Incarto n. 90.2006.69
Lugano 14 marzo 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 31 ottobre 2006 di
RI 1
contro
la risoluzione 22 agosto 2006 (n. 3859) con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di Intragna;
viste le risposte:
- 9 gennaio 2007 del municipio di Intragna;
- 20 febbraio 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il ricorrente è proprietario dei mapp. 590 e 591 di Intragna, ubicati in località Case dei __________.
B. Nelle sedute del 21 gennaio e 10 giugno 2002, il consiglio comunale di Intragna ha adottato la revisione del piano regolatore. Il mapp. 590 e la parte superiore del mapp. 591 sono stati assegnati alla zona residenziale (R).
C. Con risoluzione 22 agosto 2006 (n. 3859) il Consiglio di Stato ha approvato il piano. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, sospeso su altre la propria decisione ed infine modificato d'ufficio il piano regolatore su ulteriori oggetti. Innanzitutto il Consiglio di Stato ha verificato l'estensione delle zone edificabili del comune e le ha ritenute sovradimensionate, soprattutto per quel che concerneva le zone destinate alla residenza. Oltre a ciò, il Consiglio di Stato ha rilevato, in generale, che il comune non aveva nemmeno giustificato le proposte di ampliamento di queste zone. Per quanto qui interessa il Governo ha comunque ritenuto di approvare la nuova zona edificabile residenziale (zona residenziale, R) interessante - in tutto o in parte - i mapp. 628, 629, 630, 632, 633, 637, 638 e 592, ubicata nella menzionata località di Case dei __________, nella frazione di Calezzo, immediatamente a valle della strada cantonale. Il Consiglio di Stato ha però limitato la profondità di questo comparto rispetto al tracciato della strada cantonale ed ha inoltre escluso dall'edificazione i mapp. 590 e 591, salvo un angolino di minima entità, adducendo che questi fondi non erano legati concettualmente (ed affacciati) al tratto di strada che conduce alla frazione di Costa, ma a quello che si dirige verso Corcapolo (cfr. ris. impugnata, pag. 31 seg., allegato 18). Esso ha pertanto retrocesso gli atti al comune per proporre un nuovo azzonamento delle particelle, tramite variante di piano regolatore.
D. Con ricorso 30 ottobre 2006, RI 1 impugna la menzionata risoluzione governativa, chiedendo la conferma dell'assegnazione dei suoi fondi in oggetto alla zona fabbricabile, così come da proposta del consiglio comunale. Ritiene che il confine tra la zona edificabile e quella agricola debba essere posto, così come ritenuto da quest'autorità, lungo il tracciato del riale che delimita la sua proprietà verso occidente. Lamenta inoltre una disparità di trattamento. Chiede infine l'esperimento di un sopralluogo.
E. La divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede la reiezione dell'impugnativa. Il municipio di Intragna ne postula invece l'accoglimento.
F. In data 23 marzo 2007 il tribunale ha tenuto un'udienza, in occasione della quale le parti hanno ribadito le rispettive posizioni. Al termine dell'udienza è stato esperito un sopralluogo alla presenza delle parti.
G. Con lettera 5 settembre 2007, il municipio di Intragna ha trasmesso al tribunale i documenti sulla cui base il Consiglio di Stato, con risoluzione 11 settembre 1996, n. 4708, aveva approvato una variante del previgente piano regolatore, tramite la quale erano stati assegnati alla zona residenziale i mapp. 593 e 886, ubicati a monte della strada cantonale che conduce a Corcapolo, immediatamente sopra la proprietà di RI 1.
Considerato, in diritto
1. La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4. 4.1. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). In concreto, questo presupposto non è adempiuto.
I fondi del ricorrente sono posti al margine occidentale della frazione di __________o, immediatamente sotto la strada cantonale che conduce a __________. Quest'ultima è sopraelevata rispetto ai fondi di svariati metri ed è sostenuta e delimitata verso questi da un muro in sassi. Il mapp. 590, ubicato a contatto con la strada, presenta una superficie di 424 mq, il sottostante mapp. 591 di complessivi mq 865, di cui 163 mq di bosco. Entrambi i fondi sono inedificati, allo stato prativo e piantati a vite. Salgono piuttosto ripidamente, a balze e terrazzi, verso la strada cantonale appena citata, raggiungibile tramite una scala. Le particelle confinano, oltre che con quest'arteria, con il bosco e con la zona agricola. Solo sul lato orientale i fondi sono a contatto con la nuova edificabile residenziale, che il comune ha inteso creare sotto il nucleo e che il Consiglio di Stato ha ritenuto di dover avallare, riducendo tuttavia la sua estensione verso valle ed escludendo dalla stessa i mapp. 509 e 591. Trattandosi tuttavia di una nuova zona, le relative particelle sono per lo più inedificate ed allo stato prativo. I fondi del ricorrente, che condividono pienamente le stesse caratteristiche dell'area verde in cui sono posti, non possono dunque essere considerati come inclusi in un territorio ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza. Il semplice fatto che si avvicinino, su di un lato, alla zona edificabile non basta, ovviamente, per ritenere soddisfatto questo requisito. Del pari, la circostanza secondo cui l'area in questione potrebbe essere considerata urbanizzata - come detto la strada cantonale è comunque sopraelevata rispetto alla quota delle proprietà - non è decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione dei fondi alla zona edificabile (122 II 326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 321).
4.2. L'attribuzione dei fondi in oggetto alla zona edificabile non risponde poi nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. In effetti, come ha rilevato il Governo nella risoluzione di approvazione del piano regolatore, le zone edificabili proposte dal comune a questo scopo sono sovradimensionate per rapporto ad un'ipotesi di sviluppo realistica dello stesso, poiché permettono di accogliere circa 3'273 UI (unità insediative), di cui 1'745 abitanti, rispetto ad una situazione di 1'779 UI, di cui 909 abitanti (al 31 dicembre 2003). L'incremento delle UI è dunque superiore all'80% in generale ed addirittura al 90% se riferito ai soli abitanti: esso equivale ad oltre 10 volte l'aumento degli abitanti del comune registrato negli ultimi 20 anni, pari al 7% circa (cfr. risoluzione impugnata, pag. 26-28). Questa constatazione ha, peraltro, condotto il Governo a negare l'approvazione a svariate proposte di ampliamento della zona fabbricabile destinata alla residenza.
La circostanza secondo cui, in concreto, la superficie da aggregare alla zona fabbricabile sarebbe esigua non è determinante. Infatti, secondo la giurisprudenza, anche le particelle di modeste proporzioni contribuiscono a definire la zona edificabile giusta l'art. 15 LPT e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo (cfr. DTF inedita 26 settembre 2001 in re A. V. e llcc, consid. 4c; DTF 116 Ia 236 seg.; STPT 13 ottobre 2005 in re D. S. e llcc, consid. 5.5).
4.3. La decisione del Consiglio di Stato di non approvare la proposta, formulata dal consiglio comunale di Intragna, di assegnare le particelle in oggetto alla zona edificabile, tranne un modesto triangolo di nemmeno 100 mq di superficie del mapp. 590, che si insinua nel mapp. 592, merita di essere tutelata già per palese assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT.
4.4. Nella fattispecie, invero, malgrado l'impressionante contenibilità del piano regolatore proposto dal comune, il Consiglio di Stato ha ritenuto di condividere la creazione delle nuova zona edificabile residenziale in loco. Esso ha invece voluto motivare l'esclusione dei mapp. 590 e 591 in quanto, diversamente dagli altri fondi, sono affacciati - e pertanto legati - alla strada cantonale che conduce a Corcapolo, non invece a quella che conduce a Costa. Ora, in realtà, l'unica differenza che presentano i terreni del ricorrente rispetto a quelle dei vicini consiste nell'orientamento leggermente differente, appena percettibile, dovuto ad una minima piega del tracciato stradale. Il Consiglio di Stato non poteva pertanto in alcun modo imporre alle autorità comunali l'azzonamento dei mapp. 590 e 591 che esso riteneva più appropriato sulla base di questo (unico) argomento. Tanto più che, come ha affermato il ricorrente, sul margine ovest delle sue proprietà corre un riale, lungo il quale le autorità comunali avevano proposto di fissare il confine (naturale) della zona fabbricabile: confine, questo, che, oltretutto, sarebbe corrisposto a quello della già esistente zona edificabile ricavata a monte della strada cantonale, approvata dallo stesso Governo con risoluzione 11 settembre 1996 n. 4708. Scartando la proposta dell'autorità locale che - a prescindere dalle carenze legali di cui si è già detto - appariva quantomai coerente e pertinente in relazione alla definizione del perimetro della zona fabbricabile, il Governo ha valicato i limiti del potere cognitivo che gli spettava (cfr. consid. 2), violando l'autonomia del comune di Intragna di pianificare il suo territorio.
Il ricorrente non può tuttavia beneficiare dell'accertamento di questa violazione. In effetti, com'è stato spiegato, l'inserimento delle sue proprietà nella zona edificabile concretizzerebbe una violazione della legge, ma in particolare dell'art. 15 LPT, che definisce e delimita la zona edificabile.
5. Il ricorrente, sostenuto dal comune, si appella inoltre ad una disparità di trattamento, in quanto, rispetto alla proposta dell'autorità locale, i suoi fondi sono i soli ad essere stati estromessi dal Governo dalla nuova zona edificabile residenziale a Calezzo-Case dei __________.
5.1. Il principio dell'uguaglianza giuridica ancorato all'art. 8 Cost. esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito di provvedimenti pianificatori questo principio ha una portata necessariamente limitata. Nella delimitazione delle zone è necessario, talora, prescindere da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitraria, la delimitazione delle zone deve fondarsi su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a con rinvii).
5.2. Nella fattispecie è necessario rilevare che, in linea di principio, il ricorrente è stato indubitabilmente trattato al pari degli altri, numerosi proprietari di terreni di Intragna, la cui proposta di inserimento nella zona edificabile formulata dal consiglio comunale è stata disattesa dal Consiglio di Stato. L'approvazione della delimitazione delle zone di utilizzazione ad opera del Consiglio di Stato ha quindi avuto luogo non solo nel rispetto dei criteri pianificatori pertinenti, ma anche della parità di trattamento. Quanto al comparto in oggetto, invece, sono solo le particelle del ricorrente ad essere state escluse, dal Consiglio di Stato, dalla zona fabbricabile, per di più - com'è appena stato spiegato - indebitamente. Ora, tuttavia, il ricorrente non può pretendere di spuntare d'acchito l'edificabilità dei suoi fondi appellandosi alla parità di trattamento, nemmeno se risulta effettivamente discriminato rispetto agli altri proprietari dei terreni vicini. In effetti, a prescindere dal fatto che un simile trattamento implicherebbe una lesione del principio di legalità (cfr. consid. 4. in fine), a mente del tribunale, a fronte di un piano regolatore sovradimensionato come quello proposto, l'obiettivo di interesse generale di impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c) prevarrebbe in ogni caso, in concreto, sull'applicazione del principio di uguaglianza (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5.a edizione, Zurigo 2006, n. 522; inoltre, per un caso analogo concernente il comune di Intragna, la sentenza 24 settembre 2007 di questo tribunale, nell'inc. 90.2006.59). Invocare quest'ultimo principio non può condurre quindi a nessun risultato utile per il ricorrente, i cui terreni, per finire, vengono a trovarsi nella stessa situazione in cui avrebbero dovuto essere se le autorità inferiori avessero adottato delle decisioni legalmente inoppugnabili.
6. Il Consiglio di Stato non ha proceduto ad assegnare una precisa funzione ai mapp. 590 e 591, procedendo ad una modifica d'ufficio del piano regolatore. Esso si è invece limitato a retrocedere gli atti al comune a questo scopo. Spetterà pertanto al legislativo di Intragna, dietro proposta del municipio, di assegnare una nuova funzione ai terreni in discussione.
7. La risoluzione impugnata non viola dunque il diritto, quantomeno nel risultato, ma pone piuttosto in consonanza con l'ordinamento pianificatorio sancito a livello federale le proposte delle autorità comunali. Essa non è pertanto, e sempre nel risultato, nemmeno lesiva dell'autonomia che pertocca in questo settore del diritto agli enti locali. Il ricorso dev'essere dunque respinto.
8. La tassa di giudizio dev'essere posta a carico del ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;
dichiara e pronuncia
1. II ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio, di fr. 600.--, è posta a carico del ricorrente.
3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario