Incarto n. 90.2007.19
Lugano 7 dicembre 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 31 gennaio 2007 di
RI 1 patr. da: PR 2
contro
la risoluzione 19 dicembre 2006 (n. 6321), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del comune diPI 1, relativa al comparto A (__________);
viste le risposte:
- 28 febbraio 2007 del municipio di Melide;
- 13 marzo 2007 della divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con risoluzione 20 ottobre 1992 (n. 9083), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore del comune di Melide. Per quanto riguardava il comparto territoriale a lago, situato tra l'albergo __________ e le Cantine di __________, il Governo ha operato una modifica d'ufficio del piano regolatore, inserendovi a titolo schematico e indicativo il tracciato per una passeggiata a lago, così come indicata graficamente a pag. 51 della risoluzione (cfr. risoluzione 20 ottobre 1992, pagg. 15, 42, 51).
B. Nella seduta del 26 gennaio 2006 il consiglio comunale di Melide ha adottato, unitamente al piano particolareggiato PRP Casa __________, alcune varianti di piano regolatore, tra cui, per quanto qui interessa, quella relativa al comparto A (__________). Questa variante si prefiggeva di riconsiderare pianificatoriamente la fascia lungo il lago tra l'albergo __________ e Casa __________, con la riformulazione delle destinazioni, il consolidamento del tracciato della passeggiata a lago e l'elaborazione di una nuova sistemazione della strada cantonale __________ -__________. In quella sede, il mapp. 96, di proprietà di RI 1 e di 55 mq di superficie, su cui insiste una piccola casa di due piani adibita a residenza secondaria, è stato parzialmente attribuito, per circa 4/5 della sua superficie, alla zona turistico-alberghiera e il restante, una striscia confinante a monte con la strada cantonale, è stato invece vincolato in previsione dell'allargamento del campo stradale. Va aggiunto che la variante prevede, lungo il confine del mapp. 96, prospiciente il lago, un vincolo per la formazione di una passeggiata, tramite l'approntamento di una passerella sospesa sullo specchio lacustre.
C. Il proprietario è insorto contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo in sostanza di non approvare la variante relativa al comparto A (__________).
D. Con risoluzione 19 dicembre 2006 (n. 6321) il Governo ha approvato la variante comparto A (__________) e ha respinto integralmente l'impugnativa del ricorrente con motivazioni, di cui si dirà, se necessario, nei considerandi di diritto (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 31 e 42).
E. Con ricorso 31 gennaio 2007, RI 1 insorge innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento per quanto riguarda la variante comparto A (__________) e riproponendo in pratica la medesima domanda di prima istanza. Inoltre, esso ha chiesto il conferimento dell'effetto sospensivo al gravame. All'appoggio di quanto enunciato nel rapporto di pianificazione, il ricorrente rileva che l'intenzione del comune, attraverso i vincoli gravanti il mapp. 96, sarebbe di espropriare formalmente il suo fondo per poi assegnarlo, dopo demolizione dell'edificio che vi insiste, non tanto alla creazione del percorso pedonale, giacché previsto a mezzo di una passerella fissata a ridosso del confine di tale terreno, bensì alla formazione di una terrazza a bordo del lago per l'uso privato di una delle strutture alberghiere site a monte della strada cantonale. In questo modo, l'insorgente ritiene che il comune avrebbe leso il principio della legalità, in quanto con la contestata pianificazione sarebbero state poste le basi per un'espropriazione di un fondo in favore di terzi privati: ciò, in contrasto con le disposizioni della Lespr. Pure violato sarebbe il principio della parità di trattamento, giacché in tutti quei casi, in cui gli edifici impedivano lo svolgimento lineare del percorso della passeggiata lungo la riva del lago, è stato predisposto, tranne che per il suo edificio, un tracciato che li aggirasse a monte, costeggiando per il necessario la strada cantonale. Orbene, ritenuta questa soluzione alternativa, molto meno lesiva per il proprietario, risulterebbe di conseguenza disatteso anche il principio della proporzionalità.
F. Il municipio e la divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postulano il rigetto integrale dell'impugnativa.
G. In data 27 giugno 2007 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. I rappresentanti del municipio hanno dichiarato che la realizzazione della passeggiata, rispettivamente della passerella, a ridosso del mapp. 96, non dovrà necessitare la demolizione della casa del ricorrente. Essi hanno altresì aggiunto che la zona turistico-alberghiera, includente il fondo dell'insorgente, non istituiva un vincolo espropriativo immediato, così come illustrato nel rapporto di pianificazione a pag. 16. Dopo ampia discussione, le parti hanno confermato le rispettive allegazioni e domande. Il tribunale ha dichiarato quindi chiusa l'istruttoria.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2.In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 cpv. 1 LALPT). Il rapporto di pianificazione e il programma di realizzazione hanno valore indicativo (art. 26 cpv. 2 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT), nonché le modalità e i vincoli per agevolare il pubblico accesso e percorso delle rive dei laghi e fiumi (art. art. 28 cpv. 2 lett. g LALPT). Quest'ultimo disposto, unitamente alla legislazione di ordine superiore, segnatamente l'art. 3 cpv. 2 lett. c e cpv. 3 lett. c LPT (che prescrivono alle autorità incaricate di compiti pianificatori di tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso e di mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali) e la Legge sui percorsi pedonali ed i sentieri escursionistici del 9 febbraio 1994, abilita incontestabilmente i comuni a prevedere nei propri piani regolatori percorsi pedonali, esistenti o futuri, aperti al pubblico (cfr. anche art. 4 cpv. 2 Legge sulle strade).
4. Prima di entrare nel merito occorre precisare per chiarezza che, contrariamente a quanto sostiene l'insorgente, la zona turistico-alberghiera, così come disciplinata dai combinati art. 61 e 68 bis NAPR e come illustrata dalle rappresentazioni grafiche componenti la variante, non istituisce alcuna previsione espropriativa concernente il mapp. 96 e gli altri fondi, ad essa attribuiti. Ciò, tantomeno in favore di terzi, come neppure dell'ente pubblico. Tale fattispecie, semmai, si potrebbe eventualmente realizzare con l'istituzione di un vincolo AP-EP (art. 28 cpv. 2 lett. d LALPT). Il testo del rapporto di pianificazione (cfr. loc. cit., ottobre 2005, pagg. 16 e 18), che a tal proposito era senz'altro atto a fuorviare in qualche modo l'insorgente, va considerato come erroneo, ancorchè tale documento abbia una portata semplicemente indicativa (art. 26 cpv. 2 LALPT), a fronte delle norme di attuazione e delle rappresentazioni grafiche che, invece, disponendo altrimenti in modo chiaro e congruente, esplicano effetti vincolanti. La censura relativa alla violazione del principio della legalità deve essere considerata di conseguenza priva d'oggetto.
5. Il ricorrente ritiene in ogni caso lesa la garanzia della proprietà, per il fatto che il percorso della passeggiata si sviluppa tramite una passerella fissata al muro di sostegno della sua casa, quando, in altri casi analoghi, gli ostacoli, costituiti da edifici ubicati sulla riva del lago, sono stati aggirati a monte, con un percorso pedonale che si raccorda con la strada cantonale. A tale proposito, esso non contesta tanto la sussistenza dell'interesse pubblico, quanto, piuttosto, della violazione del principio della proporzionalità.
6. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto (art. 36 Cost.). Nella fattispecie, non è contestata la sussistenza di una base legale, comunque data (cfr. supra, consid. 3), né si pone il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto. Non resta quindi che esaminare l'interesse pubblico e la proporzionalità dei vincoli in discussione.
7. 7.1. Prima di entrare nel merito occorre rilevare che il concetto di interesse pubblico è un concetto dinamico, che evolve con la società riflettendone esigenze ed aspirazioni (Imboden / Rhinow / Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 57 B II). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. V'è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire de la Constitution fédérale, art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco.
7.2. Sulla strada cantonale che attraversa il comparto A (__________), lungo poco più di 250 m, si affacciano direttamente numerosi alberghi (Albergo __________, Hotel __________, Hotel __________, Albergo __________, Albergo del __________ e Albergo __________), inseriti nel fronte del nucleo delle Cantine di __________, composto da numerose abitazioni. In un comparto ad elevata connotazione turitico-residenziale, risulta pertanto più che assodato l'interesse a riservare alla popolazione e, più in generale, a tutti gli utenti, adeguate superfici volte a garantire e a favorire la mobilità pedonale, in completa sicurezza. Inoltre, il comparto all'esame è interessato dalla scheda di coordinamento 9.19 del piano direttore, di dato acquisito, inerente per l'appunto le passeggiate a lago. Difatti, il piano n. 14 delle rappresentazioni grafiche del piano direttore indica in scala 1:25'000 un tracciato sommario che, dal lungolago prospiciente il nucleo di __________, attraversando il __________, raggiunge il debarcadero di __________, per poi proseguire, attraversando il comparto delle Cantine di __________, fino a quello delle Cantine di __________ (cfr. anche, allegato alla scheda di coordinamento 9.19, codice 9.19.6). I comuni interessati devono quindi consolidare nei rispettivi piani regolatori la realizzazione delle passeggiate a lago, definendo con sufficiente precisione il loro tracciato. Scopo del coordinamento è di incrementare le possibilità di pubblica fruizione delle rive dei laghi promuovendo la realizzazione, da parte degli enti pubblici, di passeggiate attrezzate, nel rispetto delle esigenze del paesaggio e della natura. Ciò, con la consapevolezza che - si rileva dal testo della scheda di coordinamento 9.19 per quanto riguarda i conflitti - la realizzazione delle tratte individuate come idonee si scontra talora con problemi di natura tecnica, che richiedono interventi costosi. È il caso dell'avversata variante, che prevede un tracciato soltanto in parte direttamente a contatto con il lago, giacché ostruito da alcuni edifici ubicati sulla riva, tra cui alcune delle citate infrastrutture alberghiere, che hanno obbligato il comune ad un loro aggiramento a monte, sviluppando la passeggiata, in alcuni tratti, lungo la strada cantonale. Nondimeno, questo tracciato, benché intaccato da una certa qual frammentazione, realizza in ogni caso una sufficiente fruizione pubblica del lago, con quasi il 60% del percorso a ridosso della riva, tale da essere congruente con gli obiettivi di piano direttore testé menzionati. Per questi motivi, va indubbiamente riconosciuto l'interesse pubblico alla passeggiata a lago e allo specifico tracciato, così come previsto dalla variante in contestazione.
8. 8.1. Verificata la presenza di un interesse pubblico, occorre ora esaminare se la pianificazione contestata risulta ragionevole, attuabile e sopportabile; segnatamente se non comporta un sacrificio eccessivo degli interessi privati contrapposti. Se così fosse, violerebbe il principio della proporzionalità (DTF 118 Ia 394).
8.2. Sull'idoneità e la necessità di sviluppare il più possibile una passeggiata lungo la riva del lago, allo scopo di assicurare un percorso pedonale lineare, attrattivo e sicuro, in un comparto densamente popolato e a vocazione turistica, non sussiste alcun dubbio. Nella fattispecie, un aggiramento a monte dell'edificio del ricorrente non appare indicato per diverse ragioni. In primo luogo, la mancanza di spazio supplementare per accogliere lungo la cantonale un marciapiede largo almeno 3 m non consente di attuare questa soluzione. Ciò, a meno di ridurre la profondità dell'edificio del ricorrente, con l'abbattimento e la ricostruzione in arretramento di tutta la facciata sul fronte strada. Tale prospettiva, oltre che apparire onerosa e quindi sproporzionata per l'ente pubblico, porrebbe peraltro in seria discussione l'abitabilità dell'edificio esistente, considerata l'esiguità della sua profondità (circa 5 m). In secondo luogo, per un aggiramento di un ostacolo lungo soltanto 7 m (lunghezza dell'edificio del ricorrente) si andrebbe a frazionare in due tronconi la tratta della passeggiata a lago più lunga di tutto il comprensorio (circa 85 m). Ciò, a pregiudizio degli obiettivi prefissati dalla pianificazione all'esame e dal piano direttore. Visto quanto precede e ritenuto l'interesse pubblico un gioco, il sacrificio imposto al proprietario, che dove tollerare l'aggancio della passerella alla facciata prospiciente il lago della sua abitazione, appare più che sopportabile.
8.3. In definitiva, il vincolo gravante il mapp. 96 non disattende nemmeno il principio della proporzionalità.
9. La controversa pianificazione non è nemmeno costitutiva di una disparità di trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.). Innanzitutto, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, in concreto, i motivi per far transitare davanti alla costruzione del ricorrente il percorso della passeggiata a lago sono senza dubbio oggettivi e ragionevoli. Meritano, pertanto, conferma.
10. In conclusione, per le pregresse motivazioni il ricorso deve dunque essere integralmente respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dell'insorgente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. Il ricorrente è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 1'800.- (milleottocento).
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82. ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario