto, il comune non potrebbe essere costretto a tanto, contro la sua volontà, se non negando questo spazio d'azione che gli è riconosciuto, violando cioè la sua autonomia. Il gravame deve essere, di conseguenza, accolto. La decisione del Consiglio di Stato, nella misura in cui rinvia gli atti al comune per una nuova urbanizzazione del comparto Sesturanch è quindi annullata ed è confermata la decisione del consiglio comunale di stralcio della strada S3 di quel comparto.
5.Dato l'esito del ricorso, la tassa di giustizia - ridotta - è posta a carico del resistente __________ (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1), mentre il comune di Sonvico ne va esentato in quanto intervenuto nella lite non a difesa di interessi patrimoniali propri, ma nell'esercizio delle sue funzioni. Non si assegnano ripetibili, non essendo il ricorrente patrocinato da un legale (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 14, 19, LPT, 3 OPT, 37, 38, 77 LALPT; 18, 25, 28, 31, 49, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. La decisione del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui ordina al comune di Sonvico l'elaborazione di una variante per l'urbanizzazione di alcuni fondi situati in località Sesturanch.
1.2. È confermata la decisione del consiglio comunale di Sonvico del 30 maggio 2006 di stralciare la strada di servizio S3 in località Sesturanch.
2. La tassa di giustizia di fr. 600.- è posta a carico di __________. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario