Incarto n. 90.2007.52
Lugano 3 ottobre 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 23 maggio 2007 di
RI 1 ,
contro
la risoluzione __________ __________ 2007, con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di PI 1;
viste le risposte:
- 26 giugno 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
- 5 luglio 2007 del municipio del comune di PI 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario del mapp. 0 sito nel comune di PI 1, località B__________, e così censito: A) fabbricato 30 mq, B) fontana, 1 mq, C) prato, 1'664 mq, D) fabbricato 26 mq, E) fabbricato 35 mq e F) fabbricato 29 mq, per complessivi 1'785 mq.
B. Il __________ __________ 2005 il consiglio comunale di PI 1 ha adottato la revisione del piano regolatore, concernente pure l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili. Gli edifici n. 9 e n. 1, entrambi situati sul mapp. 0 e censiti quali sub. E e sub. F, sono stati classificati nella categoria "meritevole 1a".
C. Con risoluzione __________ __________ 2007, il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore. In quella sede il Governo ha modificato la valutazione per entrambi gli edifici in "diroccato non ricostruibile 2", in quanto edifici diroccati, appunto, e senza tetto.
D. Contro la predetta decisione, RI 1 insorge dianzi al Tribunale cantonale amministrativo con ricorso 23 maggio 2007 chiedendo di classificare gli edifici descritti sopra nella categoria scelta dall’autorità comunale, ossia "meritevole 1a". A sostegno della propria richiesta il proprietario sottolinea come l'iter d'adozione dell'inventario abbia richiesto oltre dieci anni e che durante tale periodo non è stato possibile effettuare interventi agli edifici a causa dell'assenza dell'inventario stesso. Inoltre egli sostiene di aver ottenuto nel 1990, tramite notifica, una licenza di manutenzione e riparazione di tutti i fabbricati siti sul mapp. 0. Gli edifici in questione farebbero parte di un nucleo, ciò che costituirebbe la motivazione di classificarli come meritevoli di conservazione. I muri perimetrali sarebbero bene eretti e i tetti sono stati ricoperti con un telone in seguito all'intervento 1990/1991. Infine egli sostiene di essere vittima di una disparità di trattamento rispetto ad altri mappali siti nel comune.
E. All'accoglimento del ricorso s'oppone la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, in rappresentanza del Governo, la quale spiega che già era stata modificata la classificazione proposta a suo tempo in sede di esame preliminare da 1b, edificio meritevole di protezione facente parte di un nucleo, proposta dal comune, in 2 (diroccato), poiché il Dipartimento del territorio non aveva ritenuto quel gruppo di edifici in grado di soddisfare criteri urbanistici ed architettonici tali da poter essere considerati degni di mantenimento ai i fini paesaggistici. Inoltre, le fotografie rivelano come il tetto degli edifici sia mancante. Il municipio di non formula particolari osservazioni e si rimette invece al giudizio del tribunale.
considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente è certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il gravame è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). In particolare, non viene esperito alcun sopralluogo, peraltro nemmeno richiesto dal ricorrente, in quanto non necessario. Infatti, la data determinante per la verifica dello stato degli edifici è quella dell'allestimento dell'inventario ad opera del comune. In concreto questo stato è più che sufficientemente riprodotto dalle fotografie allegate alle schede descrittive originali degli edifici, allestite nel 1998.
2. 2.1. In Ticino vi è un numero considerevole di edifici (rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi, pertanto, può essere opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo, naturalmente, i casi in cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio che li custodisce. Il cambiamento di destinazione diventa, pertanto, una misura che permette, da un lato, la conservazione dell’edificio stesso e, dall'altro, la creazione delle premesse necessarie per la cura delle aree circostanti (cfr. scheda di coordinamento del piano direttore 8.5, nella versione approvata e modificata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, capitolo "Situazione: problematiche, conflitti").
2.2. Dal punto di vista del diritto federale l'art. 39 OPT, ai cpv. 2 e 3, pone le premesse e le condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare, fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di detti edifici e impianti (cfr., in precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or abrogata OPT del 2 ottobre 1989, cpv. 2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio 1996). Giusta tale disposizione:
"2 I Cantoni possono autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a. il paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di destinazione; e
d. il piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.
3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione anteriore;
b. il cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non sia necessario;
c. l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
d. è necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e. la coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe non è minacciata;
f. non vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT)."
Non è lecito eludere il principio della separazione tra zona edificabile e zona non edificabile e la regolamentazione restrittiva concernente le autorizzazioni eccezionali fuori dalle zone edificabili. L'art. 39 cpv. 2 OPT è, pertanto, correttamente attuato solo quando l'interesse pubblico al mantenimento di un edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione permette di scostarsi dal menzionato principio della separazione; d'altro canto, la regolamentazione in esame, nel suo insieme, non può essere applicata in modo così intenso da mettere in discussione il principio stesso della separazione. L'essere degno di protezione e la messa sotto protezione non devono essere, dunque, un pretesto per giustificare una modifica dell'utilizzazione inammissibile giusta l'art. 24 LPT: occorre, pertanto, fissare esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi ed agli edifici sia per quanto concerne il riconoscimento della dignità di protezione sia per quanto concerne l'intensità della messa sotto protezione.
2.3. Nel Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli edifici esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad assicurare la gestione e la protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del coordinamento").
Nella versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002 e dallo stesso modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la delimitazione dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il territorio cantonale, per il quale va esaminata una messa sotto protezione comprende, dunque, i paesaggi caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei duemila metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto protezione non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale, infine le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La scheda stabilisce, in seguito, come devono procedere - a tale scopo - i comuni (cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 2. Livello comunale").
Questi devono anzitutto preparare la decisione sulla protezione dei paesaggi degni di protezione, definendo il territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le superfici, per l'avvicendamento colturale, le zone di pericolo, le aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale), allestendo l'inventario degli edifici e impianti fuori dalla zona edificabile, raccogliendo le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio, individuando gli elementi naturali, definendo eventuali elementi storici e culturali specifici della zona, rilevando le infrastrutture e i servizi esistenti.
Sulla scorta di tali elementi conoscitivi i comuni:
· decidono in modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel senso della scheda e ne delimitano, se del caso, il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;
· decidono quali edifici, all'interno di questo perimetro, proteggere;
· indicano gli edifici che vanno mantenuti a scopo agricolo;
· definiscono le misure vincolanti atte a garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;
· definiscono le norme di attuazione per la protezione dei singoli edifici.
La scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa scelta occorre partire da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, relativa, nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici inclusi nel perimetro dei paesaggi protetti.
Com'è a più riprese riconosciuto nel rapporto d'esame della scheda 8.5 allestito dall'ufficio federale dello sviluppo territoriale all'indirizzo del Consiglio federale, del 14 novembre 2001, gli inventari costituiscono, di conseguenza, un'eccellente base per le ulteriori decisioni (cfr. il rapporto citato, segnatamente cifra 3).
L'inventario serve, quindi, in primo luogo, quale strumento di analisi e di controllo della situazione del patrimonio costruito fuori dalla zona edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione e quali non lo sono secondo la classificazione definita a questo scopo nelle direttive elaborate dal dipartimento cantonale del territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere (cfr. allegato al testo della scheda approvata dal Consiglio federale "Indicazioni operative complementari", cifra 2b).
Alla catalogazione degli edifici effettuata in sede di inventario deve, tuttavia, far seguito un ulteriore, irrinunciabile passo: accertare quali paesaggi, potenzialmente degni di protezione, vanno effettivamente posti sotto tutela e quali edifici, potenzialmente degni di protezione, situati in questi paesaggi, siano effettivamente da proteggere. Questo passo ha luogo, formalmente, attraverso l'inserimento del perimetro dei paesaggi protetti, della designazione delle costruzioni protette e delle relative disposizioni di protezione nel piano del paesaggio del piano regolatore, analogamente a quanto avviene per le altre zone di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda di coordinamento 8.5, capitolo "Attuazione del coordinamento; 2. Livello comunale").
L'autorità cantonale ha frattanto posto in consultazione, a questo scopo, un apposito piano di utilizzazione cantonale (PUC-PEIP), il quale riporta negli elaborati grafici il limite dei paesaggi con edifici ed impianti protetti per tutti i ventidue comprensori in cui è stato suddiviso il Cantone, che i singoli comuni dovranno riportare nei rispettivi piani del paesaggio; il piano in rassegna prevede delle apposite norme di attuazione, volte a sostituire quelle comunali (cfr. deposito del PUC-PEIP nel periodo 29 maggio - 28 giugno 2006).
L'elaborazione delle basi decisionali sotto forma di inventario non basta, pertanto, per legittimare il rilascio di una licenza edilizia relativa al cambiamento di destinazione degli edifici che questo strumento designa come protetti, ossia meritevoli di conservazione (cfr. il rapporto d'esame, cifra 2.453.1). Come spiega il rapporto d’esame allestito dall’ufficio federale dello sviluppo territoriale alla cifra 2.464.1, la modificazione della destinazione di un edificio che nell’inventario è stato assegnato segnatamente alla categoria “meritevole 1a” (circa le classificazioni si veda il considerando 2.4. che segue) presuppone lo svolgimento delle seguenti ulteriori fasi:
· il paesaggio, nel quale è situato, deve essere effettivamente stato messo sotto protezione dopo aver ponderato tutti gli interessi;
· l’edificio medesimo deve essere stato posto sotto protezione siccome elemento irrinunciabile di quel paesaggio;
· nell’ambito della procedura d’autorizzazione relativa al cambiamento d’utilizzazione dell’edificio, la messa sotto protezione di paesaggio ed edificio deve rivelarsi giustificata e le altre condizioni della legislazione federale, cantonale e comunale devono essere soddisfatte.
2.4. L'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato ed approvato seguendo la procedura della variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3 LALPT). Gli edifici vengono suddivisi nelle seguenti categorie:
1. Edifici meritevoli di conservazione:
a) edifici rustici finora prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la trasformazione (cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama architettonicamente valida e di pregio, ed hanno caratteristiche particolari per le loro peculiarità paesaggistico - ambientali;
c) edifici rustici particolari con una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;
2. Edifici diroccati non ricostruibili:
edifici diroccati per i quali non esiste un interesse pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi di rustici meritevoli di conservazione;
3. Edifici rustici già trasformati:
edifici rustici già trasformati per i quali sono concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di recupero di parti originali;
4. Altri edifici rilevati:
Tutti gli altri edifici esistenti sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni, ecc. In questa categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso totalmente le loro caratteristiche originali.
2.5. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. In concreto, dalle fotografie agli atti allegate alle schede descrittive degli edifici n. 9 e n. 1 al mapp. 0 risulta che alla data, determinante, del rilievo dell'edificio effettuato per conto del comune, le costruzioni versavano in stato di abbandono e non avevano un tetto. Nemmeno i muri potevano dirsi in buono stato: per l'edificio n. 9 la scheda riporta che i muri sono a sedime e descrive l'edificio come "diroccato in fase di riattazione con armatura in legno del tetto", mentre ancora più lapidaria è la scheda dell'edificio n. 1, che riporta come stato di conservazione dei muri "diroccato" e la descrizione è la seguente: "Edificio diroccato". Si trattava dunque di due edifici diroccati giusta l'art. 29 seconda frase RLALPT: opere in rovina ed inutilizzabili, ovvero non degni di conservazione. Non entra dunque in linea di conto l'attribuzione dei due edifici, come postulato dal ricorrente, alla categoria "meritevole 1a". Ai fini dell'allestimento dell'inventario poco importa, invece, conoscere i motivi che hanno condotto allo stato di conservazione attuale dei manufatti. Quanto alle licenze edilizie che il ricorrente sostiene aver ottenuto a seguito procedura di notifica, a prescindere dal fatto che la procedura di notifica non è esperibile nel caso di edifici siti fuori zona edificabile (art. 5 cpv. 3 RLE), esse non potrebbero comunque influire sulla valutazione. Va in questo senso rammentato, come peraltro spiegato sopra al considerando 2, che gli inventari degli edifici situati fuori dalle zone edificabili fungono semplicemente quale base per l'ulteriore pianificazione e non costituiscono la sede per decidere in merito al tipo di utilizzazione ed alle modifiche ammissibili per gli edifici inventariati: un'attribuzione dei fabbricati alla categoria desiderata dal ricorrente non potrebbe pertanto comunque supplire all'eventuale assenza dei necessari permessi edilizi rispettivamente la sua non attribuzione a tale categoria non pregiudicherebbe gli effetti di quelli di cui egli disporrebbe o potrebbe conseguire.
Dal momento che le costruzioni in oggetto non si trovano all'interno di un nucleo meritevole di conservazione - non essendo stati rilevati nuclei con tali caratteristiche a PI 1 - essi non possono inoltre essere assegnati alla categoria "meritevole 1b", ossia tra i diroccati che possono essere ricostruiti e adibiti a residenza: assegnazione che, peraltro, il ricorrente nemmeno può conseguire in questa sede, non essendo preventivamente insorto con una domanda in tal senso dinanzi al Consiglio di Stato (art. 38 cpv. 4 lett b LALPT; 63 cpv. 2 PAmm).
4. Il ricorrente invoca una disparità di trattamento rispetto ad altri due edifici, siti sui mapp. n. 8 (edificio n. 3) e su mapp. 6 (edificio n. 4), che sarebbero stati riattati, a suo dire, abusivamente. In merito, occorre rammentare che il principio dell'uguaglianza giuridica, ancorato all'art. 8 Cost., esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali ed in modo diverso situazioni diverse. Nel caso concreto, in disamina è unicamente la revisione del piano regolatore, nel caso specifico l'allestimento l'inventario. Secondo i criteri sopra richiamati, in tal senso, è vero che gli edifici in questione hanno ottenuto diversa classificazione (entrambi come rilevato 4). Tuttavia, essi versavano, al momento - determinante - dell'allestimento dell'inventario, in altre condizioni di fatto (entrambi erano totalmente o parzialmente già riattati e adibiti a casa secondaria), per cui di certo il principio dell'eguaglianza non è stato leso dalla loro differente classificazione.
5. Stando così le cose, il ricorso deve essere integralmente respinto. La tassa di giudizio è posta a carico del ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2.La tassa di giudizio, di fr. 800.- (ottocento), è posta a carico del ricorrente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82. segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario