Incarto n. 90.2007.15
Lugano 7 dicembre 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 20 gennaio 2007 di
RI 1
contro
la risoluzione 19 dicembre 2006 (n. 6321), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del comune diPI 1, relativa al comparto A (__________);
viste le risposte:
- 20 febbraio 2007 del municipio di RA 2;
- 13 marzo 2007 della divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con risoluzione 20 ottobre 1992 (n. 9083), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore del comune di PI 1. Per quanto riguardava il comparto territoriale a lago, situato tra l'albergo __________ e le Cantine di __________, il Governo ha operato una modifica d'ufficio del piano regolatore, inserendovi a titolo schematico e indicativo il tracciato per una passeggiata a lago, così come indicata graficamente a pag. 51 della risoluzione (cfr. risoluzione 20 ottobre 1992, pagg. 15, 42, 51).
B. Nella seduta del 26 gennaio 2006 il consiglio comunale di PI 1 ha adottato, unitamente al piano particolareggiato PRP Casa __________, alcune varianti di piano regolatore, tra cui, per quanto qui interessa, quella relativa al comparto A (__________). Questa variante si prefiggeva di riconsiderare pianificatoriamente la fascia lungo il lago tra l'albergo __________ e Casa __________, con la riformulazione delle destinazioni, il consolidamento del tracciato della passeggiata a lago e l'elaborazione di una nuova sistemazione della strada cantonale __________ -__________. In quella sede, i mapp. 83 e 84, entrambi di proprietà di RI 1, sono stati considerati nel seguente modo: il mapp. 84, di 60 mq di superficie, adibito a parcheggio e situato in località Cantine __________ __________, nella stretta fascia a contatto con la riva del lago delimitata a monte dalla strada cantonale, è stato assegnato, per circa 2/3 della sua superficie, alla zona P5 "posteggi privati" e, per il restante, è stato gravato da un vincolo per la formazione di un marciapiede atto a realizzare la passeggiata a lago. A monte della cantonale, il mapp. 83, prospiciente il mapp. 84 e di 220 mq di superficie, su cui insiste un'abitazione di 3 piani, è stato anch'esso vincolato, relativamente alla striscia a confine con la strada, per la realizzazione di un marciapiede.
C. I proprietari sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo in sostanza di non approvare, per quanto riguardava i loro fondi, la variante così come adottata.
D. Con risoluzione 19 dicembre 2006 (n. 6321) il Consiglio di Stato ha approvato la variante comparto A (__________) e ha respinto integralmente l'impugnativa dei ricorrenti con motivazioni, di cui si dirà, se necessario, nei considerandi di diritto (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 28 e 42).
E. Con ricorso 20 gennaio 2007, RI 1 insorgono innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e riproponendo in pratica la medesima domanda di prima istanza. In via subordinata, i ricorrenti chiedono una riduzione dell'assetto dei vincoli per la formazione del marciapiede lungo la strada cantonale, sia a monte sia a valle, in modo tale da consentire loro la conservazione dell'accesso e del giardinetto prospiciente la loro abitazione (mapp. 83) e un miglior utilizzo dei posteggi sull'altro versante della strada (mapp. 84). A sostegno della loro impugnativa, gli insorgenti lamentano la violazione della parità di trattamento e della garanzia della proprietà, in particolare negano la sussistenza di un interesse pubblico e il rispetto del principio della proporzionalità.
F. Il municipio e la divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postulano il rigetto integrale dell'impugnativa.
G. In data 27 giugno 2007 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. Dopo ampia discussione, le parti hanno confermato le rispettive allegazioni e domande. Il tribunale ha dichiarato quindi chiusa l'istruttoria.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2.In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT), nonché le modalità e i vincoli per agevolare il pubblico accesso e percorso delle rive dei laghi e fiumi (art. art. 28 cpv. 2 lett. g LALPT). Quest'ultimo disposto, unitamente alla legislazione di ordine superiore, segnatamente l'art. 3 cpv. 2 lett. c e cpv. 3 lett. c LPT (che prescrivono alle autorità incaricate di compiti pianificatori di tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso e di mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali) e la Legge sui percorsi pedonali ed i sentieri escursionistici del 9 febbraio 1994, abilita incontestabilmente i comuni a prevedere nei propri piani regolatori percorsi pedonali, esistenti o futuri, aperti al pubblico (cfr. anche art. 4 cpv. 2 Legge sulle strade).
4. I ricorrenti lamentano la violazione della garanzia della proprietà in riferimento all'interesse pubblico, a loro dire inconsistente, e all'incidenza dei vincoli istituiti dalla variante all'esame sui loro fondi, che sarebbero eccessivamente penalizzanti per un loro convenevole utilizzo. Difatti, la formazione del marciapiede sul lato a monte della strada cantonale, ridurrebbe la superficie, già esigua, del giardinetto e dell'accesso prospicienti la loro abitazione sul mapp. 83. Mentre, l'assetto della passeggiata a lago a valle della cantonale, con la formazione di un marciapiede che, in corrispondenza del loro mapp. 84, si discosta dal ciglio stradale per raggiungere perpendicolarmente la riva del lago, restringerebbe da 3 a 2 stalli la disponibilità di parcheggio sul quel fondo.
4.1. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto (art. 36 Cost.). Nella fattispecie, non è contestata la sussistenza di una base legale, comunque data (cfr. supra, consid. 3), né si pone il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto. Non resta quindi che esaminare l'interesse pubblico e la proporzionalità dei vincoli in discussione.
4.2. Prima di entrare nel merito occorre rilevare che il concetto di interesse pubblico è un concetto dinamico, che evolve con la società riflettendone esigenze ed aspirazioni (Imboden / Rhinow / Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 57 B II). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. V'è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire de la Constitution fédérale, art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco.
4.2.1. Sull'interesse pubblico a sostegno del marciapiede a monte della strada si osserva quanto segue. Sul troncone che attraversa il comparto A (__________), lungo poco più di 250 m, si affacciano direttamente numerosi alberghi (Albergo __________, Hotel __________, Hotel __________, Albergo __________, Albergo del __________ e Albergo __________), inseriti nel fronte del nucleo delle Cantine di __________, composto da numerose abitazioni. In un comparto ad elevata connotazione turistico-residenziale, risulta pertanto più che assodato l'interesse a riservare alla popolazione e, più in generale, a tutti gli utenti, adeguate superfici volte a garantire e a favorire la mobilità pedonale, in completa sicurezza (cfr. rapporto di pianificazione, ottobre 2005, pag. 15, cifra 2.3.4). In questo senso, l'avversato vincolo costituisce un tassello del progetto di sistemazione della strada cantonale, che ha come fulcro alcune misure di moderazione del traffico, atte proprio a favorire la fruizione pedonale del comparto su entrambi i lati della strada.
4.2.2. Per quanto concerne l'interesse pubblico alla formazione di percorsi pedonali lungo la riva lacustre valgono gli stessi motivi illustrati in precedenza, con l'aggiunta che il comparto all'esame è interessato dalla scheda di coordinamento 9.19 del piano direttore, di dato acquisito, inerente per l'appunto le passeggiate a lago. Difatti, il piano n. 14 delle rappresentazioni grafiche del piano direttore indica in scala 1:25'000 un tracciato sommario che, dal lungolago prospiciente il nucleo di __________, attraversando il __________, raggiunge il debarcadero di __________, per poi proseguire, attraversando il comparto delle Cantine di __________, fino a quello delle Cantine di __________ (cfr. anche, allegato alla scheda di coordinamento 9.19, codice 9.19.6). I comuni interessati devono quindi consolidare nei rispettivi piani regolatori la realizzazione delle passeggiate a lago, definendo con sufficiente precisione il loro tracciato. Scopo del coordinamento è di incrementare le possibilità di pubblica fruizione delle rive dei laghi promuovendo la realizzazione, da parte degli enti pubblici, di passeggiate attrezzate, nel rispetto delle esigenze del paesaggio e della natura. Ciò, con la consapevolezza che - si rileva dal testo della scheda di coordinamento 9.19 per quanto riguarda i conflitti - la realizzazione delle tratte individuate come idonee si scontra talora con problemi di natura tecnica, che richiedono interventi costosi. È il caso dell'avversata variante, che prevede un tracciato soltanto in parte direttamente a contatto con il lago, giacché ostruito da alcuni edifici ubicati sulla riva, tra cui alcune delle citate infrastrutture alberghiere, che hanno obbligato il comune ad un loro aggiramento a monte, sviluppando la passeggiata, in alcuni tratti, lungo la strada cantonale. Nondimeno, questo tracciato, benché intaccato da una certa qual frammentazione, realizza in ogni caso una sufficiente fruizione pubblica del lago, con quasi il 60% del percorso a ridosso della riva, tale da essere congruente con gli obiettivi di piano direttore testé menzionati. Per questi motivi, va indubbiamente riconosciuto l'interesse pubblico alla passeggiata a lago e allo specifico tracciato, così come previsto dalla variante in contestazione.
4.3. Verificata la presenza di un interesse pubblico, occorre ora esaminare se la pianificazione contestata risulta ragionevole, attuabile e sopportabile; segnatamente se non comporta un sacrificio eccessivo degli interessi privati contrapposti. Se così fosse, violerebbe il principio della proporzionalità (DTF 118 Ia 394).
4.3.1. Sull'idoneità e la necessità di formare un marciapiede a monte della strada cantonale, che ne difetta attualmente, allo scopo di assicurare un percorso pedonale lineare e sicuro, in un comparto densamente popolato e proprio in una tratta in cui la maggior parte delle edificazioni sono ubicate a ridosso del campo stradale, non sussiste alcun dubbio. Come pure proporzionata appare la sottrazione dal mapp. 83 di una fascia profonda circa 1.5 m, a contributo della sua realizzazione. Come constatato dal tribunale in sede di sopralluogo, la superficie residua inedificata del fondo dei ricorrenti è ancora sufficientemente atta a garantire un adeguato accesso alla loro abitazione.
4.3.2. Per quanto riguarda invece il mapp. 84, la cui superficie viene diminuita di 1/3 per consentire al tracciato della passeggiata di discostarsi dalla riva del lago per raggiungere la cantonale, non occorre dilungarsi troppo. Ritenuta la necessità di aggirare in quel luogo l'ostacolo, costituito dall'edificio insistente sul limitrofo mapp. 86, che impediva di proseguire con la passeggiata lungo il lago, non vi era altra soluzione che utilizzare, quale area di raccordo ortogonale tra la riva del lago e la cantonale, una parte del fondo degli insorgenti. Ciò che ha permesso di approntare un tracciato che si sviluppasse il più possibile lungo il lago, congruentemente con gli obiettivi prefissati dalla pianificazione. Pure in questo caso, il sacrificio imposto ai proprietari appare sopportabile, considerato che la superficie restante consente loro di conservare ancora un parcheggio per due autovetture.
4.3.3. I vincoli gravanti i mapp. 83 e 84 non disattendono nemmeno il principio della proporzionalità.
5. La controversa pianificazione non è nemmeno costitutiva di una disparità di trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.). Innanzitutto, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, in concreto, i motivi per gravare una parte dei fondi dei ricorrenti al fine di realizzare un marciapiede, a monte, e la passeggiata a lago, a valle, della strada cantonale sono senza dubbio oggettivi e ragionevoli. Meritano, pertanto, conferma. Va tuttavia puntualizzato che anche i mapp. 73, 76, 78, 81, 85 e 679, al pari del mapp. 83 dei ricorrenti, sono stati gravati in parte dal vincolo per la formazione del marciapiede. Come pure i mapp. 78, 88, 103 e 129, in identica situazione del mapp. 84, sono stati vincolati per realizzare il passaggio dalla riva del lago al ciglio della strada cantonale, in modo tale da consentire la formazione di un tracciato della passeggiata unitario e continuo.
6. In conclusione, per le pregresse motivazioni il ricorso deve dunque essere integralmente respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico, in solido, degli insorgenti (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. I ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 1'800.- (milleottocento).
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82. ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario